А. И. Савельев. Местное самоуправление как субъект политического пространства

А. И. САВЕЛЬЕВ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СУБЪЕКТ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА

САВЕЛЬЕВ Андрей Иванович, старший преподаватель кафедры философии Чувашского государственного педагогического университета.

Ключевые слова: местное самоуправление; политическая система; уровень власти; политическая жизнь; политическое пространство; местное сообщество; гражданское общество

Key words: local self-governing; political system, power level; political life; political space; local community; civil society

Вопрос о роли местного самоуправления в политической системе остается открытым, поскольку существует стереотип восприятия местного самоуправления как способа сугубо хозяйственно-экономической организации людей, не выступающего в качестве элемента политической системы. Проблемы становления этого уровня власти оказались предметом внимания в первую очередь правоведов, а также специалистов по организации городского управления. При этом политическая природа местного самоуправления остается нераскрытой.

Начиная с Аристотеля проблемы государства были основным предметом рефлексии политической мысли. В этом случае понятия «государственное» и «политическое» выступали синонимами. Либеральная концепция, требующая ограничения вмешательства государства в дела общества, и, соответственно, идея «гражданского общества» складываются в конце XVIII — первой половине XIX в. в работах Ф. Гизо, А. Смита, И. Канта, А. Токвиля. В основе этой идеи лежало представление о гражданском обществе как неполитической сфере социума, противостоящей государству и сосуществующей с ним. Политические взгляды этого периода вытекали из идеи «общественного договора» и характеризовались отделением от государственно-политической сферы и даже противопоставлением ей гражданского общества и гражданских ассоциаций, включавших и местное самоуправление. Либеральная доктрина XIX в. и идеи «гражданского общества» стали основой формирования института местного самоуправления.

Нарастание тоталитарных тенденций в политической жизни, усиление роли государственности и приход к власти диктаторских режимов в большинстве европейских стран в первой половине XX в. прервали процесс становления гражданского общества. Однако после крушения тоталитарных режимов его идея пережила второе рождение. Историческим фоном второй половины XX в. явилось бурное формирование в послевоенной Европе негосударственных институтов, играющих активную политическую роль, в лице политических партий, профсоюзов, СМИ, общественных организаций, гражданских ассоциаций, в том числе и местного самоуправления. Они трансформировались в неотъемлемые элементы политической системы, составив ее негосударственную, гражданскую часть. Политическая деятельность стала в большей степени выноситься за пределы государственного управления и становиться «общественным предприятием».

Д. Метьюз отмечает, например, что хотя число граждан, голосующих на выборах в последние десятилетия, неуклонно уменьшалось, одновременно росло число добровольно принимающих участие в различных гражданских инициативах на местном уровне. При этом граждане не склоняются к тому, чтобы называть свою деятельность «политикой», поскольку это слово ассоциируется у них с деятельностью органов власти. Однако на самом деле «было бы правильно считать, что политика включает в себя широкий спектр формальных и неформальных усилий по решению общих проблем и повышению общего благосостояния... Совместная деятельность соседей по возрождению своего микрорайона является политической. Коалиция граждан, борющихся за охрану окружающей среды, является политической коалицией»¹.

В концепции Т. Парсонса и других структурно-функциональных теориях политическая сфера представлена как широкая область общественных отношений по поводу власти, где государственные и гражданские элементы выступают ее подсистемами. Соответственно, политология, определяя гражданское общество как сферу, отличающуюся от государственной, вправе распространить на нее, в том числе и на местное самоуправление, политические функции. Стержнем такого подхода выступает структурно-функциональная трактовка сущности власти. Если прежняя обществоведческая парадигма делала упор на насилии как главном ее средстве, то современная политология указывает на более широкий спектр этих средств, объединяя их термином «контроль над ресурсами». Его в современных политических системах осуществляет не только государство, но и органы местного самоуправления, причем со столь же неизбежными столкновениями и конфликтами в борьбе за право обладать ими.

На первый взгляд, функции местного самоуправления выглядят чисто хозяйственными, связанными, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т. д. Однако на самом деле эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции муниципалитетов — распределительной. Очевидно, что местное самоуправление не является коммерческим предприятием или производственной организацией. В его задачу не входит получение прибыли как основной цели хозяйственной деятельности. Муниципальные органы власти избираются населением, которое доверяет им управление общими делами и выделяет необходимые для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция муниципалитета — умелое распоряжение этими средствами, что и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, где происходит конфликт интересов, и начинаются политика и политическая борьба.

По этой причине избрание в органы власти на местном уровне не есть простая рефлексия населения по поводу профессиональных качеств тех или иных кандидатов, как это иногда выглядит в некоторых аналитических обзорах итогов тех или муниципальных выборов. Власть и на муниципальном уровне выступает источником конфликтов интересов и предметом борьбы социально и политически структурированных групп. Зарубежные авторы обращают внимание на эту сторону местного самоуправления: «По своей сущности муниципальная политика ориентируется на отдельные программы, на решение конкретных проблем. Однако муниципальная политика является политикой в том смысле, что и здесь следует делать выбор между альтернативными решениями в пользу той или иной программы или защиты определенных интересов»².

Конечно, объем выполнения политических функций на местном уровне в различных странах не одинаков и зависит от модели самоуправления. Так, в североамериканской модели сфера деятельности муниципалитетов относительно узка и в большей мере является ориентированной на обслуживание интересов бизнеса, поскольку община здесь «превратилась в поставщика всевозможных услуг, удовлетворение которых зависит от толщины кошелька»³. Европейские модели самоуправления больше соответствуют решению политических задач. Причем включение местного самоуправления в политическую систему оказывается для него весьма позитивным, позволяя снимать с более высоких уровней груз проблем и легитимным образом разгружать эту систему, перемещая очаги недовольства на местный уровень. Кроме того, на этом уровне «просеиваются» личные амбиции политических деятелей, доводится до необходимой пропорции число тех, кто активно участвует в политике.

Муниципальные органы обладают всеми признаками политической власти. Они выступают властью публичной, контролируя местные ресурсы, имея право на осуществление воли от лица населения, а также право сбора налогов в границах определенной территории. Другими словами, сравнение функций, выполняемых государственными и местными органами власти, показывает их несомненное сходство, камуфлируемое несоизмеримостью масштабов решаемых задач. В наибольшей мере это сходство проявляется в том, что и государство, и местное самоуправление обладают определенной, имеющей границы территорией, на которую распространяется их власть. В политической науке для описания территориального признака власти используется понятие «политическое пространство». Оно не так давно введено в научный оборот, под ним подразумевается сфера действия политики, власти, политических идей, процессов. Причем «геометрия» политического пространства может иметь свой центр и совпадать с географическими границами страны и региона⁴. В первом случае роль центра политического пространства выполняет государство, во втором — субъект Федерации и местное самоуправление.

Не менее важным условием формирования локального политического пространства наряду с территорией выступают ментальные предпосылки — осознание потенциальными субъектами местной политики своего интереса. Политическое пространство, как подчеркивает П. Бурдье, формируется не столько объективированными ресурсами (деньги, законы, аппарат), сколько ментальными структурами в виде распространения политических представлений и мнений. Эти ментальные структуры задают топологию физического пространства, и поэтому социально-политическое и физическое пространства обусловливают друг друга⁵. Политические отношения и политическая система структурируются политическими представлениями, возникающими в процессе практики, которые имеют достаточно четко очерченные пространственные физические границы, локализованную принадлежность, образно характеризуемую П. Бурдье «эффектом экрана». Тем самым пространственные физические характеристики формируют систему политических представлений и отношений. То, что называется политической системой общества и привычно представляется самостоятельно существующим «левиафаном», на самом деле функционирует лишь в политической практике людей на местных уровнях, приобретая разнообразные пространственные очертания. Физическое пространство конвертируется в политическое.

В представлениях людей, составляющих местное сообщество, политическое пространство является столь же структурированным и репрезентированным в суждениях и оценках, как и пространство общенациональное. Более того, на местном уровне складываются специфическое политическое сознание и политическая культура. Исторически институт местного самоуправления своим возникновением в значительной мере обязан появлению этого ментального пласта в сознании людей. С другой стороны, оформление этого института способствует осознанию местного интереса.

Политологическая трактовка местного самоуправления должна описывать взаимоотношения политических субъектов, возникающих в местных сообществах по поводу власти и контроля над местными ресурсами. Успех в борьбе за власть и возможность контроля над ресурсами прямо зависит от того, насколько эффективно политическим субъектам удается сочетать свой частный интерес с интересами всего местного сообщества. Впрочем, последнее зависит и от того, насколько члены местного сообщества осознают свой общий интерес и заставляют следовать ему политических субъектов, оказывая или не оказывая им политическую поддержку.

Содержание процессов, проходящих на местном уровне в рамках локального пространства и описываемых понятиями «местная власть», «контроль над ресурсами», «политический интерес», «политическое сознание местного сообщества», «политическая поддержка», позволяет говорить о них как о политических по сути. В связи с этим необходимо уточнить содержание политического пространства и роль в нем местного самоуправления.

Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства, структурирует локальное политическое пространство, выступая наиболее активным ее субъектом. Политическое пространство определяется системой отношений, складывающихся по поводу местной власти между политическими субъектами в местном сообществе. Органы местного самоуправления выступают политическим центром этого пространства. Кроме органов самоуправления, в него входят местные партийные и общественные организации, СМИ, лобби, политические лидеры.

Местное самоуправление в политологическом аспекте, следовательно, можно определить как элемент политической системы гражданского общества, заключающийся в институционализации деятельности людей по осуществлению самостоятельного и ответственного контроля над ресурсами местного сообщества, передаваемыми ему государством и населением. Таким образом, местное самоуправление выступает частью политической системы общества. Особое значение в этом случае имеют способы и формы его взаимодействия с ядром политической системы — государством.

Местное самоуправление задает то политическое поле, на котором «встречаются» государство и гражданское общество и которое становится пространством их общего интереса. Для государства — это способ трансляции государственной политики и государственных интересов на местный уровень, для гражданского общества — это институционализация интересов людей, составляющих местное сообщество и проживающих на определенной территории. Эти интересы имеют двоякий характер. С одной стороны, они выражаются в возможности посредством муниципальных органов власти проводить общую волю по отношению к самим членам местного сообщества, с другой — заключаются в возможности отстаивать интересы этого сообщества перед лицом государственной власти. Оно остается элементом гражданского общества, ассоциацией граждан для решения общих дел.

Существует два взгляда на перспективы развития местного самоуправления. Согласно одной точке зрения, в России оно находится в начале пути и в дальнейшем будет наполняться реальным демократическим содержанием. Согласно другому мнению, организация местного самоуправления в стране вообще не соответствует ни традициям, ни сегодняшним реалиям России и служит лишь одним из средств камуфляжа антидемократического режима, от которого в любой момент верховная власть может отказаться. Диаметральный характер мнений о сути и перспективах местного самоуправления в России свидетельствует о необходимости дополнить внешнюю характеристику организации политической власти местного самоуправления качественной характеристикой.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Мэтьюз Д. Политика для народа. М.: Пресс Лтд., 1995. С. 149—150.

²  Велинг Х.Г. Муниципальная политика // Региональное управление: зарубежный опыт. М.: Изд-во РАГС, 1994. С. 52.

³ Там же. С. 53.

⁴ См.: Политология: энцикл. слов. М.: Изд-во «Весь мир», 1993. С. 301.

⁵ См.: Бурдье П. Социология политики. М.: Socio-Logos, 1993. С 37.

Поступила 16.10.08.