Е. Н. Чернова. Реализация принципа федерализма при переходе России к информационному обществу

Е. H. ЧЕРНОВА

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ФЕДЕРАЛИЗМА ПРИ ПЕРЕХОДЕ РОССИИ К ИНФОРМАЦИОННОМУ ОБЩЕСТВУ

ЧЕРНОВА Елена Николаевна, аспирант кафедры социально-гуманитарных дисциплин Саранского кооперативного института.

Ключевые слова: федерализм, информационное общество, цифровое неравенство, региональная информатизация

Key words: federalism, informational society, digital inequality, regional informatisation

Необходимость модернизации социально-экономического развития России определяется формированием информационного общества. Под ним понимается определенный этап развития современной цивилизации, характеризующейся увеличением роли информации и знаний в жизни общества; возрастанием доли информационных коммуникаций, продуктов и услуг в ВВП; созданием глобального информационного пространства, обеспечивающего эффективное информационное взаимодействие людей, их доступ к мировым информационным ресурсам и удовлетворение их социальных и личностных потребностей в информационных продуктах и услугах¹.

Процесс вхождения в информационное общество является сложным, нелинейным, противоречивым, и его определяющими факторами наряду с наукой и техникой являются системы разнообразных экономических, культурных, идеологических, политико-правовых ресурсов, взаимодействующих посредством механизмов обратных связей. В Российской Федерации действуют нормативно-правовые акты всех уровней, определяющие процесс вхождения страны в глобальное информационное общество. Среди них основополагающими являются Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, Концепция региональной информатизации, Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства.

На основе анализа этих документов можно сделать вывод, что большинство принципов государственной политики в сфере информатизации исходит из ключевого для российской государственности принципа федерализма. Обеспечение выравнивания темпов вхождения отдельных регионов в информационное общество является стратегической задачей, проявляющей себя сквозь призму укрепления основ федерализма, хотя прямо в этом аспекте не постулируемой. Глубинная связь процессов информатизации и федерализации в последнее время начинает осознаваться исследователями при столкновении с так называемым региональным «цифровым неравенством». Поэтому мы считаем, что теоретикам и практикам построения информационного общества в России крайне важно учитывать специфику российской модели федерализма.

Современная наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. При этом федерализм как принцип ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Понятие федерации перестало ассоциироваться только с государством. «Оно стало использоваться для характеристики такой организационной структуры, в которой, во-первых, существует общий центр, реализующий устойчивые общие интересы всех входящих в организацию единиц, и, во-вторых, объединившиеся единицы сохраняют достаточно широкие полномочия для выражения политических и иных интересов своего населения»².

Идеи федералистского толка не сдерживаются пределами государственных границ и формами государственного устройства. Многие правовые институты федерации присутствуют во всех цивилизованных государствах независимо от того, какая форма государственного устройства в них официально провозглашена.

Современными исследователями используется термин «федерализация», т. е. внедрение принципов федерализма в государственное строительство, а также в организацию негосударственных и межгосударственных образований. По мнению Л. М. Карапетяна, понятие «федерализм» применимо лишь к состоявшемуся государству. «Понятие „федерализм" содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А „федерация" — тип реальной государственной организации, соответствующей всем принципам федерализма и являющейся воплощением его философии»³. В. Е. Чиркин и И. А. Умнова рассматривают федерализм и федерацию как самостоятельные явления. Основными положениями такого подхода является то, что понятие «федерализм» шире, чем «федерация»; федерализм соотносится с процессом, динамикой, развитием явлений, а федерация характеризует статическое, организационное, институциональное состояние; федерализм — это теория и практика государственного строительства не только федераций, но и конфедераций, и унитарных государств, тогда как федерация не может быть учреждена на принципах иных, нежели основные принципы федерализма⁴. Вторую точку зрения разделяет большинство российских исследователей.

Для североамериканских и западноевропейских научных школ характерно разграничение между федерализмом как нормативной и философской концепцией и федерацией как описательным термином обозначения особого типа институциональных отношений. П. Кинг, Д. Элейзер, Р. Уоттс в рамках нормативистской концепции трактуют федерализм как средство обеспечения одновременно политической интеграции и политической свободы в сочетании в одном случае с разделением управления (компетенции), в другом — с самоуправлением⁵.

Обобщая взгляды современных зарубежных исследователей, можно выделить несколько принципов федерализма: наличие у двух уровней управления (федерации и ее субъектов) прямого выхода на граждан; распределение законодательных и исполнительных полномочий и финансовых годовых доходов между уровнями власти; представительство регионов в федеральных властных институтах; отказ от «жесткой» конституции, исключающей возможность адаптации к требованиям членов союза; наличие посредника в форме суда или референдума между двумя уровнями власти; поддержка межправительственных отношений федерации с регионами и регионов между собой; разделение властей в регионах; единство политического режима по всей вертикали власти.

В любом случае внимательное отношение к теории и учет практики федерализма в США, Канаде и других ведущих странах мира необходимы в процессе совершенствования федеративных отношений в России. Многолетний процесс федеративного строительства государств обогащает теорию федерализма новыми подходами, определениями, которые постепенно внедряются в отечественную науку и практику. Понятие «федерализм» тесно связано с демократией, самоуправлением, правами и свободами человека и гражданина и не сводится лишь к форме государственного устройства — федерации. В настоящее время наиболее предпочтительной является децентрализованная федерация, федеративные отношения, основанные на принципе субсидиарности.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов, асимметричная — наличие частей с неодинаковым правовым статусом. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральный округ, «ассоциированные государства», федеральные территории (США). Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковые (Россия).

Подход к построению федерации может быть территориальным (США) или национально-территориальным (Российская Федерация). Национальный принцип федеративного устройства, по мнению большинства исследователей, недопустим. Причину распада СССР, Чехословакии, Югославии они видят в гипертрофированной роли национального фактора, положенного в основу федерации⁶.

Территориальный принцип не предполагает учета национального фактора и тем самым способствует укреплению государственности, но тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. В настоящее время большинство федераций основано на территориальном принципе, который складывался исторически и решал задачи централизации и интеграции. В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией.

Национально-территориальный подход к строительству федерации соответствует международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, он способствует интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, а также способен снять противоречия между национальностями. Однако с течением времени он может порождать сепаратистские тенденции. Российская Федерация базируется на трех принципах: территориальном (края, области), этнотерриториальном (автономная область, автономный округ), национально-государственном (республики).

В. Е. Чиркин пишет о том, что тенденция развития федерализма последних десятилетий XX в. «заключалась в сочетании принципов кооперативного федерализма (сотрудничества федерации и субъектов) с усилением централизации по принципиальным вопросам политического значения и децентрализацией по социально-экономическим вопросам. Поскольку эта тенденция подтверждена временем и опытом самых различных федераций, ее, видимо, следует иметь в виду, определяя пути развития Российской Федерации»⁷.

В истории современного российского федерализма легко различимы два этапа. Децентрализация государственной власти 1991—1999 гг. привела к появлению дезинтеграционных процессов в федеративных отношениях. Этап централизации, начавшийся с 2000 г., характеризуется кардинальным реформированием сложившихся федеративных отношений в России.

В настоящее время идут сложные процессы формирования отношений в федеративном государстве на новых демократических принципах равноправия субъектов федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, разнообразия форм государственной власти на региональном уровне, отделения местного самоуправления от государственной власти. В этих условиях последовательная реализация принципа федерализма в решающей степени обусловлена устойчивостью информационного взаимодействия между центром и регионами, всеми ветвями и уровнями федеральной и региональной власти, исключением любых проявлений информационного сепаратизма, попыток нарушить единое информационное пространство страны, общегосударственную информационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов.

Проблема цифрового неравенства остро стоит на международном уровне и внутри отдельно взятого государства. Ключевой проблемой реализации принципа федерализма в процессе информатизации является разноскоростная интеграция российских регионов в информационное общество. Социальное неравенство предстает в новой, информационной форме и имеет два вида: «knowledge gap» — расслоение по уровню знания, образования и «digital divide» — разрыв в уровне возможностей доступа к информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ)⁸. Наряду с бюджетным неравенством региональное цифровое неравенство порождает реальную опасность расшатывания основ федеративного устройства, политического и экономического единства страны.

Региональное информационное неравенство является следствием разноуровневых процессов. Во-первых, это неравномерность развития информационной инфраструктуры как условия вхождения в информационное общество. К настоящему времени 50 % регионов разработали и утвердили программы по развитию информационного общества, более половины из которых сводятся к внедрению информационных технологий в органах государственной власти. Комплексные программы утверждены в 21 субъекте, и лишь в четырех регионах они соответствуют требованиям Правительства РФ⁹. Во-вторых, это разрыв в уровне проникновения в жизнедеятельность региона информационных технологий. По отдельным показателям разрыв составляет десятки раз, а в отдельных случаях — сотни. Обеспечение надлежащих правовых гарантий информационной безопасности является необходимым условием повышения доверия населения к инновациям. В настоящее время не оформлено законодательство по электронному документообороту, поэтому, в частности, оплата в электронном виде государственной услуги при помощи портала государственных услуг (www.gosuslugi.ru) остается вопросом будущего¹⁰. В-третьих, это разрыв в уровне «присутствия» субъектов в федеральном центре, когда учет локальных предпочтений зависит от доступа к соответствующим региональным информационным ресурсам. В регионах-лидерах уже осуществлена компьютеризация органов власти, работают их интернет-представительства.

В осуществлении комплексного подхода к построению информационного общества в России необходим учет особенностей регионов (например, возможность получать информацию на региональных сайтах на родном для местных жителей языке). В интернет-пространстве регионов, в которых наиболее эффективно реализуются задачи по информационному образованию, необходимо организовать отдельные блоги, где специалисты смогут переписываться и обмениваться опытом.

Следует отметить, что среди лидеров региональной информатизации находятся не самые финансово-благополучные регионы, многое зависит от эффективности работы региональных органов государственной власти, правильной расстановки приоритетов. Информатизация регионов связана с развитием не только ИКТ, но и человеческого потенциала, бизнес-среды. Количественные изменения, даже такие ключевые, как рост финансирования, не могут привести к успеху в краткосрочной перспективе. Развитие и функционирование информационно-коммуникационной инфраструктуры невозможно без перехода на иной качественный уровень в технологии управления, правовом регулировании, производстве знаний, подготовке профессионалов.

Без целенаправленного развития науки и образования информатизация региона может быть подменена псевдоинформатизацией, наличием формальных структур, распространением информационных продуктов и услуг низкого качества. Показательно, что в республиканской целевой программе «Формирование информационного общества в Республике Мордовия до 2015 года» улучшение условий становления информационного общества напрямую связывается с состоянием человеческого капитала, под которым понимается совокупность знаний и навыков населения, используемых в трудовой деятельности и способствующих развитию информационного общества, эффективному использованию ИКТ в различных сферах деятельности¹¹.

Федеративные отношения должны эволюционировать по мере внедрения ИКТ в государственное строительство и общественную жизнь. Взаимодействие власти, гражданского общества, бизнеса, осуществляемое в ходе беспрепятственной коммуникации на основе полноты и всеобщей доступности информации, несомненно, трансформирует систему федеративных отношений. Единое пространство федеративного государства предстает как единое информационное пространство, в котором сосуществуют вектор интеграции и дезинтеграции, превалирования национальных особенностей и интересов. Прогрессивный потенциал «общества знания» может быть в полной мере раскрыт при объединении государственных и негосударственных информационных ресурсов, информационно-коммуникационных сетей и систем в единую общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов. В то же время необходимо избежать противоречащих принципу федерализма последствий неравномерной информатизации: усиления контроля и централизации власти; поддержания информационной зависимости менее развитых регионов; нивелирования региональных особенностей в унифицированном коммуникационном пространстве; информационной изоляции отдаленных регионов; информационных угроз целостности и безопасности федеративного государства; обострения межрегиональной конкуренции.

Таким образом, от своевременного решения проблемы цифрового неравенства зависит геополитическая стабильность федеративной структуры.

Единство правового и экономического пространства страны во многом обеспечивается актуальностью прогнозов социально-экономического развития территорий. В информационном обществе возрастает эффективность формирования программ развития регионов, так как создаются необходимые условия для функционирования целостной информационной системы выработки социально-экономической политики, единых методов сбора и анализа информации. В правовом поле, например, разрешается проблема неоднозначного толкования региональными органами государственной власти и управления общих рекомендаций федерального центра по заполнению прогнозных форм. Обработка информации эффективнее осуществляется на уровне регионов, что показывает целостную картину состояния субъекта федерации. Информатизация открывает широкие возможности управления региональным развитием в оперативном режиме, на подробно разработанном с позиции науки и практики уровне. Замена централизованного планирования комплексной, основанной на системном подходе к развитию регионов политикой повышает результативность федеративного сотрудничества.

Небывалое ранее расширение возможностей доступа к информации и мгновенной коммуникации в мировоззренческом плане трансформирует представления об укреплении федеративной системы как усилении «вертикали» власти. На первый план при реализации принципа федерализма выходит теперь поддержание непосредственных связей с местными сообществами и гражданами, учет интересов которых выражает сущность федеративной организации государства. Федерализация «сверху», без учета локальных предпочтений, вступает в противоречие с децентрализованными, гибкими, дифференцированными связями и отношениями информационной эры. Федеративное государственное строительство в новой цивилизации закономерно обновляется по мере усиления гражданского общества.

Теоретически сконструированные Э. Тоффлером и И. Ма-судой принципы организации информационного общества (полицентризм, отсутствие жесткой иерархии, сотрудничество) отчетливо выражают идеал развития и функционирования федеративной системы. Поддержание баланса сил и интересов за счет большей самостоятельности регионов осмысливается теоретиками федерализма уже не только с политико-правовых позиций, но и с социально-философской точки зрения¹². Информационное общество и федерацию мы можем рассматривать как саморазвивающуюся систему, в которой противоборствуют тенденции интеграции и дифференциации, стремление к единству и автономии, усиление связей, взаимообусловленности и стремление к сохранению неповторимости собственной организации.

Рассмотрение процессов информатизации и федерализации, на наш взгляд, способствует пониманию специфики вхождения России в глобальное информационное общество, позволяет приблизить концептуальные построения к реальной практике российской государственности. Цивилизационную, экономическую, политическую, духовно-культурную и другие составляющие современного федерализма необходимо рассматривать в русле региональной информатизации, обладающей огромным прогрессивным потенциалом системнойреконструкции российского федерализма. В то же время процесс информатизации порождает неустойчивость и риски, новое социальное неравенство, угрожающие политическому и экономическому единству федерации.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Русско-английский глоссарий по информационному обществу. URL: http://www.iis.ru/glossary/infsociety.ru.html (дата обращения: 01.02.2010).

² Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Журн. рос. права. 1999. № 1. С. 108.

³ Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 5.

⁴ См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во Моск. независимого ин-та междунар. права, 1997. 124 с.; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело,

1998. 278 с.

⁵ См.: Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. С. 6—18; Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115; Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. № 5. С. 85—87.

⁶ См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8/9. С. 150—158; Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. СПб.: Ин-т экономики РАН, 2008. 320 с.

⁷ См.: Чиркин В.Е. Российский федерализм и международный опыт // Журн. рос. права. 1997. № 4. С. 71.

⁸ См.: Белова Л.Г., Стриженко А.А. Информационное общество: трансформация экономических отношений в мировой экономике. М.: МГУ, 2007. С. 141.

⁹ См.: Шадрина Т. Субъект в Интернете. URL: http://www.rg.ru/prin-table/2010/04/20/rejting.html (дата обращения: 20.03.2010).

¹⁰ См.: Справочно-информационный портал государственных услуг. URL: http://www.gosuslugi.ru/ru/clients/reg (дата обращения: 01.03.2010).

¹¹ См.: Официальный сайт органов государственной власти Республики Мордовия. URL: http://www.e-mordovia.ru/main/pravitelstvo/pages/docs/ nauka/1.php (дата обращения: 01.03.2010).

¹² См.: Глигич-Золотарева М., Добрынин Н. Федеративное государство и самоорганизация: опыт синергетического анализа // Федерализм. 2007. № 1. С. 5—28.

Поступила 30.03.10.