И. В. Бахлов, О. П. Березина. Отечественный опыт конструирования государства с автономными образованиями как типа федерации

И. В. БАХЛОВ,  О. П. БЕРЕЗИНА

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ КОНСТРУИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА С АВТОНОМНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ КАК ТИПА ФЕДЕРАЦИИ¹

БАХЛОВ Игорь Владимирович, заведующий кафедрой всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук, доцент.

БЕРЕЗИНА Ольга Петровна, соискатель кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: автономия; асимметричность; местное самоуправление; периферия; федерализм; федеративный проект; федерация

Key words: autonomy; asymmetry; local self-government; periphery; federalism; federative project; federation

В мировой теории и практике федерализма считается классическим тип договорной федерации, образованной как союз ранее независимых государств. В то же время имеются примеры федераций, возникших путем наделения значительным объемом прав в сфере самоуправления различных образований, бывших административно-территориальными единицами ранее унитарного государства. Теоретическое обоснование этого типа федерации отличается существенной спецификой и вызывает закономерный интерес, в том числе с позиции определения статуса автономных образований как субъектов Российской Федерации.

Опыт конструирования особого типа федерации (государства с автономными образованиями) характеризуется многочисленными наработками, присущими отечественной федеративной мысли. Один из первых отечественных проектов федерации на началах автономии сформулирован в «Конституции» Н. М. Муравьева. По мнению А. Н. Медушев-ского, Муравьев несколько изменил классическое понимание федерации. Анализируя американскую систему штатов, он пытался найти промежуточную форму между федерацией самостоятельных государств (конфедерацией) и системой автономных провинций². В главе IV второго варианта проекта Н. М. Муравьев делит Россию «в законодательном и исполнительном отношениях» на тринадцать держав (Ботническую, Волховскую, Балтийскую, Западную, Днепровскую, Черноморскую, Кавказскую, Украинскую, Заволжскую, Камскую, Низовскую, Обийскую, Ленскую) и две области (Московскую и Донскую). В административном отношении державы делились на уезды (поветы), а уезды — на волости, причем в основу деления был положен принцип численности жителей «мужеского пола»³. Как справедливо замечает Г. Королева-Конопляная, это было не создание федерации договаривающихся государств, как в Северной Америке, а разделение государства на свободные автономные провинции. Муравьев не мыслил строить союзное государство на договоре отдельных национальностей, а исходил из единства поликонфессиональной и многоэтничной Российской империи, разделял ее на относительно равнозначные территории. Тем самым федеративный проект Н. М. Муравьева предполагал не федерацию самостоятельных наций, а разделение страны на естественные хозяйственные комплексы⁴.

Федеративное устройство предполагалось ввести Н. М. Муравьевым «сверху» конституционным путем децентрализации унитарной империи, что устраняло договорное начало, инициативу «снизу», придающие прочность федеративному зданию. Представленный проект не решал проблему автономии бывших государственных образований в составе Российской империи (точнее, решал ее радикальным путем, устраняя саму идею автономии), что в условиях полиэтнич-ности населения и развитых историко-культурных традиций государственности многих из них создавало основу для будущих конфликтов. Политико-территориальная организация сочеталась с сильной верховной исполнительной властью: наследственный император сохранял всю полноту власти в военной, внешнеполитической и финансовой сферах. Кроме того, положения проекта неоднократно перерабатывались, в том числе в плане федеративной организации государства, в направлении все большей централизации, так что в третьем варианте прежние вполне автономные «державы» с самостоятельной законодательной и исполнительной властью превращаются в подобие генерал-губернаторств, а их столицы становятся обычными центрами административного управления и судебных округов⁵.

В наибольшей степени обоснование автономии как принципа построения федеративного государства было характерно для оформившегося в середине XIX в. течения в федеративной мысли Российской империи, которое условно можно назвать сепаративным (автономистским). Его представители исходили из признания самобытности и необходимости самостоятельного развития регионов Российской империи на основе широкого предоставления самоуправления, причем приоритет отдавался автономизации отдельных регионов (Украина, Сибирь). Однако задачи и методы автономизации понимались по-разному: украинское направление исходило из предоставления национально-культурной автономии и самобытного развития украинского языка и культуры, тогда как сибирские областники задачу автономизации видели преимущественно в повышении социально-экономической самостоятельности Сибири путем ликвидации признаков ее колониального состояния.

Так, Н. И. Костомаров считал, что в России федеративное устройство в сочетании с разумными государственными и гражданскими понятиями должно было гарантировать свободу от самодержавного и сословного произвола, права народов, веротерпимость. Отмечая «кровную» и «глубокую неразрывную духовную связь» великорусского и малорусского (южнорусского) народов, которая «никогда не допустит их до нарушения политического и общественного единства», а также самостоятельность украинского языка и литературы, он считал необходимым предоставление Украине культурно-национальной автономии⁶. В понимании М. П. Драгоманова федерализм — это административная децентрализация, широкое общественное самоуправление, основанное на исторических традициях и культуре каждого народа и каждой области. Подлинное равноправие и сотрудничество народов Российской империи возможно лишь путем создания федеративного государства с учетом национально-культурной автономии. Драгоманов подчеркивал, что возможным средством продвижения к федерации является административный децентрализм — законодательное оформление автономии мест: департаментов, уездов, городов и сел⁷.

По мнению Н. М. Ядринцева, прогресс связан не с централизацией, а с дифференциацией жизни целого, обособлением функций, самобытным самосовершенствованием каждой части. Провинциям должна быть предоставлена большая самостоятельность, что позволит им решать «местные вопросы», обеспечит их развитие и тем самым послужит благу всего государства⁸. Основной идеей Г. Н. Потанина является рост значения и роли земских органов Сибири как механизма самоуправления и саморазвития края⁹.

Реконструкция Российской империи на началах автономии намечалась в проектах, разрабатывающихся органами, созданными Временным правительством, прежде всего Юридического совещания, образованного 22 марта 1917 г. для дачи «предварительных юридических заключений на мероприятия Временного правительства», под председательством известного юриста, представителя кадетов Ф. Ф. Кокошкина.

Как отмечает А. Н. Медушевский, в своих построениях Кокошкин исходил из концепции государства как юридического лица, которая была важна для сочетания принципов федерализма и унитаризма, позволяя сочетать автономию и единство государства как политического образования. Государство создает право, применяет его и выступает судьей в случае конфликта. Преодолеть это противоречие возможно только при таком толковании принципа разделения властей, когда государство попеременно выступает в разных функциях. С другой стороны, эта правовая конструкция предполагала наличие договорных отношений центрального правительства и федеративных образований, основанных на признании взаимных прав и обязанностей, что давало возможность обоснования автономных прав национальных образований¹⁰.

Мнение Ф. Ф. Кокошкина по проблемам автономии и федерализма, выраженное им в работе «Областная автономия и единство России» (1905), было скорректировано в работе «Автономия и федерация» (1917). Его основной тезис — автономия не только не противоречит единству государства, а укрепляет его. Понятие автономии не несет смысла национального самоопределения. Оно означает лишь предоставление государством функций самоуправления отдельным регионам, деятельность которых определяется общегосударственным законодательством. Наряду с понятием автономии как административной децентрализации Кокошкин ввел понятие областной автономии как законодательной децентрализации. Областная автономия предполагает доведение принципа децентрализации до высшей степени — предоставления отдельным частям государства (автономной области или краю) возможности иметь свои законодательные собрания, обладающие правом совместно с центральной властью издавать местные законы. А. Н. Медушевский считает, что реализация этой модели не означала наделения автономных областей государственным суверенитетом, а предполагала наделение их частичной политической самостоятельностью в рамках единого государства. Кроме того, принцип областной автономии распространялся не на все, а лишь на некоторые части государства, подготовленные к этому исторически и культурно (Польша и Финляндия). Понятие федерации определялось Ф. Ф. Кокошкиным как государственно-правовой союз — сложное государство, элементы которого подчиняются власти единого федерального центра¹¹.

С опорой на эту концепцию в проекте будущей Конституции России, разработанной Особой комиссией, закладывалось решение территориальной проблемы путем предоставления регионам прав областной автономии. Так, в предварительном проекте статей Основных законов по вопросу об автономии (федерации) отмечалось: «Государство Российское едино и нераздельно»; «В составе Государства Российского Финляндия пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимоотношениях России и Финляндии, принятым Учредительным собранием...»; «В Государстве Российском будет введена областная автономия...»; «Законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат законам, изданным центральной государственной властью.»¹². Создание проектов федерализации Российского государства на началах автономии продолжалось в первой половине ХХ в. многими учеными, находящимися в эмиграции.

Конструируя будущее устройство России, И. А. Ильин пришел к мысли, что государственный строй новой России должен быть по форме унитарным, а по духу федеративным. По его мнению, единство державы и центральной власти не может зависеть от согласия многих отдельных самостоятельных государств (областных или национальных), так как «это развалит Россию», но единая и сильная центральная власть должна выделить сферы областной и национальной самостоятельности и насытить всенародное единение духом братской солидарности. Однако сильная власть не должна привести в России к формам централизации и бюрократизма. Русское государство должно быть единым, но дифференцированным: оно должно иметь сильный центр, децентрализующий все, что возможно децентрализовать без опасности для единства России. Поэтому все государственные дела необходимо разделить на две категории: центрально-всероссийские, верховные, и местно-автономные, низовые. К первым должны относиться «все дела общегосударственные, единые для всех, субстанциальные для России, как великой державы», а ко вторым — все остальные¹³. Рассматривая концепцию И. А. Ильина, можно отметить, что им используется формула автономизации российских регионов, причем он допускал возможность областной и национальной автономии.

Еще один русский философ-эмигрант Г. П. Федотов в 1920—1940-х гг. написал серию статей, в которых разработал своеобразную концепцию «культурно-творческого созидания» России, основанную на признании необходимости совместной работы всех населяющих ее народов для возрождения Российского государства. Он считал, что создание гибких и твердых юридических форм, которые выразили бы единство и полиэтничность России, является трудной, но вполне разрешимой задачей. Одной из ее объективных трудностей является существенная дифференциация культурного развития народов России, которая не допускает равенства их политических состояний. В этом факте, подчеркивает философ, «должны найти свое ограничение все доктринерские попытки построения России как законченной и симметричной федерации (конфедерации). В державе Российской мыслимы все оттенки взаимоотношений, начиная от областного самоуправления, национальной автономии, кончая чисто федеративной связью». Несомненным для него является то, что «двух или трехвековая эра бюрократического централизма миновала»¹⁴, что заставляет сочетать различные формы децентрализованных отношений между центром и периферией. Таким образом, Г. П. Федотов считал федерализм способом сохранения России как объединения народов бывшей Российской империи вокруг русского народа и Великороссии как ядра этого государства, для чего имелись экономические, политические и культурные предпосылки. При этом он выступал за асимметричность отношений между центром и периферией, так как признавал неосуществимость создания в России симметричной федерации.

Интересную концепцию устройства федеративного государства предложили участники евразийского движения. Их исходной посылкой в этом смысле можно считать высказывание о том, что «.федеративное устройство не только внешне отмечает многочленность евразийской культуры, вместе с тем сохраняя ее единство. Оно способствует развитию и расцвету отдельных национально-культурных областей.»¹⁵.

Теоретический компонент федеративной концепции евразийцев в наибольшей степени проработан в трудах Н. Н. Алексеева. Он считал, что «будущая Россия не может быть построена иначе, как на началах широкой автономии входящих в ее состав земель и народов». При этом Н. Н. Алексеев подчеркивал, что построение России на началах автономизма является старой русской проблемой, которой занимались и русское правительство (например, во время Александра I), и русское общественное движение, начиная с декабристов. Следовательно, проводя принцип самоопределения национальностей и организуя новое областное деление России, «советская политика, в сущности говоря, проводит не марксизм, но осуществляет старинные задания русского общественного мнения». В связи с этим Н. Н. Алексеев предлагает свою концепцию территориального устройства России, отмечая, правда, что «нынешнюю перестроенную Россию придется сначала принять как факт, а потом уже постепенно проводить в ней необходимые исправления». При таких исправлениях, на его взгляд, надо иметь в виду те части России, которые пережили период собственного, самостоятельного государственного существования (Украина, Кавказские республики и т. д.); те части России, из которых большевики искусственно образовали самостоятельные национальные республики; новые территориально-административные единицы, возникшие в процессе перерайонирования России. Первые должны остаться в качестве самостоятельных земель, входящих в российское целое на началах широкой автономии и, может быть, федерализма. Вторые как чисто тепличный продукт или умрут естественной смертью, или подвергнутся новому районированию. Что касается третьих, то они должны быть приняты каждым будущим правительством и положены в основу будущего Российского государства. Таким образом, заключает Н. Н. Алекссев, «районирование России по принципу больших единств хозяйственно-географических (областей) является крупнейшей задачей русской политики, тот, кто успешно решит эту задачу, будет владеть судьбами будущей России»¹⁶.

Таким образом, евразийцы признавали неизбежность сохранения советской модели федерализма, основанной на признании национальной автономии, с незначительным пересмотром числа и характера автономий. Реформирование советского федерализма евразийцы связывали с обеспечением государственности русского народа, выступающего центром всей государственной системы. В качестве важнейшей основы территориальной организации они предлагали хозяйственно-географический принцип, учитывающий специфику географического расположения и экономических связей субъектов федерации.

В революционный период 1917 г. многие политические силы активно использовали идею автономии. М. Ферро отмечает, что традиционно областническая партия эсеров к 1914 г. уже не имела четко сформулированной позиции по национальному вопросу. Число сторонников экстерриториальной культурной автономии уравновешивало число сторонников федерализма; защитники безусловного права на самоопределение противостояли тем, кто это право отрицал, считая, что оно вредит интересам России или революции. После Февральской революции ситуация не изменилась. Судя по решениям, принятым эсерами на майском съезде 1917 г., меньшинства должны были получить личную экстерриториальную автономию и лишь Польша — полную независимость¹⁷.

Накануне Первой мировой войны меньшевики подтвердили свое признание права наций на самоопределение и под давлением Бунда и других партий включили требование национально-культурной автономии в свою национальную программу. В период революции их точка зрения по этому вопросу была выражена на Съезде Советов в середине июня 1917 г., когда их представитель В. С. Войтинский потребовал, чтобы съезд принял «общий принцип признания за каждой нацией права широкой автономии». Однако меньшевики возражали против любой попытки отдельно регулировать национальный вопрос, поскольку лишь Учредительное Собрание может это сделать¹⁸.

Собравшееся 5 января 1918 г. Учредительное собрание смогло принять лишь название государства, в котором закреплялся термин «федеративная» — «Российская Демократическая Федеративная Республика». Ввиду сильных противоречий между различными политическими группами и решения большевиков, реально захвативших власть в стране (по крайней мере, в центре), Декретом ВЦИК от 6 января 1918 г. «О роспуске Учредительного собрания» его деятельность была прекращена¹⁹. Тем самым вариант постепенной трансформации России в федеративное государство путем расширения областной автономии регионов оказался нереализованным. В дальнейшем большевики активно использовали принцип автономии в государственно-территориальном строительстве, а идея государства с автономными образованиями как особого типа федерации стала центральной в теории советского федерализма.

Таким образом, в рассмотренных концепциях определяющее место среди инструментов федерализации занимает автономия как основной способ децентрализации унитарного государства. Авторы предлагали автономию, основанную на различных принципах: национально-культурном, национально-территориальном, территориальном или областном, экономико-географическом. Характерно, что и Н. М. Муравьев, первоначально выдвинувший идею создания федеративного государства по типу Соединенных Штатов, в дальнейшем свел права субъектов лишь к сравнительно небольшой автономии. Многие авторы федеративных проектов выступали за необходимость развития асимметричных отношений между центром и регионами. Лишь в тех концепциях, которые опирались на территориальный принцип, признавалась симметричность прав субъектов (хотя и в этом случае асимметрия сохранялась в скрытой форме — неравномерное представительство держав и областей в верхней палате, особые права Польши и Финляндии). Явная асимметричность вероятных субъектов Федерации чаще всего связывалась с национальным принципом. Многие концепции отмечают самобытность, уникальность исторических условий и объективных обстоятельств развития федеративных отношений в России, в том числе особый характер развития местного самоуправления, древнерусское происхождение федеративного начала, исключительную роль центра и слабость периферии. Отсюда — возможность федерализации лишь путем предоставления автономии и слабая вероятность договорных отношений.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009—2010 годы). «Внтури- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).

² См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997. С. 323.

³ См.: Муравьев Н.М. Конституция // Избранные социально-политические и философские произведения декабристов: в 3 т. М., 1951. Т. I.

С. 304—305.

⁴ См.: Королева-Конопляная Г. Идея федерализма в политических программах декабристов и анархистов // Федерализм. 2002. № 1. С. 186.

⁵ См.: Федерализм: энцикл. М., 2000. С. 142.

⁶ См.: Пинчук А.А. Исторические взгляды Костомарова. Киев: Наукова думка, 1984. 190 с.; Федерализм: энцикл. С. 261—262.

⁷ См.: Гаевская Л. Концепция национального возрождения в концепции М. Драгоманова // Радуга. 1992. № 3/4. С. 111—118; Федерализм: энцикл.

слов. М., 1997. С. 72—73; Федерализм: энцикл. С. 166—167.

⁸ См.: Шиловский М.В. Общественно-политическое движение Сибири второй половины 19-го — начала 20-го века. Новосибирск, 1995. 88 с.; Федерализм: энцикл. С. 630—631.

⁹ См.: Коваль С.Ф. Г.Н. Потанин — общественный и политический деятель // Письма Г.Н. Потанина: в 3 т. Иркутск, 1987. Т. 1. С. 10—35; Федерализм: энцикл. С. 399—400.

¹⁰ См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм ... С. 437.

¹¹ Там же. С. 438—439.

¹² См.: Смыкалин А.С. Этапы конституционного строительства в дореволюционной России // Государство и право. 2004. № 3. С. 83.

¹³ См.: Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948—1954 годов: в 2 т. М., 1992. Т. 1. С. 321.

¹⁴ См.: Федотов Г.П. Судьба и грехи России (избранные статьи по философии русской истории и культуры): в 2 т. СПб., 1991. Т. 1. С. 244—252.

¹⁵ Евразийство (опыт систематического изложения) // Мир России — Евразия: антол. / сост. Л.И. Новикова, И.Н. Сиземская. М., 1995. С. 273—274.

¹⁶ Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 368—371.

¹⁷ См.: Ферро М. Война, революция, империя: временное правительство и проблема национальностей // Ab Imperio. 2001. № 4. С. 327, 342—343.

¹⁸ Там же. С. 327—328, 343—344.

¹⁹ См.: Смыкалин А.С. Этапы конституционного строительства ... С. 84.

Поступила 17.03.09.