К. Н. Коршунова. Становление и развитие социальной защиты детства: некоторые региональные аспекты

К. Н. КОРШУНОВА

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТСТВА: НЕКОТОРЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

КОРШУНОВА Кристина Николаевна, аспирант кафедры социальной работы Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: детство, защита, социальное сиротство, право, система социальной защиты детства

Key words: childhood, protection, social orphanage, right, system of social protection for childhood

Проблемы социальной защиты детей актуальны в любое время для каждого общества. История учит, что во времена государственных потрясений больше всего страдают дети. Именно для них в эти периоды начинается эпоха бесправия. Вряд ли кто-то оспорит, что и сегодня права ребенка и их защита — одна из острых проблем общества и государства. Существует известный афоризм «Дети — наше будущее». Так какое же будущее ожидает современную Россию, если ежегодно увеличивается число ВИЧ-инфицированных среди подростков, ухудшаются показатели здоровья среди новорожденных, вызывает чувство тревоги степень распространения детской проституции и алкоголизма? Поэтому социальная защита детства является одним из важнейших факторов социально-экономического, культурного развития общества и основой социальной политики государства.

Институт социальной защиты детства имеет богатую историю. Первоосновой защиты системы детства выступает правовая база. В древнейший период развития первых государств главной позицией в отношении прав детей была позиция полной власти взрослого над ребенком. Например, в Римском государстве власть отца была абсолютной. Гай называет институт отцовской власти строго национальным институтом римских граждан. Центральным полномочием домовладыки было право жизни и смерти. Только от воли отца зависело, сохранить ли жизнь своему новорожденному ребенку или нет. Отец имел право продавать своих детей в полное рабство или в рабство внутри государства¹. Естественно, фактическое положение детей могло быть иным, но юридически отец признавался неограниченным властелином. Развитие прав ребенка на жизнь и охрану здоровья в римском законодательстве проходило в направлении постепенного ослабления абсолютной власти домовладыки. Рядом указов императора Константина у отца было отнято право «жизни и смерти» ребенка: сыноубийство стало приравниваться к убийству².

Положение детей в семье было различным в северной и южной частях Франции. На севере страны родительская власть рассматривалась как опека и сохранялась до совершеннолетия детей. На юге под влиянием римского права утвердилась столь же сильная отцовская власть над детьми. Об этом свидетельствует Французский гражданский кодекс 1804 года: «Параграф 371. Ребенок в любом возрасте обязан оказывать повиновение и уважение своему отцу и матери. Параграф 372. Он находится под их властью до того, как станет совершеннолетним или приобретет полную дееспособность»³.

Что касается Древней Аравии, то до принятия ислама родители избавлялись от нежеланных новорожденных дочерей. Исламское право строится на положениях Корана. Основные постулаты базируются на исполнении божественной воли, провозглашенной людям в письменных источниках. «Жизнь — это дар, дающийся Богом, а право на жизнь гарантировано каждому человеческому существу. Новорожденные беспомощны и беззащитны, они не способны оградить себя от посягательств на жизнь и здоровье»⁴. По этой причине с самых истоков ислама право на жизнь и здоровье распространяется на всех детей независимо от их пола, расы или происхождения. Насилие над детьми не совмещается с учением ислама.

Что касается Древней Руси, то родительская власть была сильной, хотя права жизни и смерти над детьми родители формально никогда не имели. Помощь ближнему была характерной чертой славянских народов. Первый опыт публичной заботы о наименее защищенных детях-сиротах и детях, оставленных родителями, возникает в родовой общине славян. Эта забота и помощь всем миром равномерно становится одной из характерных черт и традиций славянского, а потом и русского менталитета. Проявлялась она в создании особых домов, где всем миром кормили и обслуживали сирот и брошенных малюток. Весомую роль в разработке начал социальной защиты детства сыграли русские князья. Великий князь Владимир (ок. 960—1015) издал «Устав», в котором возложил публичное призрение сирых и убогих на духовенство и учредил училища для детей из различных сословий. Великий князь Ярослав Мудрый (ок. 978—1054) учредил сиротское училище, в котором содержал и обучал детей на свои средства. Великий князь Владимир Мономах (1053—1125) считал поддержку бедных и страждущих одной из важнейших своих обязанностей. Наиболее полным дошедшим до нас документом древнерусского права, содержащим зачатки социальной защиты детства, является составленный князем Ярославом свод законов «Русская правда». Согласно этому документу, отец провозглашается основным защитником детей, определяются некие условия опекунства: вступление в опекунство в присутствии общины, обязательность заботы об опекаемых, обязанность опекуна сохранить в целостности положенное опекаемому наследство и др.⁵ Здесь излагаются права детей при разделе домашнего имущества, указывается их социальное положение после гибели родителей. Следует отметить, что из 37 статей «Русской правды» 8 посвящены социальной защите детства.

Государственная забота о беспризорных и нищенствующих детях в первый раз юридически закреплена в 1682 г. указом царя Федора Алексеевича. В нем говорилось о необходимости создания особых школ и заведений, где нищие дети могли бы учиться наукам и ремеслам. В связи с гибелью царя указ не был приведен в исполнение. Выраженные в нем общие идеи получили дальнейшее развитие и практическое приложение при Петре I. Для обозначения явления незаконнорожденности было применено понятие «зазорность». Впервые оно официально было употреблено в указах Петра I. Следует отметить, что вопросам социальной защиты сирот и беспризорных детей посвящен ряд петровских указов, например, «Об учреждении во всех губерниях гошпиталей» (1712) («По всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым; также прием незазрительный и прокормление младенцам, которые не от законных жен рождены»), «Об устройстве при церквях гошпиталей для незаконнорожденных детей» (1714) («Для зазорных младенцев, которых жены и девки рожают беззаконно, при церквях, где пристойно, сделать гошпитали, в Москве мазанки, а в других городах деревянныя; и для сохранения изобрать искусных жен, и давать им из неокладных прибыльных доходов на год денег по 3 рубля, хлеба по полуосьмине на месяц, а младенцам по 3 деньги на день») и др.⁶ Указами 1718 и 1724 гг. предусматривались разные формы устройства и трудоустройства беспризорных детей. Основная тяжесть заботы о детях-сиротах возлагалась на сельские общины, помещиков и монастыри.

Дальнейшее развитие система социальной защиты детей получила при Екатерине II. При ней обширное распространение получило создание воспитательных домов для детей, оставшихся без родителей. Указ императрицы 1775 г. «О создании Приказов публичного призрения» подтверждает это. «Приказу общественного призрения поручается попечение и надзирание о установлении и прочном основании: 1) народных школ; 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужского и женского пола, оставшихся после родителей без пропита-ния...»⁷. Таким образом, воспитательные дома становились центрами опеки и попечительства для детей, оставшихся без родителей. Кроме того, Екатерина II положила начало созданию в России благотворительных обществ, первым из которых было учрежденное ею «Общество воспитания благородных девиц» (1764). В этом закрытом учреждении девочки-дворянки изучали широкий по тем временам круг общеобразовательных предметов. На государственные средства в институте получали образование девочки из бедных семей и сироты.

Заметный вклад в создание русской системы защиты детства внесли супруги монархов и приближенные к царям особы. Например, супруга Павла I, Мария Федоровна, заботясь об устройстве уже существующих, открывала новые учебные и благотворительные заведения. К 1802 г. в Петербурге и Москве были открыты женские учебно-воспитательные учреждения имени Св. Екатерины. В 1807 г. основан Павловский военно-сиротский институт, в 1817 г. — Харьковский институт благородных девиц, в 1820 и 1823 гг. — два училища для солдатских дочерей. Кроме того, в 1806 г. Мария Федоровна на свои средства открыла училище для глухонемых детей. С 1801 г. в ведении императрицы находилась первая больница императора Павла I.

Следует отметить, что в XIX в. социальная защита детства в России начала носить все более организованный и массовый характер. Примером тому является основанное в мае 1802 г. императором Александром I «Благодетельное Общество», позднее переименованное в «Императорское Человеколюбивое Общество». С 1855 по 1881 г. на его базе появились 86 новых благотворительных учреждений, а общее их количество увеличилось до 131. В Санкт-Петербурге, Москве и других городах были организованы региональные общества попечения о беспризорных детях. Например, в 1833 г. создано «Общество попечения о неимущих и нуждающихся в защите детях». Его целями были попечение сирот и детей бедных родителей; воспитание и обучение их рукоделию; забота о детях, ставших жертвами преступлений. Общество устраивало ясли, приюты, начальные школы, ремесленные профессиональные училища. В 1892 г. создано Елизаветинское общество при участии великой княжны Елизаветы Федоровны, ставшей пожизненной попечительницей общества. Общество имело детские ясли, называемые детскими очагами, для дневного пребывания детей, родители которых работали. Следует отметить, что каждое сословие россиян в рамках самоуправления стремилось создавать собственные приюты и училища. Ряд больших приютов находился в руководстве столичного городского управления.

Таким образом, к концу XIX в. детские приюты стали более массовой формой социальной защиты детей-сирот и детей бедных родителей. Их деятельность регламентировалась Положением о детских приютах от 18 мая 1891 г. и включала попечение детей, принимаемых на полное иждивение. Постепенно государственная забота о социальной защите детей становилась более разнообразной. В 1894 г. в России открылся первый бесплатный детский сад для детей из бедных семей. На средства фабрикантов начали создаваться фабричные детские сады для детей рабочих.

В 1882 г. запрещена ночная работа для детей до 12 лет, с 1894 г. введено обязательное посещение школы работающими детьми. Обучение молодых тружеников включалось в их рабочее время, детский труд был ограничен восемью часами, с 1914 г. началась выплата пособия на детей, родители которых погибли на фронте.

В последней трети XIX в. в поле зрения ученых, юристов, врачей и педагогов попали дети, подвергшиеся насилию со стороны хозяев-ремесленников, которым они были отданы в услужение, а также родителей и посторонних людей. Обращение к этой категории детей способствовало активной разработке понятия «защита». Его введение характеризовало новое направление благотворительной деятельности. В 1892 г. создан «Отдел защиты детей от жестокого обращения» для надзора за правильным исполнением материальных и нравственных обязанностей лицами, от которых малолетние дети находились в зависимости.

Отметим, что отношение страны и общества к институту усыновления детей-сирот в досоветский период было весьма сдержанным: законом устанавливались разные ограничения. Например, при наличии собственных детей усыновление других было запрещено. В дореволюционной России появились и в разной степени развивались различные формы социальной защиты детства: воспитательные дома, детские приюты, детские сады, ясли, летние колонии детского отдыха и др., ставшие прообразом современной социальной защиты детства.

За годы советской власти был накоплен большой опыт в организации системы социальной защиты детей-сирот, который нельзя игнорировать. Следует отметить, что до революции государственной системы защиты детей-сирот не существовало. Ее начало было положено после февраля 1917 г. с образованием Министерства социальной помощи, в составе которого работало Управление помощи беспризорным детям и нуждающимся. Затем его функции перешли к Наркомату государственного призрения (в апреле 1918 г. переименован в Наркомат социального обеспечения), на который в числе прочих были возложены обязанности охраны материнства и детства, помощи несовершеннолетним. В феврале 1919 г. был создан Совет защиты детей. В него вошли представители различных наркоматов (просвещения, соцобеспечения, здравоохранения продовольствия и труда). Он должен был заниматься в первую очередь снабжением детей пищей и одеждой. Отметим, что, помимо советских государственных органов, с осени 1918 г. во многих городах России действовала общественная Лига спасения детей. В 1921 г. Совет и Лига были распущены, а вопросами помощи детям-сиротам стала заниматься Комиссия по улучшению жизни детей (деткомиссия) ВЦИК. Можно считать ее деятельность более доступной, так как при деткомиссии действовала приемная, куда могли обращаться как дети, оставшиеся без попечения родителей, так и родители, испытывающие нужду.

Целостная система учреждений для детей-сирот сложилась в 20-е гг. ХХ в., когда активно шла борьба с беспризорностью. Для первичного приема беспризорников и дальнейшего их устройства были созданы детские приемники-распределители (ДПР). Наряду с ДПР в 20-е гг. появилась широкая сеть различных интернатских учреждений: дома ребенка, детские дома, трудовые колонии. Благотворительность, на которой базировалась дореволюционная система социальной защиты сирот, прекратилась в связи с исчезновением зажиточных слоев населения.

Документальным подтверждением социальной защиты детства того времени являются постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1926 г. «О мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью в РСФСР» и от 14 апреля 1928 г. «О мероприятиях по оказанию помощи детям беднейших семейств», Постановление СНК РСФСР от 29 января 1933 г. «О мерах борьбы с детской беспризорностью и ликвидации уличной безнадзорности» и др. Рубежным в развитии системы социальной помощи детям стал 1935 г., когда были опубликованы постановления «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» и «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних»⁸. Таким образом, государственная система социальной защиты детей-сирот, сложившаяся в СССР к началу войны, ориентировалась не на предупреждение сиротства, а преимущественно на борьбу с его отрицательными последствиями.

Рост детской беспризорности в военные и послевоенные годы потребовал структурных изменений в системе социальной защиты детей-сирот. В 1942—1943 гг. приняты постановления СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» и «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством». В начале 50-х гг. ситуация стала улучшаться: расширилась сеть детских учреждений, наладилась их регулярная отчетность, осуществлялся контроль за их деятельностью. В 1975 г. были введены льготы для учащихся ПТУ из числа детей-сирот, а также детей, лишившихся попечения родителей, и детей инвалидов войны. В 1977 г. выпускники школ-интернатов получили право внеконкурсного поступления в ПТУ и техникумы. С началом перестройки и гласности начали создаваться благотворительные организации и фонды, которые включали в свои программы помощь детям-сиротам.

Таким образом, за годы советской власти была проделана колоссальная работа, способствующая становлению и развитию системы социальной защиты детства.

Современная социальная защита детства в РФ базируется на правовом мировом законодательстве: Хартии детства (ратифицирована РФ в 1998 г.), Декларации прав ребенка (1959) и Конвенции ООН о правах ребенка (ратифицирована РФ в 1990 г.). Ее принятие позволило по-новому взглянуть на мир детства и привлечь к нему внимание общественности.

Законодательной базой социальной защиты детства в современной России выступают Конституция Российской Федерации (ст. 20 «Каждый имеет право на жизнь»⁹; ст. 38 «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей»)¹⁰, Семейный кодекс Российской Федерации (ст. 56 «Право ребенка на защиту»)¹¹, постановления и решения компетентных органов. В области социальной защиты детства такими органами являются Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, суды РФ, министерства и ведомства РФ, руководители учреждений и предприятий.

Другая форма социальной защиты детства — программы. Она характерна для органов государственной власти, занимающихся социальной защитой детства. Например, в федеральной целевой программе «Дети России» изложены основные направления деятельности государства по разным аспектам социальной защиты детства. Существуют планы мероприятий по социальной защите детства. Например, План действий по улучшению положения детей в РФ на 2001—2002 гг. содержал мероприятия по созданию и развитию материальной базы социальной защиты детства.

Право на получение социальной защиты стало одним из важнейших элементов правового статуса ребенка. Система социальной защиты детства — это система осуществляемых обществом и его официальными структурами мероприятий по обеспечению гарантированных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и гармоничного развития ребенка с целью удовлетворения его потребностей и интересов.

Несмотря на изобилие форм и методов в современной системе социальной защиты детства существуют значимые проблемы, в частности, отсутствие четкой формулировки понятия объекта социальной защиты. Объектом социальной защиты детства в широкой трактовке являются все дети, т. е. несовершеннолетние, нуждающиеся в специальной охране и заботе. Но, к сожалению, у разных детей существуют разные потребности, учесть их все очень сложно. Кроме того, в функционировании системы социальной защиты детства значительную роль играют ее субъекты: государство, СМИ, сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей и др., но главнейшим субъектом социальной защиты детства является семья. Поэтому разноплановая социальная защита семьи — первоочередная задача государства. Система защиты детства должна начинаться с защиты семьи, матери и ребенка.

Несмотря на имеющийся опыт создания правительственных программ, указов и распоряжений, социальная защита детства нуждается в усовершенствовании. К сожалению, проводимая социальная политика является весьма дифференцированной в субъектах РФ, а из-за отсутствия целостного подхода — менее эффективной. Создание единой системы социальной защиты детства на территории РФ способно решить ряд проблем в этой области. Следует отметить, что проблемы социальной защиты детства не остаются без внимания органов государственной власти и широкой общественности. На основе слаженности усилий этих структур социальная защита детства непременно будет совершенствоваться. Показательно, что деятельность системы социальной защиты в России считается все более и более актуальной. Однако государство в условиях бюджетного дефицита, инфляции и неплатежей вынуждено было переложить решение многих вопросов по социальной поддержке населения на регионы, которые не имели для этого достаточных средств. Практика показала, что в переходный период осуществление адресной помощи на региональном уровне позволяет более эффективно распределять материальные ресурсы, точно определять состав нуждающихся детей в различных видах помощи и оказывать ее целенаправленно. Например, в Республике Мордовия действует «Адресный программный комплекс», цель которого — выявление и оказание помощи нуждающимся гражданам, в том числе детям. Анализ развития социальных институтов на региональном уровне, внедрения в практику социальной работы региональных систем социальной помощи ведется в работах А. И. Сухарева и его школы. Фундаментальные аспекты развития института социальной работы, системы социальной защиты семьи, материнства и детства отражены в трудах Л. И. Савинова. Изучаемая нами проблематика имеет более узкую направленность в социальной политике государства, но в то же время является необходимым механизмом ее реформирования¹².

Содержательная сторона современной социальной защиты детства характеризуется определенными принципами (всеобщность и доступность основных форм социальной защиты детства, многообразие форм и видов социальной защиты и др.), которые далеко не всегда соблюдаются субъектами социальной защиты. Ужесточение контроля субъектов социальной защиты приведет к полноценному функционированию системы. Не менее важной проблемой современной социальной защиты является обтекаемость формулировок законодательной базы. Возможность свободного толкования часто лишает реальных объектов оказания им надлежащей социальной помощи. Низкий уровень информирования населения (а иногда и дезинформирование) об объективных задачах, формах и методах социальной защиты детства приводит к снижению эффективности соцзащиты. Объекты попросту не знают свои права и гарантированные привилегии. Повышение социальной грамотности (например, посредством социальной рекламы) ликвидирует эту проблему.

Проблемой социальной защиты детства остается недостаточное финансирование. Действующая система материальной поддержки семьи не отвечает современным требованиям. Чаще всего у нее нет адресного характера, в результате чего пособия и льготы мало влияют на благосостояние семьи. Низкий уровень финансирования — проблема государственного масштаба. Российская Федерация, взявшая на себя обязательства по первоочередному вниманию к правам детей, их защите и развитию, пока не всегда способна эффективно решать эту задачу.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Гай. Институции / пер. с лат. Ф. Дыдынского; под ред. В.А. Савельева, Л.Л. Кофанова. 1997. URL: http://www.ancientrome.ru/ius/source/ gaius/intro.htm (дата обращения: 22.10.2010).

² См.: Кузищин В.И., Маяк И.Л., Гвоздева И.А., Ершова Г.Г. История Древнего Рима: учебник для вузов, 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.И. Кузищина. М.: Высш. шк., 2001. 383 с.

³ Французский гражданский кодекс 1804 года (с позднейшими изменениями до 1939 года) / пер. с фр. И.С. Перетерский. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1941. С. 114—115.

⁴ Крывелев И.А. История религий. Очерки в двух томах. М.: Мысль, 1976. Т. 2. С. 358.

⁵ См.: «Русская правда» (пространная редакция). Текст «Русской правды». URL: http://www.okpravo.info/pam/12.htm (дата обращения: 11.10.2010).

⁶ Цит. по: Мельников В.П., Холостова Е.В. История социальной работы в России: учеб. пособие, 2-е изд. М.: Издат.-книготорг. центр «Маркетинг», 2002. С. 325—326.

⁷ Там же. С. 330—331.

⁸ См.: Зезина М.Р. Система социальной защиты детей-сирот в СССР // Педагогика. 2000. № 3. С. 58—67.

⁹ См.: Конституция Российской Федерации. Государственный гимн Российской Федерации. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 8.

¹⁰ Там же. С. 12.

¹¹ См.: Кодексы и законы Российской Федерации. СПб.: ИГ «Весь», 2007. С. 703.

¹² Девяткина Е.Н. Адресная социальная помощь: социологический анализ (на материалах Республики Мордовия). URL: http://www.dissercat.com/ content/adresnaya-sotsialnaya-pomoshch-sotsiologicheskii-analiz-na-materia-lakh-respubliki-mordoviya (дата обращения: 12.11.2010).

Поступила 12.11.10