Г. А. Буданов. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и федерального центра в процессе формирования региональной социально-экономической политики

Г. А. БУДАНОВ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

БУДАНОВ Геннадий Африканович, доцент кафедры экономической теории и национальной экономики Вологодского государственного технического университета, кандидат исторических наук.

История России показывает, что региональная политика играет определяющую роль в судьбе страны. Когда центр пренебрегает интересами регионов, происходит усиление сепаратистских настроений и распад государства. Так было после Февральской революции 1917 г., так было и в 1991 г., когда произошел развал СССР. В декабре 1991 г. образовалось новое государство — Российская Федерация. Всем стала понятна необходимость и важность формирования и реализации региональной социально-экономической политики (РСЭП). Выделение и осмысление этапов ее формирования и реализации могут способствовать дальнейшему улучшению управления социально-экономическим развитием регионов и страны в целом.

Имеется несколько подходов в определении ее этапов. Первый связан с выделением этапов, по времени совпадающих с президентством Б. Н. Ельцина и В. В. Путина¹. Второй акцентирует внимание на изменении стратегии кабинета министров РФ².

На основе анализа социально-экономических процессов Вологодской области (одном из типичных регионов РФ) выявим этапы эволюции роли региональных органов государственной власти в формировании и реализации социально-экономической политики на уровне субъекта федерации, изменения отношений «центр — регион». Мы исходим из того, что ведущим фактором, влияющим на формирование РСЭП, является изменение государственного устройства и управления.

На первом этапе (1990—1993 гг.) вместо существовавшего союза республик вводится понятие «федерализм». Федеральный центр идет на расширение прав регионов. В марте 1992 г. подписан «Федеративный договор», определивший кооперативный тип российского федерализма. В текст договора введено положение о «суверенитете республик», основанное на их декларациях о государственных суверенитетах. Это спровоцировало «суверенизацию» областей и краев России. Среди регионов, активно выступивших за равноправие субъектов федерации, была и Вологодская область. Для усиления правомочности своего требования решено провести областной референдум по вопросу о равенстве субъектов федерации (25 апреля 1993 г.). Его участникам предлагалось ответить на вопрос: «Считаете ли Вы, что края и области, в том числе и Вологодская область, должны иметь равные конституционные права с республиками, входящими в Российскую Федерацию?». Большинство населения области дали положительный ответ. По итогам референдума областной Совет принял решение: «Установить, что Вологодская область является составной частью Российской Федерации, имеет статус государственно-территориального субъекта Российской Федерации и обладает всеми правами наравне с республиками, входящими в состав России»³.

Конституция РФ также закрепила, что края и области являются равноправными субъектами Российской Федерации, имеют с ними равный статус, обладают законодательным правом и собственной компетенцией. Иными словами, субъекты РФ получили возможность разрабатывать и проводить самостоятельную региональную социально-экономическую политику, право принимать региональные законы.

В период существования СССР Вологодская область и ее экономика были частью плановой государственной экономической системы. Главная задача производственных единиц заключалась в выполнении государственного народно-хозяйственного плана. Отраслевое управление страной позволяло наиболее эффективно использовать возможности региона для удовлетворения нужд экономики государства. Однако такое управление незначительно учитывало социально-экономические интересы региона.

В 1991 г. после запрещения деятельности КПСС во многих регионах устанавливается некоторое подобие двоевластия, суть которого в том, что государственную власть делили глава администрации, подотчетный Москве и Президенту РФ, и Совет народных депутатов. Президентская и представительная власть на федеральном и региональном уровне заявляли о проведении экономических реформ, переходе экономики на рыночные отношения, но трактовали этот процесс различно. Например, в Вологодской области еще в 80-е гг. ХХ в. по инициативе областного совета народных депутатов был разработан план перехода региона на самоокупаемость, самофинансирование, самоуправление. У вновь назначенного главы администрации области такого плана не было, он и его команда ориентировались на проведение экономических реформ, предложенных центральной властью. Когда в конце 1991 г. федеральное правительство объявило о проведении экономических преобразований, администрация региона объявила своей главной задачей ускорение проведения экономических реформ⁴. Высокими темпами в области проводится так называемая «малая приватизация». К 1993 г. в розничной и оптовой торговле приватизировано 43,4 %, бытовом обслуживании — 16,3 %, общественном питании — 7,9 % имеющихся предприятий и организаций, возросла численность фермерских хозяйств. В 1992 г. их было 434, в 1993 г. уже 1 698⁵.

Отсутствие единства взглядов на проведение экономических реформ в стране привело к борьбе региональных элит за власть. Поддерживая позицию Б. Н. Ельцина о прекращении деятельности Верховного Совета РФ, Глава администрации области 11 октября 1993 г. принял Постановление «О приостановлении деятельности Вологодского областного Совета народных депутатов». Формальной причиной принятия такого решения стало утверждение — «Совет не поддержал Указ Президента РФ о поэтапной конституционной реформе». В октябре 1993 г. областной Совет распущен, законодательная власть Вологодской области прекратила свою деятельность. Прокурор области опротестовал постановление администрации как несоответствующее действующему законодательству, однако приказ Главы администрации не был отменен. Эти события показали, что судебная власть в регионе как самостоятельная ветвь государственной власти, оказывающая влияние на региональную социально-экономическую политику, тогда не имела существенного значения.

Таким образом, на первом этапе государственной экономической политики выделяется ее территориальный аспект: региональная социально-экономическая политика, ее трансформация в самостоятельную сферу управленческой деятельности.

На втором этапе (конец 1993 — 1999 гг.) создается правовая база формирования РСЭП, усиливаются позиции регионов в этом процессе, образуется институт частной собственности, активное участие в процессе формирования региональной политики принимают группы «особых интересов».

В июле 1994 г. депутаты Законодательного Собрания Вологодской области определили основные направления своей деятельности: развитие политического процесса деятельности, региональная экономическая политика и региональная социальная политика. Региональная экономическая политика предусматривала разработку региональной программы проведения экономических преобразований. В 1994—1996 гг. федеральным центром выработаны критерии структурирования региональной политики, принят Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики Российской Федерации». Важным периодом второго этапа стал 1996 г., когда собралась Государственная Дума в новом составе и Совет Федерации, большинство членов которого были избраны на региональных выборах. Это заложило основу для трансформации региональной элиты в самостоятельный фактор политической жизни России.

С весны 1997 г. многие руководители субъектов РФ включились в борьбу за отстаивание региональных интересов. Они все более откровенно добивались бóльшей экономической самостоятельности и политических полномочий. Так, в июне 1997 г. подписан Договор Вологодской области с федеральным центром о разграничении полномочий и предметов ведения, уточнявший сферу прав и ответственности федеральных и областных властей и касавшийся налоговой и кредитно-финансовой сфер с условием получения привилегий. Подписывая договор с федеральным центром, руководство областной администрации заявило, что основная цель региональной власти — создание на Вологодчине в рамках общего экономического пространства России социально ориентированного рыночного хозяйства⁶.

В этот период продолжается процесс приватизации и разгосударствления собственности. Кроме государственных и муниципальных предприятий в области появились предприятия частной формы собственности, предприятия, имеющие смешанную российскую, совместную российскую и иностранную форму собственности, сохранилась собственность общественных организаций. На начало 1999 г. большинство (74 %) предприятий и организаций области имели частную форму собственности.

Изменение прав собственности привело к стихийному перераспределению трудовых ресурсов. С 1991 по 1999 г. численность занятого населения в государственных и муниципальных предприятиях промышленности сократилась почти на 2/3. На предприятиях частной формы собственности она увеличилась в 6 раз, в организациях смешанной формы — почти в 20 раз, на предприятиях совместной собственности — в 7 раз⁷. Перераспределение трудовых ресурсов привело к изменению социального положения жителей Вологодской области.

В результате реформ 90-х гг. ХХ в. экономика региона приобрела многоукладный характер. В области сложилось два территориальных сектора экономики — индустриальные центры и периферия с полярно противоположными условиями развития, интересами и политическими устремлениями.

Индустриальные центры — крупнейшие города области (Вологда и Череповец), где концентрируется 49 % населения региона и производится 75 % валового регионального продукта. Особенностью их развития является то обстоятельство, что Вологда — «региональная столица», но по концентрации экономического и социального потенциала значительно уступает другому городу региона — Череповцу, где расположены конкурентоспособные отрасли промышленности, ядро которых — черная металлургия и химическая промышленность. В Вологде, когда-то претендовавшей на столицу машиностроения страны, расположены неконкурентоспособные отрасли: машиностроение, пищевая и легкая промышленность, сокращается выпуск конечной продукции из местного сырья и материалов, «региональная столица» постепенно утрачивает свои позиции индустриального центра и превращается в город, где население в основном занято в нематериальной сфере.

Периферия — территория, где проживают жители малых городов, деревень, лесных поселков. Предприятия, расположенные в этом пространственном секторе экономики, имеют низкий уровень экономического и социального развития, недостаточную конкурентоспособность конечной продукции. Кроме деревенских жителей за пределами городов (на периферии), находятся крупные сторонние компании, имеющие свои экономические интересы на территории области: «Газпром», «ЛУКОЙЛ», «Северная железная дорога» и др.

В начале рыночных реформ на политической арене Вологодской области образовались силы, выражающие интересы населения периферии и жителей индустриальных центров. Силы сторон были приблизительно равны, а экономически самая сильная группа (череповецкая элита) не участвовала в борьбе на региональной политической сцене. Выражая экономические интересы разных территориальных секторов экономики, политические группы находились в состоянии противоборства между собой. Политическую ситуацию в Вологодской области того времени можно охарактеризовать как «война всех против всех». В 1994 г. наиболее сплоченной и активной частью законодательного собрания оказались депутаты, представляющие аграрный сектор региона, которые и инициировали расследование так называемого «хлебного дела». Судебные органы обвинили главу администрации области в нецелевом использовании федерального кредита, выданного под «северный завоз». В марте 1996 г. Указом Президента РФ глава администрации отстранен от должности, исполняющим обязанности губернатора назначен мэр г. Череповца, который привел в Вологду череповецкую команду, занявшую ключевые посты в администрации области. Основу череповецкой экономической элиты составляли представители металлургического комплекса, доля продукции которого в общем объеме области постоянно возрастала.

Вновь избранный губернатор и его команда добились принятия областных законов, способствующих снижению налогооблагаемой базы «Северстали». Только за счет льгот в 1996 г. фирма оставила у себя около 800 млрд неденоминированных рублей. В условиях невыплат зарплат работникам бюджетной сферы такая политика команды губернатора вызвала протест со стороны трудящихся области, что привело к митингам, протестам, забастовкам. В ответ на протесты населения команда губернатора пошла на некоторые уступки профсоюзам, но не увеличила налогооблагаемую базу крупнейших предприятий области, изыскивая дополнительные варианты получения дохода в бюджет за счет других источников.

Используя поддержку региональной власти, новый собственник АО «Северсталь» создал многоотраслевой холдинг «Северсталь-групп», под влияние которого постепенно перешли промышленные активы — акции Санкт-Петербургского, Туапсинского и Восточного портов, угольных разрезов, железнодорожные вагоны, Коломенский тепловозный завод, завод УАЗ и т. д. В обмен на политическую поддержку владельцы «Северстали» выделяли необходимые средства. Налоговые соглашения фиксировались специальным протоколом. Существовала и другая практика финансовых договоренностей: в начале 2000 г. «Северсталь» предоставила администрации области двухлетний беспроцентный кредит на 300 млн рублей.

Подобные экономические отношения с крупнейшей хозяйственной компанией области позволяли команде губернатора легко исполнять доходную часть бюджета области. Регулярно в конце года региональной властью объявлялось, что в области имеются дополнительные доходы, которые удалось заработать благодаря благоприятной экономической конъюнктуре. Эти доходы, полученные по результатам исполнения бюджета, распределялись депутатами законодательного собрания области в основном в лесной и аграрный сектора. Такая практика находила поддержку у представителей соответствующих отраслей, позволяя установить хорошие отношения с чиновниками и административным аппаратом.

Таким образом, структурные изменения в экономике региона на втором плане развивались в интересах малочисленной, но имеющей экономическую власть группы лиц.

На третьем этапе (конец 1999 г. — настоящее время) идет активный процесс выстраивания властной вертикали, региональные власти ищут новые формы саморазвития и самообеспечения территории. В период президентства Б. Н. Ельцина эта стратегия региональной политики была

предложена премьер-министром Е. М. Примаковым и предполагала не только восстановление властной вертикали, но и усиление централизованного контроля путем ограничения или отмены выборности губернаторов. Политика укрепления вертикали власти была продолжена В. В. Путиным. Созданная им политическая система определяется как «моноцентристская» или «управляемый плюрализм».

В сложившихся условиях во взаимоотношениях «центр — регион» используются различные методы влияния региона на федеральный центр: регулярное проведение землячеств в федеральном центре; лоббирование интересов региона в Государственной Думе; участие на парламентских слушаниях с последующим проведением выставки местной продукции и раздачей подарков ее посетителям и т. д.

В новых условиях региональные власти определяют иные стратегические цели. В 2003 г. Правительство Вологодской области объявило, что на период до 2010 г. главной целью исполнительной власти является «…обеспечение стабильного уровня жизни населения на основе устойчивого сбалансированного развития экономики области»⁸. Для реализации поставленной цели правительством области предполагается использовать проектный менеджмент, пространственное планирование, повышение конкурентоспособности всех отраслей народного хозяйства. Приоритетным направлением выбрано развитие инфраструктуры региона.

Таким образом, в период рыночной трансформации на первом этапе изменения государственности региональные органы государственной власти добились от федерального центра уступок, расширяющих их возможности по реализации уникальных преимуществ региона. На втором этапе, используя договорные механизмы, распределение компетенции и полномочий между федеральным центром и регионом, областная власть активизировала использование внутренних возможностей региона, обеспечила поступательное развитие экономики. На третьем этапе представители региональной власти сформировали свою стратегию социально-экономического развития области, находя неформальные методы влияния на региональную элиту.

При разработке стратегии социально-экономического развития региона, на наш взгляд, необходимо учитывать тот факт, что по мере развития меняются цели, социально-экономические возможности, происходят изменения в выборной части региональной власти. Поэтому кроме стратегии развития, региональной элитой должна быть разработана и законодательно утверждена долгосрочная социально-экономическая политика региона, учитывающая вызовы мирового сообщества, интересы страны и потребности жителей региона.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Государственное регулирование экономики / Под ред. Т. Г. Морозовой. М., 2001. С. 77—82.

² См.: Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики. М., 2005. С. 38—44.

³ Закон зовет к добру. Народовластие на Вологодчине. Вологда, 2004. С. 44.

⁴ См.: Подгорнов Н. М. Итоги реформ. Вологда, 1995. С. 15—17.

⁵  Стат. ежегодник Вологодской области 2000 г. Вологда, 2002. С. 127, 161.

⁶  См.: Позгалев В. Е. Цель — создание социально ориентированного рыночного хозяйства // Социально-экономические реформы: региональный аспект. Вологда, 1999. С. 9—29.

⁷  Стат. ежегодник Вологодской области 1995—2001 гг. Вологда, 2002. С. 27, 29.

⁸ Региональная стратегия экономического роста — 2015. Вологда, 2005. С. 133.

Поступила 09.08.07.