О. В. Цветкова. Политические и территориальные принципы проведения политико-административных границ

О. В. ЦВЕТКОВА

ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ ГРАНИЦ

ЦВЕТКОВА Ольга Викторовна, доцент кафедры социологии и политологии Ульяновского государственного университета, кандидат политических наук.

TSVETKOVA Olga Viktorovna, Candidate of Political Sciences, Associate Professor at the Department of Sociology and Political Science, Ulyanovsk State University (Ulyanovsk, Russian Federation).

Ключевые слова: политико-административная граница, политическое пространство, политико-территориальная структура, легитимация границ, делимитация, демаркация Key words: political and administrative boundary, political space, political and territorial structure, legit-imation of boundaries, delimitation, demarcation

Рассматриваются политические и территориальные принципы проведения политико-административных границ. Особое внимание уделяется политическим принципам обоснования границ во внутристрановом измерении. Исследуются территориальные принципы проведения и обоснования границ, связанные с этническими и этнокультурными факторами.

Political and territorial principles of drawing political and administrative boundaries are discussed. Special attention is paid to political principles of grounding boundaries in the domestic dimension. The territorial principles of drawing and justification of boundaries associated with ethnic and ethno-cultural factors are examined.

Важным элементом пространства являются границы, отделяющие его от других пространств. В настоящее время активно исследуются вопросы влияния новых государственных границ на некогда единое экономическое, политическое пространство и границ в целом — на формирование интегрированных пространств. Эта проблема сводится к соотношению однородности и различий (континуальности и дискретности) в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют национальные пространства, государственные и политико-административные границы.

Внутренняя политическая структура государства имеет территориальную проекцию, которая включает структурные элементы. В нашем случае это регионы с официальными государственными границами и размытые, подвижные границы — политико-административные, по-разному складывающиеся в различных сферах жизни общества. Основное внимание мы сосредотим на политических и территориальных принципах обоснования и проведения политико-административных границ во внутристрановом измерении.

В связи с этим возникают два вопроса: «Каковы принципы обоснования и проведения границ в политико-территориальном строительстве государства?», «В чем состоит проблема проведения политико-административных границ в политико-территориальной структуре государства?». Поиск ответов на эти вопросы важен в практическом плане, ведь, чтобы оправдать территориальные притязания и требования новых границ, правительства и политические деятели нуждаются в их обосновании. Кроме того, пересмотр границ влечет за собой потребность в прикладных исследованиях для их делимитации на карте и демаркации на местности. В настоящее время отсутствует целостное представление об общих механизмах, моделях и принципах обоснования и проведения границ.

Проблема политических и территориальных принципов обоснования и проведения границ сопряжена с легитимацией границ и их видами. Во внутристрановом измерении административно-территориальное деление, состоящее из множества регионов и политико-административных границ, создает каркас политико-территориальной структуры государства.

В политико-территориальной структуре России существует деление территории между субъектами Федерации на административные единицы. Уточним, политико-административные границы представляют внутригосударственный территориальный уровень и относятся к субнациональным границам. Здесь следует рассматривать внутригосударственные отношения межрегиональных границ. При изучении политико-административных границ следует принимать во внимание две особенности, отличающие эти границы от других видов. Первая особенность — нелинейность политико-административных границ, так как они в основном размыты, т. е. не имеют четких фиксированных границ и представляют переходные зоны, в которых протекают различные политические процессы между центром и регионами. Вторая особенность — конгруэнтность, их совпадение (консеквентная граница) или несовпадение с границами этнокультурного и природного происхождения («наложенная» или секущая граница).

Правовой статус границ субъекта Федерации отличается от статуса государственной границы России. Границы между субъектами признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия Конституции Российской Федерации, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. Изменение политико-административных границ между субъектами Федерации подлежит согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации утверждению Советом Федерации.

Установление субнациональных границ связано с формой территориального устройства государства. При унитарной форме границы определяет и меняет центр, где мнение территории не учитывается или учитывается косвенно. При федеративной форме изменение границы может быть связано со специальными публичными процедурами, в которых участвуют региональные власти или население. Отчасти политико-территориальные границы носят условно силовой характер со стороны центра, так как они навязываются региональным сообществам. Принцип насильственного характера их проведения отсутствует, так как обычно границы устанавливаются с учетом объективных факторов и не вызывают большого протеста. Договорными межрегиональные границы не являются, поскольку субъекты Федерации не заключают между собой договоров по поводу их проведения. Вместе с тем, осуществляя свои полномочия, субъекты Федерации не вправе придавать своим территориям особый статус и в одностороннем порядке изменять границы.

В правовом отношении Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 67) устанавливает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Но это не означает, что субъекты изменяют

свои границы без участия федеральных органов. В этом процессе участвуют три стороны — органы государственной власти двух субъектов Федерации (границы которых изменяются) и Совет Федерации. При образовании нового субъекта Федерации из территорий субъектов Федерации, являющихся составной частью территории России, государственная территория не изменяется, а происходит изменение административных границ между субъектами Федерации или установление новых границ.

На внутригосударственном уровне политические принципы проведения и обоснования границ основаны на взаимном согласии федерального центра и регионов. В большинстве случаев любое изменение межрегиональных границ — это прерогатива федерального центра. В унитарных государствах межрегиональные границы определяет и сдвигает центр. Приоритет при принятии решения здесь целиком и полностью принадлежит центру, который просчитывает последствия, выясняет позиции местных элит и населения. Причем мнение населения учитывается косвенно или не учитывается.

В федеративных государствах в процессах изменения границ во внутристрановом измерении задействованы региональные власти и население. Этот принцип основан на взаимном согласии центра и регионов, где учитывается мнение региональных элит и населения. Он работает в федеративных государствах, где изменение политико-административных границ невозможно без учета региональных интересов, поскольку в противном случае оно чревато конфликтом между центром и регионами. «Идеальная модель» в проведении и обосновании субнациональных границ основана на либеральном варианте, т. е. когда учитывается мнение населения, заинтересованных регионов и центральной власти, где работает механизм всеобщего консенсуса. При федеративном устройстве изменение границы может быть связано со специальными публичными процедурами, в которых участвуют региональные власти и, возможно, население. Мнение населения региона определяется через позицию их легислатур или с помощью всенародного референдума.

Формирование отношений между субнациональными регионами обусловлено внутренними процессами, происходящими в административных единицах при взаимодействии властей различных уровней (центральных, региональных и муниципальных).

Образование политико-административной границы проходит три стадии: размещение, делимитацию и демаркацию. На стадии размещения устанавливается политический раздел территории между двумя субъектами. Выбор места проведения границы и ее определение происходит на стадии делимитации. Делимитация политико-административной границы должна быть высокой, поскольку это связано с политическими и экономическими отношениями субъектов Федерации. Власти и экономические субъекты обладают необходимой информацией о точном месте прохождения границы, поскольку с этим связаны их юрисдикция и система землепользования. Демаркация — точное непосредственное обозначение линии прохождения политико-административной границы на местности. В связи с прозрачностью субнациональных границ государства и регионы не считают необходимым проводить их демаркацию, как это делают в международных договорах.

Политико-административная граница является примером формальной политической границы. Она по определению разграничивает в пространстве политические явления, может иметь официальный правовой статус, т. е. быть формальной границей. Другими словами, политико-административные границы представляют границу, проводимую политическими субъектами для управления территориальными частями — административными единицами.

По поводу изменения политико-административных границ центр и региональные власти ведут переговорный процесс, в принятии решения так или иначе задействованы власти заинтересованных регионов. Возможна ситуация, когда инициатива об изменении границы исходит снизу и оформляется в политическое движение. Оно может лоббировать изменение границы, участвовать в организации референдума, если такой механизм предусмотрен законодательством субъекта Федерации.

Государство не изменяет свои внутренние границы по любому поводу, а следует характеру конвенциональности, т. е. условности. При наличии огромного количества теоретически возможных претензий власти соглашаются на закрепление системы сложившихся границ и идут на их пересмотр лишь в редких случаях, когда бездействие может вызвать массовые протесты по поводу потенциальных споров.

Таким образом, политико-территориальные системы, формирующиеся на внутригосударственном уровне, характеризуются внутренней структурой с учетом межрегиональных границ. Принципы обоснования и проведения границ включают плюрализм политических отношений, в частности мнение участников, которые пытаются достичь своих политических целей. При этом принципиальное значение в политических принципах проведения и обоснования границ имеют административные границы и административные полномочия в пределах этих границ.

Структурирование политического геопространства происходит в связи с наложением политико-административных границ на политическую структуру общества. Государство представляет собой комплекс различных политических сообществ, которые борются за власть в каждой административной единице в условиях социальной, этнокультурной и территориальной неоднородности. Для того чтобы понять проблематику обоснования и проведения границ, необходимо исследовать примерные границы сообществ и соответствующих им формальных регионов.

Обоснование и проведение политико-административных границ обусловлено социально-экономическими и этнокультурными факторами. В результате развития социально-экономического фактора наблюдается тенденция изменения политико-административных границ в связи с укрупнением субъектов России. Проблема укрупнения регионов напрямую зависит от особенностей политического пространства России, к числу которых относятся: неоднородность «большого пространства», преобладание вертикальных связей над горизонтальными, неосвоенность стратегически важных территорий; большие разрывы между освоенными и обжитыми ареалами¹.

В составе России с начала 1990-х гг. было несколько «матрешечных» регионов. Тенденция их укрупнения началась в 2000-х гг. в ходе реформы административно-территориального деления страны. Первый пример продемонстрировали Пермский край и Коми-Пермяцкий автономный округ. В ходе реформы в 2007 г. Таймыр и Эвенкия вошли в Красноярский край, Усть-Ордынский Бурятский округ влился в Иркутскую область. «Матрешечные» регионы постепенно теряют статус самостоятельного субъекта Федерации и присоединяются к более крупным по экономическому потенциалу территориям, в результате меняется пограничная территория и возникают новые политико-административные границы. Положительным примером успешного объединения территорий стал Красноярск. «Северные» округа, находящиеся в экстремальной зоне, выигрывали от включения в состав Красноярского края. В экономическом отношении позитивный пример представлен Камчатским краем: после включения в его состав Корякского автономного округа дотационный регион стал более привлекателен для бизнеса и инвестиций.

В настоящее время в административно-территориальном делении осталось два «матрешечных» региона (Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, Архангельская область с Ненецким автономным округом), но процесс слияния продолжается. На наш взгляд, экономика не главная причина укрупнения субъектов России, однако в основном происходит слияние сильного центра с «сырьевым» субъектом, обладающим высоким промышленным потенциалом (нефть и газ). Примером выступает Еврейская автономная область, которая может стать частью Хабаровского края. Возникает ситуация, когда, с одной стороны, при укрупнении выравниваются права и полномочия национальных республик и округов с правами краев и областей. Это делает президентов республик руководителями небольших административных единиц, когда национально-территориальные автономии заменяются национально-культурными. С другой стороны, процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов объективно толкает их к сепаратизму².

В работах некоторых авторов различные аспекты формирования и обоснования политико-административных границ рассматриваются исходя из того, что территориальные принципы обоснования и проведения границ связаны с соответствием границ этнокультурным характеристикам. Так, Г. Эро в основу территориально-государственного строительства закладывает принцип этничности³. На территории России межрегиональные границы более или менее совпадают с этническими. Ареалы проживания различных этносов также могут делиться между одним или несколькими регионами.

Сущность социокультурного аспекта в обосновании и проведении политико-административных границ связана с региональной идентичностью. Причем такая региональная идентификация определялась для этнических русских скорее не национальной или этнической, а территориальной принадлежностью.

При этом «региональные пространства не только являются социально конструируемыми феноменами, но и сами формируют поведение, идентичности, сознание и коммуникационные стратегии»⁴. Как писал Ш. Рик, «фактор региональной идентичности является "националитарным" утверждением регионального коллектива, голосом региональной группы»⁵. Региональную идентичность с определенными оговорками можно считать вариантом этнической или, точнее, субэтнической идентичности.

Мы согласны с позицией И. Нойманна, утверждавшего, что создание любого региона (как внутригосударственного, так и особенно транснационального) может рассматриваться как целеполагающий политический процесс, связанный с конструированием региональной идентичности⁶. Следовательно, региональная идентичность — «ключ» к конструированию региона как политического, социального и институционального пространства. Она функционирует как основа легитимации — необходимого условия для консолидации регионального институционального порядка.

При обращении к опыту прошлых лет очевидно, что этнический и этнокультурный фактор влияет на политико-административные границы во внутристрановом измерении. Между регионами со сложносоставным этническим составом, особенно в приграничной зоне, возникают пограничные споры в основном по поводу сецессии и автономии субъекта Федерации. Примером выступают межнациональные противоречия, возникающие на Северном Кавказе. Здесь оказывает влияние национальное и историческое самосознание проживающих народностей, так как национальное самосознание здесь выступает основным консолидирующим фактором.

Таким образом, политико-административные границы созданы для управления потоками информации, где основная задача заключается в эффективном управлении политическими процессами на территории субъектов Федерации. 

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Бирюков С.В. Регионализм в современной России: проблемы и перспективы: моногр. М.: ТЕИС, 2011. 136 с.

² См.: Бабурин В. Чем больше территория — чем лучше жизнь? //Век. 2002. № 12. С. 4.

³ См.: Heraud G. Ethnischer Foederalismus — zur Vermeidung ethnischer Konflikte // Foederalismus als Mittel permanenter Konfliktregelug. Schriftenreihe des Instituts fuer Foederalismusforschung. Wien, 1977. Bd. 6. S. 75.

⁴ Макарычев А. Регионализм глазами конструктивизма: агенты, структуры, идентичности // Неприкоснов. запас. 2010. № 3. С. 142.

⁵ Рик Ш. Феномен идентичности // Образование и социальное развитие региона. 1996. № 3—4. С. 212.

⁶ См.: Нойманн И. Использование «другого». Образы Востока в формировании европейской идентичности. М., 2014. С. 271.

Поступила 11.11.2014.

O. V. Tsvetkova. Political and Territorial Principles of Drawing Political and Administrative Boundaries

The internal political structure of state has a territorial perspective, which includes structural elements. In this case, these are the regions with official state borders and blurred boundaries — the political and administrative ones, which are formed differently in different spheres of life of society.

The paper is focused on the political and territorial principles of conduct and justification of political and administrative boundaries in the in-country dimension. A political and administrative boundary is an example of a formal political border. A political boundary delimits political phenomena in space; it can have an official legal status, i.e. to be a formal border. In other words, political and administrative boundaries represent the border drawn by political entities for administration of territorial parts — the administrative units.

Political principles of substantiating and drawing boundaries include pluralism of political relations including the opinion of participants, who try to achieve their political goals. In political principles of drawing and justification of the boundaries, administrative boundaries and administrative powers within those boundaries are crucial. Drawing and substantiating of political and administrative boundaries are due to socio-economic and ethno-cultural factors. Development of socio-economic factors results in the trend of changing political and administrative borders in connection with the enlargement of subjects of the Russian Federation.

Problems of formation and substantiation of political and administrative boundaries is considered on the assumption that the territorial principles of drawing and justification of boundaries are associated with the compliance of boundaries with ethnic and cultural features.