А. В. Золотухина. Влияние федеративных отношений на реализацию стратегии устойчивого и инновационного регионального развития

А. В. ЗОЛОТУХИНА

ВЛИЯНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕАЛИЗАЦИЮ СТРАТЕГИИ УСТОЙЧИВОГО И ИННОВАЦИОННОГО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

ЗОЛОТУХИНА Анна Витальевна, доцент кафедры управления инновациями и инвестициями Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, кандидат философских наук.

Ключевые слова: федерализм; устойчивое развитие; инновационное развитие; региональная стратегия

Key words: federalism; sustainable development; innovative development; regional strategy

Под стратегией регионального развития принято понимать долгосрочный план действий, определяющий приоритетные социально-экономические цели, задачи региональной политики и ресурсы для их достижения. В условиях формирования экономики знаний, характеризующейся преимущественным внедрением инноваций, а также обострением экологической ситуации в связи с ростом масштабов хозяйственной деятельности людей, превысивших ассимиляционный потенциал природной среды, к важнейшим приоритетам регионального развития следует отнести реализацию в регионах «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (принятой еще 1996 г.), а также переход регионов России к инновационному сценарию развития. Первое приоритетное направление предполагает повышение эффективности использования научно-технического потенциала на основе формирования региональных инновационных систем, обеспечение благоприятной для возникновения, реализации и коммерциализации новых идей в регионах. При этом следует отметить, что необходимость переориентации экономики страны и отдельных ее регионов с низкоэффективной, ресурсоемкой энерго-сырьевой модели на инновационную обусловлена несколькими причинами, выражающими неблагоприятные тенденции регионального развития:

— недостаточная конкурентоспособность Российской Федерации и ее субъектов на международном рынке товаров и услуг (в том числе инновационной продукции), позиционирование страны и ее регионов как «сырьевых придатков» развитых стран;

— техническая и технологическая отсталость большинства предприятий, значительная изношенность промышленного оборудования (степень износа основных фондов к 2008 г. достигла, например, в республиках Адыгея — 56,1 %, Марий Эл — 58,4 %, Мордовия — 54,0 %; в Оренбургской и Тюменской областях — 58,0 и 54,5 % соответственно)¹;

— низкий уровень жизни населения, слабое развитие социально-бытовой инфраструктуры (в том числе информационно-коммуникационной).

В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в частности, указывается, что в функции государственного управления должна входить разработка стратегии действий долгосрочного и среднесрочного характера в отношении изменений основ эколого-экономического взаимодействия на федеральном и региональном уровнях².

Под устойчивым развитием в Концепции, согласно принятой в мировом сообществе терминологии, понимается такое развитие, которое «удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»³. Возможности обеспечения такого регионального развития, базирующегося на непротиворечивом, гармоничном функционировании, коэволюции общества и биосферы, определяются инновационной направленностью проводимой в регионе государственной политикой, поскольку залогом повышения эффективности эколого-экономического взаимодействия выступает сформировавшийся в регионе научно-технический (инновационный) потенциал. Новые ресурсосберегающие, малоотходные и природоохранные технологии, способы организации производства, экологобезопасные товары и услуги составляют фундамент, на котором может быть построено здание «устойчивой» экономики.

Реализации в Российской Федерации и ее субъектах стратегии устойчивого и инновационного развития могут препятствовать несколько проблем, обусловленных недостаточной эффективностью сложившихся отношений федерализма: отсутствие адекватного (рационального, согласованного и взаимоувязанного) нормативно-правового обеспечения реализации стратегии устойчивого и инновационного развития регионов; отсутствие четко закрепленных полномочий в области распределения государственных расходов центра и регионов, а также регионов и муниципалитетов в отношении проведения инновационной и экологической политики; недостаточная государственная поддержка научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и природоохранных мероприятий за счет региональных бюджетных средств; недостаточная децентрализация фискального механизма.

В важнейших федеральных законодательных актах, регламентирующих основы природопользования и охраны окружающей среды на федеральном и субфедеральном уровне⁴, отсутствует учет инновационной направленности современного национального и регионального развития, не названы конкретные исполнители на региональном уровне. В то же время законодательство в сфере научно-технического развития регионов России (например, Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.⁵, Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу⁶) слабо увязано с экологическим фактором, не предусматривает конкретных мероприятий и ответственных лиц по обеспечению сохранности природных ресурсов и минимизации негативного воздействия на окружающую среду.

Кроме того, недостаточная стабильность, изменчивость федерального законодательства ведут к тому, что субъекты РФ не успевают не только ввести в практику хозяйствования принятые нормативные акты, но даже отразить внесенные изменения в соответствующем региональном законе, что снижает эффективность мероприятий по реализации стратегии инновационного и устойчивого развития.

Поскольку процесс разграничения предметов ведения и полномочий в сфере охраны окружающей среды, науки и инноваций не является завершенным, то возникает дублирование функций исполнительной власти федерального и регионального уровней, а также налицо неэффективность бюджетных расходов в этих сферах, «размытость» ответственности⁷ за реализацию стратегии устойчивого и инновационного развития.

Многие регионы России в силу не очень высокого уровня своего социально-экономического и научно-технического развития не имеют достаточных возможностей для обеспечения эффективности функционирования инновационной и экологической сфер, особенно в условиях, когда приоритет при проведении в стране бюджетно-налоговой политики отдан федеральному бюджету, что дает основание для характеристики федерации как централизованной⁸. Перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе.

Также следует отметить, что в стране пока отсутствуют эффективный государственный контроль в сфере природопользования и адекватная современным требованиям экологической безопасности система управления охраной окружающей среды на основе взимания платежей за пользование природными ресурсами при распределении полномочий между федеральным и региональным уровнями.

Общий уровень финансирования науки и инноваций в России составляет около 1,5 % ВВП (тогда как в развитых странах — в 3,0—3,5 раза больше: в США и Швеции — около 7,0 %, в Финляндии — 6,0 %)⁹. В регионах России эта цифра колеблется в пределах 0,007—0,5 % ВРП¹⁰. Согласно проведенному в 2008 г. в России экспертами общественной организации «Зеленый патруль» экологическому рейтингу регионов, ни один из них не признан экологически благополучным. Расходы на охрану окружающей среды в России составляют десятые доли процента в масштабах федерального бюджета (в 2007 г. — 0,15 %¹¹, в 2008 г. — 0,14 %, а

в 2009 г. под влиянием мирового экономического кризиса охрана окружающей среды стала одной из 8 статей федерального бюджета, по которой намечено сокращение рас-ходов¹²). В развитых странах на цели экологической политики расходуется от 2 до 6 % бюджетных средств¹³. На уровне регионов эта цифра также не соответствует мировым стандартам и целям устойчивого развития.

Эти тенденции связаны с тем, что многие регионы не имеют достаточной бюджетной обеспеченности в силу функционирования российской системы централизованных финансовых ресурсов по схеме «налоговые изъятия в федеральный бюджет — трансферты (компенсации) региональным бюджетам». При такой схеме межбюджетных взаимоотношений «богатые» субъекты Федерации (так называемые «доноры») теряют значительную часть своих доходов (до 80 %) за счет перераспределения финансовых потоков в пользу федерального бюджета и остальных (дотационных) территорий. Недостаток бюджетных средств негативно сказывается на эффективности мероприятий в области формирования устойчивой и инновационной региональной экономики.

Между тем финансирование научно-технической и экологической сфер региона должно осуществляться преимущественно за счет средств субфедерального бюджета, поскольку именно роль региона в условиях становления так называемого «конкурентного» федерализма¹⁴ (при нем имеют место соперничество между субъектами Федерации за рост бюджетных ассигнований (межбюджетных трансфертов); повышение доли налогов, остающихся в региональном бюджете; миграционные потоки населения и трудовых ресурсов; привлечение инвестиций и пр.) становится при реализации стратегии устойчивого и инновационного развития все более значимой.

В США, например, отдельные штаты (в отличие от субъектов РФ) выступают ключевым звеном инновационного развития экономики¹⁵, а доля американского федерального бюджета в общих расходах на науку составляет только 38 %, в то время как в России — около 65 %. На территории отдельных штатов США без участия федерального бюджета создаются центры по инновациям и внедрению, причем штаты участвуют в открытых конкурсах по их созданию, дают различного рода гарантии и обязательства, вносят соответствующие изменения в региональное законодательство.

Недостаточная децентрализация фискального механизма обусловливает слабую самостоятельность регионов по отношению проведения собственной социально-экономической и бюджетной политики, расширения налогооблагаемой базы (в частности, для финансирования стратегии устойчивого и инновационного развития). Так, в последние годы собственные налоги только в 20 регионах РФ (наиболее развитых) покрывают расходные потребности региональных бюджетов¹⁶.

При этом полномочия по регулированию налогов (в частности, налога на имущество природоохранного значения, добычу полезных ископаемых, прибыль для инновационно-активных предприятий и др.) на региональном уровне весьма ограничены.

Описанные выше проблемы, с которыми сопряжено современное региональное развитие в стране, со всей очевидностью указывают на необходимость расширения и конкретизации полномочий субъектов РФ в отношении проведения инновационной и экологической политики. Это предполагает разработку четкого механизма кругооборота финансово-бюджетных средств, создающего возможность реализации стратегии инновационного и устойчивого развития на основе единых целей федерации и ее субъектов. При этом прежде всего следует обеспечить построение системы природопользования на базе постоянного обновления технологий производства, внедрения научно-технических достижений, способных снизить негативное воздействие на природную среду. Для этих целей следует восстановить целевой характер использования платы за пользование природными ресурсами, негативное воздействие на окружающую среду. Эти платежи должны способствовать не столько пополнению бюджета (причем, как правило, федерального), сколько выступать стимулирующим инструментом в хозяйственной практике субъектов региональной экономики, побуждая их модернизировать свою деятельность на эко-логобезопасной основе. Бюджетные средства, полученные от природопользователей на территории региона (в виде компенсации нанесенного локальной природной среде ущерба), должны использоваться субъектами Федерации только на цели экологической политики (в ее единстве с политикой инновационной). Кроме того, за счет средств федерального бюджета должно осуществляться финансирование целевых программ, обеспечивающих реализацию стратегии устойчивого и инновационного развития.

Таким образом, следует констатировать, что экономический федерализм в России пока находится на начальной стадии формирования¹⁷. Между тем федерализм как экономическая категория должен выступать формой экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования государственных и муници-

пальных ресурсов (не только финансовых, но и природных, трудовых, материальных и нематериальных). Иными словами, с экономической точки зрения федерализм есть процесс и средство распределения и перераспределения ресурсов между различными уровнями государственной власти. От того, насколько эффективно в условиях их ограниченности они будут распределены, зависит не только стабильность экономики федерального центра и регионов, уровень жизни населения разных территорий страны, но и возможность устойчивого и инновационного регионального и общенационального развития.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Регионы России. Социально-экономические показатели 2008: стат. сб. М.: Росстат, 2008. С. 377—378.

² См.: Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // Рос. газ. 1996. 9 апр. С. 5.

³ Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию. М.: Прогресс, 1989. С. 50.

⁴ См.: Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 559 «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации» // Рос. газ. 1996. 29 мая. С. 3—4; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об экологической доктрине Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

⁵ См.: «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.», утвержденная Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15 февраля 2006 г. № 1). URL: http://2006.fcntp.ru/docs/strategy2015.doc (дата обращения: 25.05.2008).

⁶ См.: Указ Президента РФ от 30 марта 2002 г. № Пр-576 «Об утверждении основ политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу». URL: http://mon.gov. ru/dok/ukaz/nti/4431 (дата обращения: 25.05.2008).

⁷ См.: Стенограмма парламентских слушаний на тему «Проблемы законодательного обеспечения охраны окружающей среды при использовании природных ресурсов». URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_at-

tend/100.doc (дата обращения: 05.07.2009).

⁸ См.: Толкачев К. Федерализм России: история, современность и перспективы // Экономика и управление. 2007. № 4. С. 3—10.

⁹ См.: Инновационный менеджмент в России: вопросы стратегического управления и технологической безопасности / рук. авт. колл. В.Л. Макаров, А.Е. Варшавский. М.: Наука, 2004. С. 208.

¹⁰ См.: Золотухина А.В. Инновационная политика регионального развития: курс на устойчивость // Инновации и инвестиции. 2008. № 4. С. 100—104.

¹¹ См.: Рассчитано по данным Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_budget (дата обращения: 01.07.2009).

¹² См.: Фомина Е.В Госдуме надеются доработать «антикризисный» бюджет ко второму чтению. URL: http://www.strana.ru/doc.html?id=126761&cid=1 (дата обращения: 01.07.2009).

¹³ См.: Где на Руси жить хорошо, а где не очень. Экологический рейтинг регионов. URL: http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=2481&ct=articles (дата обращения: 02.07.2009).

¹⁴ См.: Тимофеева Р.А. Федерализм и инновационное развитие // Проблемы современной экономики. 2008. № 3. URL: http://www.m-economy.ru (дата обращения: 10.05.2009).

¹⁵ См.: Завлин П.Н. Роль региональных органов власти в развитии науки США // Инновации. 2000. № 7. С. 20—25; № 8. С. 23—30.

¹⁶ См.: Регионы-доноры требуют справедливости // Деловая пресса. 2006. № 29. URL: http://www.businesspress.ru (дата обращения: 01.07.2009).

¹⁷ См.: Шахрай С. Проблемы развития российского федерализма на современном этапе // Федерализм в России / под ред. Р. Хакимова. Казань: Казан. ин-т федерализма, 2001. С. 18.

Поступила 20.07.09.