Д. В. Давыдов. Симметрия и асимметрия в устройстве федеративного государства

Д. В. ДАВЫДОВ

СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В УСТРОЙСТВЕ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА¹

ДАВЫДОВ Дмитрий Владимирович, научный сотрудник отдела мониторинга социальных процессов Научного центра социально-экономического мониторинга Республики Мордовия.

Ключевые слова: федерализм, симметрия, асимметрия, асимметричный федерализм, элементы асимметрии, типология асимметричных систем, преимущества и недостатки асимметричного федерализма

Key words: federalism, symmetry, asymmetry, asymmetric federalism, asymmetry elements, asymmetry systems typology, advantages and disadvantages of asymmetric federalism

В последнее время вопросы симметрии и асимметрии в федеративном устройстве государства стали привлекать особое внимание исследователей. В научный оборот был введен термин «асимметричный федерализм», которым стали обозначать федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах, и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов федерации с центральной властью. Появилась классификация федеративных государств на симметричные и асимметричные, при этом к числу первых относят федерации, состоящие лишь из однопорядковых и одностатусных частей с равным набором полномочий. Необходимо учитывать, что в чистом виде симметричные федерации существуют только в теории, на практике же в любом современном федеративном государстве встречаются элементы асимметрии.

Появление интереса к проблеме федеративной симметрии и асимметрии во многом обусловило осознание значимости этих вопросов в государственном строительстве, а также той огромной роли, которую они играют в судьбе любого федеративного государства. Между тем относительно недавно исследователи не обращали серьезного внимания ни на случаи асимметрии в пределах федеральных политических систем, ни на роль и значение асимметрии в функционировании таких систем, а единственным обращением к проблеме долгое время оставалась статья Ч. Д. Тарлтона «Симметрия и асимметрия как элементы федерализма: теоретическое предположение», опубликованная в 1965 г. Подобное упущение было обусловлено тем, что в классических федерациях — США (1789), Швейцарии (1848), Австралии (1901) — субъектам был определен равный статус и одинаковый набор властных полномочий, и исследования федеральных систем опирались на то, что такая симметрия является нормой для федеративного государства. Тарлтон же предлагает обратить внимание не на формализованные федеральной конституцией отношения, а на региональное разнообразие и многочисленные каналы, с помощью которых каждый член федеративной системы взаимодействует с центральной властью и с другими субъектами федерации. В этом случае легко обнаружить, что политические, экономические, культурные и социальные различия членов федерации часто способствуют возникновению асимметричных отношений внутри федеративной системы². Тарлтон определяет симметрию как «соответствие и общность в отношении каждой территориальной политической единицы к системе в целом и к другим единицам»³, т. е. как однородность членов федерации в пределах федеративной системы, тогда как асимметрия, по его мнению, находит свое выражение в обладании членами федерации различными степенями автономии и набором властных полномочий. При асимметрии в федеративной системе составные единицы имеют «некие характерные особенности», которые выделяют их из однородной массы субъектов⁴.

Однако настоящий интерес исследователей к проблеме федеративной асимметрии появился лишь в 90-е гг. ХХ в., когда элементы асимметрии стали активно внедряться в практику значительного числа федеративных государств (Канада, Россия, Индия, Бельгия и др.), увеличилось количество таких государств, а детальное изучение современных федераций привело исследователей к открытию, что все они в той или иной степени асимметричны.

Так, элементы асимметрии были найдены даже в традиционно считавшихся симметричных ФРГ, США, Австралии. Например, Д. Элейзер в федеративной системе США, помимо 50 симметричных штатов, обнаруживает и образования иного типа: 2 союза, 3 ассоциированных государства, 3 самоуправляемые территории, 3 невключенные территории, а также порядка 130 индейских племен (по сути представляющих собой союзы)⁵. Все они не вписываются в симметричную модель федеративного устройства, у них установлены асимметричные отношения с Вашингтоном. Так, ни у одной из этих территорий нет представительства в Конгрессе, а на их жителей, даже в случае обладания ими американского гражданства, не распространяются все положения Билля о правах (право голоса). Не стоит забывать, что из внешне вроде бы симметричной конструкции американской федерации выпадает столичный округ Колумбия.

Было замечено, что большим разнообразием отличаются сферы проявления асимметричного федерализма. Так, Х. Мартинес-Вазкес находит элементы асимметрии в политической, административной и финансовой сферах. При асимметрии в политической сфере некоторые регионы обладают большей политической автономией, могут иметь некоторые атрибуты государственности, которых лишены другие субъекты федерации. Административная асимметрия регионов подразумевает их неравенство в правах по установлению заработных плат, приему персонала и др. Одними из проявлений финансовой асимметрии могут быть различный доход и назначение расходов субъектов федерации, разный уровень налоговых отчислений в федеральный центр и дотаций из него⁶.

Обращает на себя внимание и то, что проблемы симметрии и асимметрии имеют две плоскости: симметричность и асимметричность непосредственно самих субъектов федерации (горизонтальная асимметрия) и неравенство субъектов в отношениях с федеральным центром, его закрепление в институциональной структуре федеративного государства (вертикальная асимметрия).

Столкнувшись с многообразием форм и аспектов федеративной асимметрии, исследователи попытались их описать, классифицировать по группам, выявить предпосылки возникновения, оценить преимущества и опасности асимметричных мер. Так, Р. Уоттс предлагает выделять два типа асимметрии: политическую и конституционную⁷. Политическая асимметрия является результатом воздействия культурных, экономических, социальных и политических условий, определяющих мощь и влияние различных региональных образований в отношениях друг с другом и с федеральным центром. Как правило, политическую асимметрию вызывают различия в численности населения, размере территории, экономической мощи, ресурсном богатстве различных регионов. Этот вид асимметрии встречается в любом федеративном государстве. Действительно, субъекты федерации не одинаковы, не равны и равны быть не могут.

Не уменьшая значения других, в качестве фундаментального фактора политической асимметрии, на наш взгляд, следует назвать численность населения субъекта федерации. Именно она во многом определяет политическое влияние субъекта в пределах федерации, поскольку демографические различия регионов порождают неравное представительство в федеральном законодательном органе. Чем более многочисленное население имеет субъект федерации, тем больше на его территории создается избирательных округов, а также, следовательно, тем выше его представительство в нижней палате законодательного органа и уровень защиты региональных интересов.

В принципе это предоставляет крупным регионам больше возможностей для создания блоков с целью формирования при прочих равных условиях большинства за счет «своих» депутатов. Собственно не исключается и блокирование относительно небольших по численности населения регионов, но в этом случае в блок должно войти гораздо большее количество субъектов федерации.

Очевидно, что особенно сильное влияние на роль субъекта федерации в федеративных отношениях численность населения оказывает в тех случаях, когда по этому показателю она явно доминирует над остальными. Ярким примером такого доминирования является роль России в пределах СССР, сосредотачивавшая в 1989 г. 51,4 % населения⁸. Кроме того, схожую роль играла Чешская Республика в Чехословакии, Восточная Бенгалия — в Пакистане и др. Как видно из представленных примеров, практика подобного демографического доминирования одного субъекта нередко может быть разрушительной и провоцировать в федеративных отношениях определенную напряженность, следствием которой может стать распад государства. В то же время наличие крошечных субъектов федерации также не способствует целостности и гармонии внутри федеративной системы, поскольку страх таких субъектов относительно того, что их интересы могут быть попраны крупными регионами, вполне может явиться источником напряженности.

Другой вид асимметрии, присутствующий не во всех федеративных государствах, Р. Уоттс обозначил как конституционную асимметрию. Он выражается в разном наборе полномочий субъектов федерации, закрепленном федеральной конституцией. Теоретически конституционная симметрия в федеративном государстве, в отличие от политической, вполне возможна и выражалась бы она в равноправии субъектов федерации: каждый член федеративного государства поддерживает одинаковые отношения с центральной властью (в частности, в области разделения власти, представительства и поддержки деятельности национального правительства и др.). Однако на практике в большинстве федераций определенные элементы асимметрии закрепляются в законодательном порядке.

Так, в Российской Федерации конституционно закреплены 6 типов субъектов Федерации: республика, область, край, город федерального значения, автономный округ и автономная область. Конституция РФ делает различие между автономными округами и другими типами субъектов. Особенность первых заключается в том, что они одновременно являются и частью другого субъекта, и частью самой федерации. Кроме того, с провозглашением равенства субъектов Федерации в Конституции РФ (ст. 5) закреплено различие республик и других субъектов Федерации. Республики названы государствами (правда, это положение содержится в скобках), они имеют конституции, гражданства и ряд других атрибутов государственности. Другие же субъекты РФ имеют уставы и атрибуты административной территории. Подобные различия могут показаться номинальными. Более или менее реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки. Это положение способно провоцировать республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, т. е. на определенное ущемление прав представителей нетитульных этносов.

Схожие моменты асимметрии мы можем наблюдать и в других федеративных государствах, например, в Индии. Так, лишь один индийский штат Джамму и Кашмир имеет свой конституционный закон, свое гражданство. Особым правовым статусом обладает Сикким. В частности, индийский парламент может принимать законы, относящиеся к Сиккиму, только с согласия парламента последнего⁹. Некоторые мелкие штаты, напротив, ограничены в правах (Мегхалая, Нагаленд). Подобная особенность есть и у федеративной системы Танзании, где лишь Занзибар имеет свою конституцию. В ФРГ Бавария и Саксония имеют некоторые самостоятельные международные права и свои конституции, где они именуются не землями, а государствами¹⁰. Штат Луизиана вошел в федерацию США на основе зафиксированного права свободы выхода, в то время как все другие штаты такого права не имеют.

Очевидно, что объективную основу для конституционной асимметрии создает политическая асимметрия. Введение подобных конституционных различий обусловлено необходимостью юридически отразить неравенство субъектов с точки зрения их размера и населения, социальной, культурной и этнической специфики, экономического положения.

Выделяют несколько способов установления конституционной асимметрии¹¹. Первый способ заключается в усилении федеральной власти (следствием которого неизбежно станет ослабление региональной власти) в отдельных субъектах федерации для выполнения определенных специфических функций внутри федеративного государства. Подобные нормы действовали в Индии, в прекратившей свое существование в 1963 г. федерации Родезии и Ньясаленда.

Второй способ противоположен первому. Его сущность состоит в расширении властных полномочий некоторых субъектов (усиление региональной власти и ослабление федеральной власти). В качестве примеров можно отметить особое положение штатов Сабах и Саравах в Малайзии (сфера их компетенции шире, чем у других членов этой федерации)¹², уже упоминавшееся особое положение штата Джамму и Кашмир в Индии. С момента возникновения Канадской федерации в стране существовали конституционные асимметрии, связанные с лингвистическими гарантиями в образовании, использованием французского языка в законодательном органе, судах и др.¹³ Как правило, подобный шаг является уступкой, сделанной с тем, чтобы не допустить развитие конфликтной ситуации между федеральным центром и регионом, попытаться сохранить целостность федерации. Например, итогом первой военной кампании в Чечне стал особый статус мятежной республики в составе Российской Федерации. Чечня могла иметь свою валюту, вооруженные силы, пограничный режим, режим въезда и выезда. Ничего подобного у других субъектов Федерации не было.

При третьем способе установления конституционной асимметрии формально сохраняется симметричное распределение властных полномочий между субъектами федерации, однако при этом существуют условия, позволяющие различным уровням власти в федеративном государстве делегировать некоторые свои полномочия другому уровню. Так, в 1990-е гг. субъекты РФ заключали с федеральным центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, в которых закладывались разные группы конкретных полномочий, осуществляемых органами власти субъектов Федерации.

Обращает на себя внимание спорность, дискуссионность обоснованности присутствия в федеративной системе элементов асимметрии. Исследователи едины лишь в том, что асимметрия в той или иной степени присутствует в любом федеративном государстве, тогда как при ее оценке их мнения существенно расходятся. Ряд ученых отстаивает необходимость использования элементов асимметрии в федеративной системе. В основном они исходят из того, что асимметричный федерализм является механизмом, с помощью которого сглаживаются проблемные моменты во внутрифедеративных отношениях, происходит притирка непохожих друг на друга регионов, становится возможным существование единого федеративного государства. Одна из важнейших миссий асимметричного федерализма, с которой он зачастую вполне успешно справляется, заключается в защите национально-культурных различий, объективно существующих в обществе. А. Ганьон указывает на то, что провинция Квебек, будучи источником культуры, отличной от культуры англоязычных провинций, заслуживает больших полномочий, чем провинция, которая является просто подразделением более широкого культурного образования¹⁴.

Асимметричный федерализм в гораздо большей степени учитывает интересы (далеко не всегда совпадающие) субъектов федерации, что способствует развитию нормальных федеративных отношений и укреплению основ федеративного устройства, в то время как симметричная организация федеративного государства ведет к примитивной унификации регионов и способствует возникновению конфликтного потенциала в федеративных отношениях.

В. Е. Чиркин считает, что асимметричная федерация опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред¹⁵.

Исследуя российский федерализм, А. Хайнеманн-Гру-дер сделал вывод, согласно которому асимметрия (путем «договорной политики») создала предпосылки для федеративного «общественного договора» и обусловила переход России к подлинному федерализму. По его мнению, «посредством юрисдикционной асимметрии Россия ввела решающие элементы федеративного разделения полномочий и предпосылки для возникновения федеральной общности ценностей»¹⁶. Без этой меры политическая система России была бы простой заменой прежнего партийного централизма президентством и ни о каком подлинном федерализме не могло быть и речи.

Одним из главных аргументов противников асимметричного федерализма является то, что, по их мнению, асимметрия субъектов обеспечивает ресурсы и рычаги влияния для националистических элит. Введение в федеративную структуру элементов асимметрии может привести к дальнейшим призывам к увеличению автономии субъектов. Логическим завершением этого станет распад государства¹⁷. Ч. Д. Тарлтон полагает, что асимметрия создает почву для конфликтов в федерациях, тогда как федеративная симметрия является синонимом гармонии¹⁸. Тарлтон призывает стремиться к устранению элементов асимметрии в организации федеративного государства, при этом, по его мнению, «потенциал раскола» асимметрии может быть преодолен только усилением центральной власти¹⁹.

Р. Агранофф полагает, что «федеративная асимметрия может вызвать риск либо внутрифедеративной гегемонии либо взрыва... Следовательно, необходима какая-то форма равновесия или управляемой асимметрии»²⁰. Отрицательно оценивает асимметричную федерацию и И. А. Умнова: «В асимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах»²¹.

Ж. Веббер отмечает, что оппозиция асимметричному федерализму нередко носит интуитивный характер, когда любой специальный статус региона и набор полномочий, отличный от того, которым обладают другие субъекты федерации, не принимается в принципе, поскольку противоречит некой «идее справедливости»: предоставить специальные права одному региону означает ущемить права других²². При этом нельзя не отметить, что, например, в Российской Федерации некоторые субъекты не могут в полной мере использовать даже имеющиеся у них полномочия, но требуют при этом дополнительных полномочий, если таковые будут предоставлены другим регионам. Более того, в России значительное количество регионов не обладает экономической базой, необходимой для получения ими даже статуса субъекта Федерации.

Компромиссное мнение разделяют, в частности, Р. Уоттс и Х. Мартинес-Вазкес. Признавая, что асимметрия среди региональных единиц усложняет процесс координации регионов, Р. Уоттс отмечает, что во многих федерациях введение конституционной асимметрии явилось эффективным способом приспособления субъектов федерации, отличающихся большим разнообразием (в частности, находящихся на разных стадиях политического развития), к существованию в рамках единого государства. По мнению Уоттса, федеративная асимметрия опирается на объективно существующие различия между членами федерации, и различные асимметричные меры лишь приспосабливают регионы с разными потенциалами к существованию в едином государстве в атмосфере полной политической стабильности. В то же время Р. Уоттс считает, что, говоря об успехах асимметричных мер в сохранении политического единства, не следует забывать и о менее ободрительных примерах федеративной асимметрии. По его мнению, одним из главных факторов распада федераций Вест-Индии (1962), Югославии (1991), СССР (1991), раскола Пакистана (1971), выхода Сингапура из Малайзии (1965) стало существование значительного количества межрегиональных асимметрий. При этом асимметричные меры не только не уменьшили конфликт внутри федеративной системы, но и стали источником для еще большего противостояния субъектов федерации²³.

Х. Мартинес-Вазкес отмечает, что видимые преимущества асимметричного федерализма уравновешиваются определенными издержками. Асимметрия прав регионов означает и асимметрию прав проживающих в них граждан. Кроме того, асимметрия снижает возможности центрального правительства решать общенациональные задачи, снижает прозрачность и в целом чрезмерно усложняет административные отношения²⁴.

На наш взгляд, предпочтительнее занять именно промежуточную позицию в этом вопросе. Наличие элементов асимметрии в устройстве федеративного государства в ряде случаев может спасти его от опасностей внутрифедератив-ной напряженности и нестабильности, а в ряде других оно может привести к их возникновению. Все зависит от конкретных условий, обоснованности внедренных асимметричных мер, политической мудрости региональных и федеральных властей.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009—2010 годы). «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).

² См.: Tarlton Ch.D. «Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation)) // Journal of Politics. 1965. № 27. P. 861, 867.

³ Ibid. P. 867.

⁴ Ibid. P. 869.

⁵ См.: Elazar D.J. Federal Systems of the World: A handbook of federal, confederal and autonomy arrangements. Harlow, 1994. P. 275.

⁶ См.: Martinez-Vazquez J. Asymmetric Federalism in Russia: Cure or Poison? Atlanta. 2002. P. 13.

⁷ См.: Watts R.L. Comparing federal systems in 1990s. Kingston, 1999. P. 57.

⁸ См.: Лабутова Т. Ежегодник Большой советской энциклопедии. М.: Сов. энцикл., 1990. Вып. 34. С. 7—11.

⁹ См.: Ахмадеев А. Российский федерализм сегодня: особенности и пределы жизненности // Бельские просторы. 2002. № 10. URL: http://www. hrono.ru/text/2002/ahmad_ross.html (дата обращения: 30.05.2010).

¹⁰ См.: Дробижева Л.М. Проблемы асимметричной федерации в глазах элиты и масс // Федерализм в России: сб. науч. тр. / под ред. Р Хакимова. Казань: ИИ АНТ, 2001. С. 305.

¹¹ См.: Watts R.L. Comparing federal systems in 1990s. P. 60—61.

¹² См.: Конституция Малайской Федерации. URL: http://worldconstitu-tions.ru/32 (дата обращения: 30.05.2010).

¹³ См.: Конституционный акт 1867 (Акт о Британской Северной Америке). URL: http://www.canadiana.org/view/92338/0002 (дата обращения: 30.05.2010).

¹⁴ См.: Gagnon A. Multinational Democracy. Cambridge, 2001. P. 3.

¹⁵ См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8—9. С. 153.

¹⁶ Heifiemann-Gruder A. Taming the Beast: Asymmetry, Federal Integration and Heterogeneous State in Russia. Berlin, 1998. P. 6.

¹⁷ См.: Obydenkova A. The Role of Asymmetrical Federalism in Ethnic-Territorial Conflicts in the Era of Democratization: the RF as a case study // EUI Working Paper SPS. 2004. № 16. P. 22.

¹⁸ См.: Tarlton Ch.D. «Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation». P. 872.

¹⁹ Ibid. P. 872, 874.

²⁰ Agranoff R. Asymmetrical Federalism in Spain: Design and Outcomes // XVIth World Congress IPSA. Berlin, 1994. P. 3.

²¹ Умнова И.А. Конституционные основы современного Российского Федерализма. М.: Дело, 1998. С. 40.

²² См.: Webber J. Reimarrinin Canada: Language. Culture. Community and the Canadian Constitution. Montred & Kingston, 1994. P. 314.

²³ См.: Watts R.L. Comparing federal systems in 1990s. P. 109—115.

²⁴ См.: Martinez-Vazquez J. Asymmetric Federalism in Russia ... P. 14.

Поступила 10.06.10.