А. В. Логинов. Влияние социальной политики государства на политическую стабильность региона

ЛОГИНОВ Александр Валерьевич, доцент кафедры регионоведения и политологии Мордовского государственного университета, кандидат политических наук.

Разработка концепции социальной политики как одного из направлений активности государственных институтов — процесс, охвативший целую историческую эпоху. Только в XX в. стало общепризнанным, что государство не только должно играть ограниченную политическую роль, но и быть социально и экономически ответственным институтом, главная задача которого — обеспечение социально-политической стабильности.

Для стабильного государства характерны разделяемое чувство принадлежности к нации; преемственность форм правления; постепенная и упорядоченная смена правящих элит; наличие системы сдержек и противовесов баланса властных структур; функционирование многопартийности, в рамках которой эффективно действует оппозиция; наличие многочисленного среднего класса. Эти факторы политической стабильности взаимосвязаны, так как нестабильность одного из них может привести к нестабильности других. Например, сепаратизм регионального меньшинства может привести к ослаблению поддержки политического режима, а расслоение общества по доходам ведет к излишней политизации интересов социальных групп. В этом отношении социальная политика призвана выступать эффективным механизмом политической стабилизации.

С точки зрения С. Н. Смирнова, «важно разграничивать широкий и узкий подход к понятию „социальная политика”. Социальная политика в широком смысле слова охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все стороны жизни членов общества, включая разработку и использование минимального потребительского бюджета (прожиточного минимума), механизма социальной защиты населения от инфляции, обеспечение последнего товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, благоприятными экологическими условиями и т. п. Социальная политика в узком смысле слова — это система государственных мер по поддержанию тех общественных групп и слоев населения, которые в силу тех или иных причин оказываются в более трудном положении, чем другие, страдают от специфических обстоятельств и не могут своими силами улучшить собственное положение»¹. Таким образом, в социальной политике государства можно выделить два основных аспекта, по которым осуществляется регулирование социальных процессов. К ним относятся, во-первых, политика в сфере общественного благосостояния и, во-вторых, политика по поддержке социально незащищенных групп населения и развития некоммерческой части социально-культурной сферы.

Важное значение имеет диалектическая взаимосвязь между экономической и социальной политикой. Экономическая политика имеет своим конечным итогом регулирование деятельности людей по созданию материальных и духовных благ как важнейшего условия роста народного благосостояния. Социальная политика связана с воздействием на отношения между людьми по использованию ими материальных и духовных благ, всестороннего совершенствования всех членов общества, исходя из принципов социальной справедливости.

Многообразие общественных потребностей, зачастую их противоречивый характер требуют от социальной политики достижения такого состояния общества, когда противоречивый характер потребностей в максимальной степени гармонизирован, а сама социальная система ориентирована на наивысший динамизм развития. При этом социальная политика, если она не ориентирована популистски, всегда исходит из имеющегося материального потенциала экономической системы и поэтому всегда имеет подчиненный по отношению к экономике характер. В этом отношении важен баланс этих сфер, в противном случае возможны кризисные ситуации.

Согласно традиционной точке зрения, одним из важнейших факторов, определяющих политическую стабильность, является уровень экономического развития. Однако не все ученые готовы признать прямо пропорциональную зависимость между этими параметрами. Так, М. Олсон выдвинул и обосновал концепцию, согласно которой в странах, переживающих период модернизации, экономический рост нередко становится дестабилизирующим фактором. Дело в том, что индустриальное развитие нарушает естественные социальные связи людей, тем самым ослабляя их групповую солидарность. Поэтому модернизация может вызвать «всплески» неудовлетворенности со стороны как вытесняемых на обочину экономических отношений «новых бедных», так и «новых богатых», оказывающихся перед соблазном изменить существующий политический порядок в свою пользу. Экономическое развитие, таким образом, вполне может привести к большей дифференциации и поляризации общества². Вероятно, правильным было бы компромиссное заключение о том, что дестабилизационные тенденции могут быть обусловлены и экономическим прогрессом, и экономическим кризисом³.

Обратная ситуация также может привести к дестабилизации. Так, например, чрезмерное развитие «системы страхования для всех» способно подорвать самую успешную экономику. Тогда интересы социальной справедливости и согласия становятся превыше возможностей экономической системы. Длительное сохранение таких приоритетов в социальной политике ведет к истощению экономики и подрывает стимулы экономического развития.

Таким образом, в моделях экономической и социальной политики всегда должен находить выражение тот или иной вариант компромисса между основополагающими принципами — экономической эффективностью и социальной справедливостью.

Накопленный опыт привел общество и государство к пониманию того, что не только социально несправедливы, но и непродуктивны любые уровни неравенства, выходящие за границы социальной нормы. Одна из важных политических проблем в том, что если политика формируется без учета этих принципов, то для поддержания стабильности государство в таких условиях должно расходовать более значительную часть ресурсного потенциала на «охранные» мероприятия. Под такими понимаются практические действия по защите установленных «правил игры», т. е. правил, генерирующих неравенство⁴.

Одна из главных функций социальной политики — обеспечение процесса модернизации общества. Механизм этого процесса достаточно объективно описывается концепцией «симметричного и диссимметричного» развития. В этой парадигме симметричный фактор рассматривается как равноценный равновесию, выравниванию социального положения, диссимметричный — как эквивалентный нарушению стабильности. Общество не может длительное время находиться в сфере доминирующего влияния одного из этих факторов, так как действует закон постоянного противостояния и взаимодействия «симметричных и диссимметричных» механизмов. Эта концепция сформулирована в 70-е гг. XX в. французской политической школой⁵.

Если же иметь в виду более продуктивный, менее социально конфликтный процесс изменений, то достаточно основательно выглядит концепция равновесной динамики. Речь идет о том, что через систему политических институтов осуществляется постоянное поддержание социального равновесия на всех этапах трансформации. Исходными условиями такой стратегии являются постепенность, взвешенность, минимизация социальной конфликтности и политика социальной интеграции.

Однако если рассматривать процесс социальных трансформаций через понимание симметрии как фактора стабильности, равноценного понятию равенства, а диссимметрии — как фактора риска, равноценного понятию свободы, то в таком виде она выглядит более основательно. В известном смысле можно согласиться с тем, что развитие общества сопровождается постоянным конфликтом механизмов равенства и свободы. Взаимосвязь между ними такова, что расширение пространства одного из них невозможно без сужения пространства другого. Равенство поддерживает стабильность, а свобода изменяет общество. Отсюда, когда свободы становится много, то это нарушает политическую стабильность. Последняя может противостоять свободе только в ситуации, когда она уже прочно утвердилась, т. е. имеется консенсус в отношении политических ценностей, институционализировалась партийная система, стабилизировалась экономика, обеспечена высокая степень независимости общества от случайных обстоятельств, в частности, законодательно обеспечена защита от сепаратизма, экстремизма и революционного преобразования режима. Но в этом случае задача укрепления стабильности может противостоять целям обновления системы. Поэтому на стадии стабилизации всегда бывает сложно найти компромисс между стабильностью и свободой.

В целях системного рассмотрения предмета исследования необходимо остановиться на родовых понятиях политической «устойчивости» и «стабильности», оппозицией которым соответственно выступают категории «неустойчивости» и «нестабильности». Эти понятия проникли в самые разные концепции политической динамики, но наиболее подробно они разработаны в рамках структурно-функционального подхода, идей синергетики и теории катастроф.

В соответствии с теорией катастроф устойчивость динамической системы обусловлена действием двух полярных тенденций, одна из которых связана с воспроизводством и сохранением «старых» системных качеств (системообразующих, или так называемых «отрицательных»), тогда как вторая — наоборот, обеспечивает «положительную» возможность адаптации политических структур к «новым» условиям, изменениям внешней среды. При этом динамическая устойчивость политического порядка на той или иной фазе политического процесса носит относительный характер по отношению к непрерывной изменчивости социальной среды, текучести социального поля. Динамическая устойчивость политического процесса служит для различных государств неким идеальным типом или эталонной моделью, дающей возможность эффективно преодолевать кризисы развития и решать социальные проблемы. В связи с этим большую популярность среди теорий социально-политических изменений получила концепция так называемого «устойчивого развития» (Sustainable development), ближе всех к реализации которой продвинулись развитые страны Европы (Великобритания, Германия, Франция и др.), Северной Америки (США, Канада), Япония, Австралия и др.

Более узким понятием является категория «политической стабильности». Многие зарубежные и отечественные политологи различают «устойчивость» и «стабильность» в политике⁶. Стабильность соотносят с ситуативными и оперативными параметрами политической динамики, а устойчивость — со стратегическим и историческим измерениями. Стабильность в стране и регионе может быть достигнута

путем тактического и временного соглашения между основными политическими силами (путем заключения пактов), но до стратегической устойчивости политической жизни может быть еще очень далеко⁷.

Итак, политическая стабильность выражает такое состояние политической динамики, при котором достигнуто временное равновесие (или баланс) сил основных политических акторов, после которого возможна и последующая дестабилизация, нарушение баланса. Процессы установления временной стабильности при отсутствии стратегической устойчивости весьма характерны для многих политических режимов стран Азии и Африки.

Дихотомией устойчивости и стабильности являются неустойчивость и нестабильность. Крайней формой неустойчивости политической динамики выступает системный кризис всех сфер общественной жизни, длительный и нарастающий характер которого ведет иногда к революциям и распаду старой политической системы. Классическими примерами подобных катаклизмов являются революция 1789 г. во Франции, события 1917 г. в России. Следует отметить, что стремительные перемены в экономической, социальной, культурной областях и резкая смена правящей элиты негативно воздействуют на политическую стабильность. Можно утверждать, что политические системы становятся нестабильными из-за глубокого раскола общества (экономического, этнического, регионального и идеологического), преодолеть который политические институты своими силами не в состоянии. Хотя в этой ситуации какие-то институты могут смягчить, а другие усилить нестабильность, в целом институты государства неспособны придать стабильность обществу нестабильному в своей основе⁸.

По мнению американских политологов Э. Даффа и Д. Маккаманта, анализ проблемы политической стабильности и нестабильности требует использования данных, во-первых, об отношении населения к политическому процессу, во-вторых, о внутренних резервах самой политической системы. Они называют критериями политической стабильности превалирование социальной помощи над социальной мобилизацией; высокие темпы экономического развития; равномерное распределение доходов, обусловленное в том числе и способностью властей собирать налоги; наличие резервов политических возможностей; распространение институционализированных политических партий с широким членством, обеспечивающих вовлечение граждан в политическую жизнь. Для нестабильных режимов характерны в свою очередь перевес социальной мобилизации над социальной помощью, низкий уровень развития экономики, неравномерное распределение материальных благ, слабые политические возможности элиты, преобладание «узких» и персонифицированных партий⁹.

В условиях федеративного государства ключевое значение приобретает политическая и социальная стабильность в каждом отдельно взятом регионе.

В сложной региональной социальной системе, представляющей собой комплекс объективно-субъективных взаимодействий, описываемых стохастическими (вероятностными) моделями, стабильность — это, во-первых, не status quo, а динамика всех качественно жизненных процессов, в том числе политических. Процессы эти практически невозможно остановить, хотя российские регионы, типологизируемые по социально-экономическим и политико-идеологическим критериям, представляют собой весьма пеструю и мозаичную картину. Эффективность влияния региональной власти на эти процессы зависит от понимания их сущности, разработки и реализации собственных политик. Во-вторых, динамика жизненно важных процессов не должна быть искажаема экстремальностью развития как внутренних, так и внешних факторов региональной жизни. Здесь важны отношения с федеральным центром (разделение полномочий, извлечение выгод из «донорства» и др.), а также влияние власти на группировки, не принимающие участия в политическом управлении. В-третьих, предсказуемость наиболее существенных, принципиальных параметров и состояний политической и других систем, направлений и тенденций их эволюции и развития. В-четвертых, возможность рационально и эффективно реагировать на перемены, которые привносит жизнь, особенно на потенциально наиболее угрожающие или нежелательные из них. В этой связи необходимо развитие региональных исследовательских центров и институтов. В-пятых, инновационный потенциал региональных политико-административных элит. К его составляющим можно отнести: концептуальность, создание новых технологий при решении сложнейших задач, умение рисковать и нетрадиционность в подходах, постоянный поиск источников финансирования региональных программ, выдвижение новых способных кадров, решение проблемы открытости власти.

Социально-политическая стабильность региона проявляется в способности государственной власти при помощи имеющихся в ее распоряжении материальных ресурсов, политической системы контролировать и регулировать внутреннюю социально-политическую ситуацию, определять курс по отношению к федеральному центру и другим субъектам федерации в критических условиях.

Действенность контроля зависит от успешности реализации собственных политик и влияния государственной власти на группировки, не принимающие участия в управлении регионом. Другим компонентом эффективности степени контроля можно считать способность власти маневрировать или, другими словами, гибкость границ контроля, способность к уступкам. Социально-политическая стабильность региона может быть обеспечена различными сочетаниями использования властью всех условий эффективного контроля. От степени стабильности зависит свобода действий региональной власти внутри субъекта федерации, на межрегиональном уровне и во взаимодействии с федеральным центром¹⁰.

Таким образом, можно с определенной долей уверенности предположить, что для эффективной реализации проектов развития необходим, по меньшей мере, достаточно высокий уровень социально-политической стабильности в каждом отдельно взятом регионе Российской Федерации. Должна быть реализована идея гражданского, социального и национального согласия. Российские реформаторы лишь тогда получат поддержку своих граждан, когда цели и методы проводимых реформ укоренятся в менталитете общества. Это возможно только при условии, что они не противоречат фундаментальным традициям российской цивилизации, отличной и от западноевропейской с ее культом этики индивидуализма, и от азиатской — с доминированием в ней этики кастовости. Исторически основой трудовой этики российского общества было и остается сочетание государственного патернализма и свободы личности, частных, групповых и общественных интересов.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  Смирнов С. Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999. С. 15.

²  Цит. по: Макарычев А. С. Стабильность и нестабильность при демократии: методологические подходы и оценки // Полит. исслед. 1998. ¹ 1. С. 36.

³  См.: Там же.

⁴ Люблинский В. В. Социальная политика в условиях трансформации общества в странах Запада (вторая половина XX — начала XXI века). М., 2005. С. 69.

⁵  См.: Мартышин О. В. Политическая философия французских мыслителей ХХ в. М., 1998. С. 136.

⁶ См.: Политический словарь / Под ред. В. Халипова. М., 1995. С. 146.

⁷  См.: Бабошин К. И. Социально-политическая стабильность в современной России. Саратов, 2005. С. 16.

⁸   См.: Регионоведение: социально-политический аспект. Н. Новгород, 2000. С. 67.

⁹  Duff E., McCamant J. F. Measuring Social and Political Requirements for System Stability in Latin America // The American Political Science Review. 1968. ¹ 4. Vol. LXII.

¹⁰  См.: Регионоведение… С. 17.

Поступила 24.09.07.