Т. С. Преснякова. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: российский и зарубежный опыт

Т. С. ПРЕСНЯКОВА

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Ключевые слова: органы местного самоуправления, оценка эффективности, показатели эффективности, критерии оценки, мониторинг эффективности, бенчмаркинг, стратегические цели развития территории

Key words: local authorities, assessment of efficiency, efficiency indicators, assessment criteria, efficiency monitoring, benchmarking, strategic objectives of the territory development

ПРЕСНЯКОВА Татьяна Сергеевна, аспирант кафедры государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета.

PRESNYAKOVA Tatiana Sergeyevna, Postgraduate at the Department of Public Administration, National Research Ogarev Mordovia State University (Saransk, Russian Federation).

В статье анализируются российская и зарубежные системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. На основе результатов анализа дается классификация систем оценки. Указываются недостатки официальной методики оценки эффективности, применяемой в России.

The paper analyzes the Russian and foreign systems of assessment of efficiency of local authorities' activities. Basing on the results of the analysis, it presents a classification of evaluation systems. It identifies the shortcomings in the official methods of efficiency assessment used in Russia.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. В. В. Путин сделал акцент на проблемах системы местного самоуправ-ления¹. Заявления о необходимости создания условий для открытости и эффективности местной власти нельзя назвать новыми — осознание степени важности построения модели эффективных органов местного самоуправления пришло в 2007 г. Именно тогда в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ) была введена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления».

В целях углубления административной реформы, направленной на модернизацию системы государственного и муниципального управления и исполнение требований упомянутого выше Федерального закона, 28 апреля 2008 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Для конкретизации указа было принято Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"». Для обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации № 607 и Распоряжения Правительства Российской Федерации № 1313-р в каждом субъекте России был принят указ высшего должностного лица «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления».

В течение всего периода существования российской системы оценки эффективности в нее вносятся коррективы, касающиеся перечней показателей, методики расчета комплексного показателя, проведения опросов населения. Такой поиск оптимальной модели учета эффективности местной власти является свидетельством актуальности данной темы.

К основным характеристикам существующей в России системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления можно отнести то, что:

— все показатели для оценки эффективности (их 40) сгруппированы по таким сферам, как экономическое развитие, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, культура, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления, энергосбережение и повышение энергетической эффективности;

— для оценки эффективности применяются абсолютные (например, среднегодовая численность постоянного населения) и относительные (объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя) показатели;

— показатель комплексной оценки эффективности учитывает объем показателя и его темп роста;

— показатель комплексной оценки эффективности включает объективные данные и субъективную оценку населения деятельности органов местного самоуправления.

Цель официальной методики оценки эффективности — определение единых методических подходов к организации мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов для оценки динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития муниципального образования, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления.

Результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности их деятельности, а также выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг². Кроме того, по результатам мониторинга органам местного самоуправления, достигшим наилучших значений показателей эффективности, выделаются гранты на развитие территории.

Несмотря на постоянные нововведения, существующая система оценки эффективности имеет множество недостатков и самый главный — это «активизация феномена "работы на показатель"»³. Иными словами, органы местного самоуправления стремятся к формальному достижению показателей, а не к повышению эффективности своей работы.

Следующим недостатком официальной методики является отсутствие у органов местного самоуправления возможности выбора показателей для оценки своей деятельности с учетом специфики управляемой территории и стратегических целей ее развития. Также есть слабые стороны в процедуре расчета комплексного показателя эффективности. Во-первых, если органы местного самоуправления конкретного муниципального образования в течение нескольких лет имеют 100-процентное значение показателя, то по темпу роста они проигрывают тем органам муниципальной власти, которые только стремятся к 100-процентному результату. Во-вторых, улучшение значения конкретного показателя не всегда является следствием позитивного изменения положения в исследуемой сфере.

Необходимо отметить, что перечень обозначенных недостатков системы оценки эффективности не является исчерпывающим. В качестве основной причины их существования следует назвать то, что вопросами эффективности в сфере государственного и муниципального управления, как и в коммерческом секторе России, начали заниматься сравнительно недавно. Если обратиться к зарубежному опыту, то можно заключить, что исследования проблем повышения эффективности деятельности организаций получили распространение еще в начале XX в.

Американский исследователь Д. Уильямс указывает, что ранние попытки анализа эффективности местного самоуправления в США включали оценку затрат (inputs), промежуточных (outputs) и окончательных результатов (outcomes). Автор предоставляет убедительные доказательства в поддержку утверждения, что этот способ является ранним предшественником современных моделей оценки эффективности. В его рамках были не только разработаны критерии оценки, но и показана сложность установления причинно-следственной связи между деятельностью и результатами⁴.

Рассмотрим наиболее успешные методики, применяемые муниципалитетами США в настоящее время. Главным критерием системы оценки эффективности в г. Корал-Спрингс (штат Флорида) выступает качество обслуживания населения. В качестве интегрального показателя был разработан сводный индекс, зависящий от стратегических целей и задач развития территории и состоящий из десяти операционных и финансовых показателей. В расчет также берется уровень удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления. В администрации созданы рабочие группы для решения проблем эффективности управления, на всех его уровнях формируются ежеквартальные отчеты о деятельности, кроме того, используются механизмы каскадирования показателей эффективности⁵.

Система оценки эффективности деятельности местной администрации г. Остин (штат Техас) имеет сходство с системой, используемой в Корал-Спрингсе: программы и планы по достижению эффективности подразделений администрации были увязаны со стратегическими целями развития города. Система управления эффективностью деятельности администрации города представляет собой систему каскадированных показателей. Каждое подразделение администрации имеет свой план развития, включающий планируемые результаты деятельности, цели и показатели оценки эффективности. Показатели оценки эффективности деятельности подразделений имеют тесную связь с показателями оценки эффективности деятельности отделов и конкретных муниципальных служащих⁶.

В г. Саннивейл (штат Калифорния) администрация формирует годовые отчеты, в которых отражены основные цели и показатели деятельности по сравнению с бюджетными нормами для муниципальных служб. Для каждого департамента город определяет задачи, критерии уровня обслуживания населения и получения ими благ, а также параметры выполнения поставленных задач. Если показатели качества и продуктивности превосходят запланированные, то руководитель получает премию до 10 %⁷.

В Великобритании оценкой деятельности должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих занимаются соответствующие региональные агентства, в обязанность которых вменяется стратегическое планирование. Показатели оценки ежегодно должны корректироваться и регулярно публиковаться. Выделяется несколько направлений оценки органов местного самоуправления: общее состояние жизнедеятельности граждан; система образования; система социального обеспечения и уровень здравоохранения детей; система социального обеспечения и здравоохранения взрослых; жилищная политика; деятельность по оказанию помощи бездомным гражданам; деятельность по предоставлению соответствующих льгот и установлению местных налогов; деятельность по защите окружающей среды; сфера культуры; общественная безопасность и благополучие населения; обеспечение мер противопожарной безопасности.

Важно учитывать, что оптимизация показателей эффективности местного самоуправления в Великобритании направлена не на сравнение деятельности муниципалитетов, а на совершенствование услуг, оказываемых населению, на повышение их эффективности, результативности и экономичности. Основной упор делается на достижение высоких стандартов качества услуг, а не низкую себестоимость⁸.

Для Германии характерно применение механизмов бенч-маркинга при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Выявляются лучшие органы муниципальной власти, их деятельность оценивается для использования передового опыта. Основное назначение бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие органы местного самоуправления оказались эффективнее, сколько в том, чтобы выявить факторы и методы работы, которые позволили достичь более высоких результатов⁹.

Основной чертой формирования германской системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является то, что эта процедура была внедрена по инициативе муниципалитетов и не служит инструментом контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны правительства.

Подводя итог анализу российского и зарубежного опыта оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, можно сделать вывод о наличии двух способов формирования системы оценки: активного и пассивного. В первом случае инициатива о внедрении системы оценки исходит от муниципального уровня в целом или конкретного муниципалитета (США, Германия), во втором — регламентируется на государственном уровне (Великобритания, Россия).

Кроме того, можно классифицировать саму систему оценки в зависимости от входящих в ее состав показателей: унифицированная система оценки, при которой анализ уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления осуществляется на основе единого для всех муниципальных образований набора показателей, особенности конкретного муниципалитета не учитываются (Россия, Германия, Великобритания); оригинальная система оценки, которая формируется на муниципальном или региональном уровне с учетом условий функционирования муниципалитета или стратегических целей его развития (США).

Самой результативной является та система оценки эффективности деятельности, которая формируется активным способом с учетом особенностей муниципального образования. Для нашей характерен пассивный способ формирования, а основной перечень показателей един для всех органов местного самоуправления.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=99072 (дата обращения: 10.06.2014).

² См.: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139508 (дата обращения: 10.06.2014).

³ Дубровская Ю.В. Эффективные институты местного самоуправления как важнейшее условие развития региона. URL: http://www.gosbook.ru/system/ files/documents/2012/07/13/Dubrovskaya.pdf (дата обращения: 12.06.2014).

⁴ См.: Williams D. Measuring Government in the Early Twentieth

Century // Publ. Administration Rev. 2003. № 63. P. 643.

⁵ См.: Plant T., Agocs C., Brunet-Jailly E., Douglas J. From Measuring to Managing Performance: Recent Trends in the Development of Municipal Public Sector Accountability. Toronto: IPAC, 2005. P. 56—59.

⁶ См.: Plant T., Agocs C., Brunet-Jailly E., Douglas J. From Measuring to Managing Performance ... P. 53—54.

⁷ См.: Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей: от стратегии к действию. М.: Олимп-Бизнес, 2003. С. 52.

⁸ См.: Малышевский А.Ф. Региональные органы и органы местного самоуправления на пути к созданию эффективной системы управления, ориентированной на конечный общественно значимый результат // Мир человека. 2007. № 4. С. 11—17.

⁹ См.: Kuhlman S. Performance Measurement and Performance Comparison in German Local Governments. 2004. URL: http://www.iopp.ru/pub/K_ Performance.doc (дата обращения: 10.12.2012).

T. S. Presnyakova. Assessment of Efficiency of Local Authorities' Activities: Russian and Foreign Experience

Nowadays, the Russian system of municipal administration faces the necessity of constructing a model of effective local authorities. In this regard, during the last decade, the search for an optimal methodology of assessing the efficiency of local authorities has been conducted. The existing system of efficiency assessment has several disadvantages: the intensification of the phenomenon of "indicator-oriented work", inability of the local authorities to choose the indicators for the assessment, imperfection of the complex index calculation procedure, etc.

The main reason for the existence of the disadvantages is the fact that issues of efficiency have not been dealt with until relatively recently in Russia. If we turn to the international experience, we can conclude that the study of issues of increasing efficiency of organizations have proliferated since the early twentieth century.

The results of the analysis of the Russian and foreign experience of assessment of efficiency of local authorities' activities suggest that there are two ways of formation of the evaluation system: the active and the passive ones. In the first case, the initiative to implement a system of assessment comes from the municipal level (USA, Germany), in the second one, it is regulated at the national level (UK, Russia).

Depending on the indicators of the assessment system we can single out: the uniform assessment system in which the analysis of the level of efficiency of local authorities' activities is based on the set of indicators universal for all municipalities, and the specific features of a particular municipality are not taken into account (Russia, Germany, UK); the original assessment system, which is formed at the municipal or the regional level, taking into account the conditions of functioning of a municipality or the strategic objectives of its development (USA).