Л. В. Логинова. Институционализация региональных интересов: субъективные и объективные мотивации

Л. В. ЛОГИНОВА

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ: СУБЪЕКТИВНЫЕ И ОБЪЕКТИВНЫЕ МОТИВАЦИИ

ЛОГИНОВА Лариса Викторовна, доцент кафедры экономики, менеджмента и права Вольского высшего военного училища тыла (Военного института), кандидат экономических наук.

Без учета интересов регионов невозможен эффективный механизм функционирования национальной экономики. Это обусловлено особенностями государственного устройства России. Региональное развитие предполагает оценку эффективности институтов, определяющих развитие региона. В связи с этим, на наш взгляд, актуальной становится теория институционализации региональных интересов, позволяющая выявить взаимосвязь экономических показателей с проблемами социального и политического характера.

Одни авторы при определении регионального интереса делают акцент на органическом включении интересов хозяйствующих субъектов в единый интерес региона. По их мнению, региональный интерес включает в себя взаимодействие всех видов интересов живущих и работающих производителей и потребителей, а также интересы, которые определяют приоритетные направления экономического развития конкретной территории¹.

На наш взгляд, более точной является расширительная трактовка региональных интересов как заинтересованности в стабильном воспроизводстве и приумножении социального, природоресурсного, экологического, демографического и хозяйственного потенциалов региона². Этот подход позволяет выделить государственные региональные и местные региональные интересы.

Государственный региональный интерес состоит в минимизации негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, в поддержке местных преобразований, создании общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и в меньшей степени претендовал на государственную помощь. Местным региональным интересом являются обеспечение полноценного и сбалансированного существования на конкретной территории человека, общества и природы; гарантирование их согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий, государственно признаваемыми местными. Иными словами, местный интерес состоит в том, чтобы все совершаемое на территории, ощущалось человеком и обществом как направленное на их пользу.

Совокупный региональный интерес представляет собой заинтересованность в стабильном воспроизводстве тех условий и предпосылок жизни региона, которые поддерживают и привлекают субъектов региональных интересов и определяют приоритетные направления социально-экономического развития региона. Этот интерес является формой выражения объективных интересов региона в социально-экономической сфере и обусловлен социальной структурой региона, существованием региональных групп интересов и давления. Интересы этих групп не только различны, но и порой существенно отличаются от регионального вектора развития.

Для социально-экономического развития региона необходимо согласование социальных и производственных интересов, что детерминирует институционализацию региональных интересов.

Институционализация региональных интересов — это процесс оформления взаимодействия интересов региональных субъектов в институциональную систему, элементы которой, становясь общепринятой практикой и подтверждаясь в реальных экономических отношениях, способны действовать в направлении реализации региональных интересов.

Региональные интересы охватывают не весь спектр социально-экономических интересов субъектов региона³ и являются частью мотиваций их деятельности, которая обуславливает территориальную организацию общества. Преобладающей ценностью остается понимание того, что люди, живущие в одном месте, должны иметь правомочные органы, через которые могут выражать свои интересы⁴. Поэтому такие интересы и возможность их реализации должны составлять предмет заботы органов государственной власти.

Субъектами институционализации региональных интересов выступают, во-первых, население региона и хозяйственные агенты, взаимодействие интересов которых выливается в неформальную институционализацию их интересов; во-вторых, правомочные представители региональных интересов, способные представлять, защищать и реализовывать их как субъекты правоотношений (представители региональной законодательной и исполнительной власти; их главная институциональная функция — формальная институционализация местных региональных интересов); в-третьих, государство при проведении региональной политики. Его институциональной функцией является создание институтов, обеспечивающих достижение компромисса между региональными интересами государства и местными интересами регионов.

Оценивать мотивацию региональной администрации можно двояко. С одной стороны, ее можно определить как реакцию на потребности и интересы населения, а также требования государственной региональной политики. С другой стороны, нельзя игнорировать личные интересы региональной бюрократии (чиновничества), которые реализуются через функционирование аппарата управления. Интересы населения региона, формально считаясь первичными, в реальности находятся в подчинении у личных, персонифицированных интересов региональной администрации. Растет коррупция. Это приводит к обострению конфликтности интересов местной власти и общества. Так, согласно социологическим исследованиям, 39,4 % населения характеризуют существующую конфликтность между населением и властью как очень острую⁵. Поэтому процесс институционализации региональных интересов находится под воздействием субъективных и объективных мотивационных факторов.

Любая общественная деятельность совершается людьми, которые часто руководствуются своим персонифицированным интересом. Поэтому региональная власть имеет собственный вектор субъективной мотивации.

Чтобы обеспечить реализацию своего интереса в поддержке избирателей, региональная власть обращает пристальное внимание на социальную сферу. В большинстве случаев люди считают эффективной не ту власть, которая взяла на себя множество обязательств, а ту, которая выполняет взятые обязательства. Так происходит трансформация фактора поддержки избирателей в задачу поддержания социально-экономической стабильности в регионе. На позицию администрации региона способны оказывать влияние исходя из своих интересов и хозяйственные агенты, которые формируют группы давления на центральные и местные институты власти. При этом следует различать индивидуальную и коллективную нацеленность лоббирования.

В России в институционализации интересов бизнеса существенную роль играют региональные органы государственной власти. Для реализации своего влияния они используют различные методы: влияние на принятие решений через систему законодательного и административного регулирования, через госзаказы, разовые просьбы; лоббирование интересов крупных предприятий в федеральных структурах, оказание помощи в получении федерального заказа, содействие выходу на внешние рынки; участие в организации инвестиционных конкурсов и аукционов, вмешательство в процедуру банкротства, которое могут сами инициировать через налоговые органы; прямое и скрытое субсидирование деятельности предприятий путем налоговых льгот, прямой поддержки проектов; введение экологических требований и условий землепользования, в том числе и экономических, используя при этом неурегулированность прав собственности на земельные участки.

В обмен на решение в свою пользу бизнес берет на себя обязательства по повышению заработной платы, сохранению занятости, финансированию региональных социально-экономических проектов, участие в благотворительных акциях, поддержанию объектов социальной инфраструктуры. Так заключается неявный контракт бизнеса и местной власти. По этому контракту чрезвычайно сложно определить, какую часть социальных затрат финансирует бизнес исходя из собственных интересов, а какую по принуждению местной власти. Неявный контракт способствует выработке оппортунистических стратегий поведения: бизнеса, скрывающего свои истинные интересы; региональной власти, сокращающей социальные обязательства в расчете на «социальную ответственность» бизнеса. Это снижает эффективность решения проблемы социально-экономического развития в регионах.

Интересы региональных администраций (не отдельных чиновников) сводятся в основном к недопущению серьезных социальных конфликтов и поддержанию доходов бюджета. Для этого минимизируются риски перехода значимых для бюджета корпораций в руки новых, плохо контролируемых собственников. Например, в большинстве субъектов Приволжского федерального округа проходили процессы передела собственности с участием региональных властей. Так, администрация Оренбургской области оказала сопротивление приватизации «Онако», на которую претендовали «ЛУКОЙЛ» и «ЮКОС»; комитет по управлению государственной собственностью Нижегородской области выступил против включения завода «Красное Сормово» в группу К. Бендукидзе «Уралмаш-завод». Как правило, «войны за собственность» региональные власти проигрывают. Например, в Саратовской области московским компаниям перешли ОАО «Химволокно», ОАО «Нейтрон», «Балаковские волокна», ОАО «Вольскцемент».

Не в интересах региональной власти банкротства предприятий, приводящие к масштабным сокращениям занятости. Интересы региональных администраций подталкивают их чаще к сотрудничеству со сложившимся менеджментом, где заведомо меньше издержки контроля, хотя в последние годы складываются предпосылки для сотрудничества с внешними собственниками, которые работают на данной территории и готовы учесть интересы местных органов государственной власти.

Категория эффективности институционализации региональных интересов призвана отражать степень соответствия региональной власти ее институциональной роли в социально-экономической структуре общества. Можно выделить критерии эффективности институционализации региональных экономических интересов, соответствующие функциональным задачам региональной власти. Анализ статистических данных по Саратовской области свидетельствует о низкой эффективности институционализации ее региональных интересов.

Модель институционализации интересов в Саратовской области предполагает сохранение традиционной структуры производства путем поддержки предприятий неэффективного сектора за счет перекачки ресурсов от эффективных производителей через региональную бюджетную систему или за счет выделяемых региону ассигнований из федерального бюджета. Это обусловлено условиями хозяйствования: доминированием военно-промышленного комплекса в регионе и низкой эффективностью сельского хозяйства. Такой вектор движения области, на наш взгляд, бесперспективен. Он не отвечает общему региональному интересу социально-экономического развития, так как, во-первых, не позволяет Саратовской области войти в число наиболее развитых субъектов РФ, область остается дотационной; во-вторых, способствует росту социальной напряженности, ухудшению социальной ситуации.

В рейтингах «200 крупнейших компаний России» и «200 крупнейших компаний Поволжья» предприятия Саратовской области занимают скромное положение. Хотя ее ВРП в текущих ценах растет, но темпы его прироста в сопоставимых ценах несколько замедляются⁶.

Не получают реализации социальные интересы населения Саратовской области, так как почти четверть населения губернии до сих пор живет ниже прожиточного минимума, смертность превышает рождаемость. Среднемесячная зарплата в Саратовской области на конец 2007 г. составила 9 тыс. руб. при 14 тыс. по стране.

Ситуация усугубляется тем, что изменения бюджетного законодательства РФ в 2001 г. привели к сокращению региональных бюджетов. Так, Саратовская область лишилась части доходов от Саратовской табачной фабрики, Приволжской железной дороги, «Саратовэнерго» и других бюджетообразующих предприятий. Бюджет Саратовской области является устойчиво дефицитным. По итогам 2007 г. размер дефицита составил 7,3 % объема доходов без учета финансовой помощи из федеральной казны. На 2008 г. бюджет был запланирован уже с дефицитом 15 %. Надеяться на то, что дефицитный бюджет, перегруженный социальными обязательствами, станет точкой опоры для инновационного развития экономики области, не приходится.

Все это дает основание говорить о том, что основная цель социально-экономического развития Саратовской области — улучшение качества жизни населения. Повышение его благосостояния и улучшение демографических характеристик остается нерешенными. Инвестиционные, производственные, социальные интересы региона не находят эффективных институциональных форм реализации.

Основы новой региональной политики российского правительства изложены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации⁷. На наш взгляд, предложенная региональная программа не обладает принципиальной новизной, так как в ней по-прежнему используется механизм распределения бюджетных средств по заявочному принципу. Поэтому больше финансовых вливаний получают те регионы, в которых более сильны их лоббистские возможности. Так, в 2007 г. при реализации восьми федеральных целевых программ с общим объемом финансирования 44,2 млрд руб. на долю Дальнего Востока пришлось около 88 % всех бюджетных средств, выделяемых по программе «Региональный приоритет»⁸.

Из правительственного прогноза социально-экономического развития российской экономики на 2007—2009 гг. следует, что в течение ближайших трех лет добавленная стоимость в российской экономике, как и раньше, будет формироваться за счет регионов с высоким уровнем развития⁹. Всем остальным субъектам РФ из федерального бюджета по-прежнему предусмотрено выделение финансовой помощи с целью выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. На наш взгляд, для разрешения бюджетного противоречия между интересами региона и центра необходимо при формировании доходной части федерального бюджета решающее место отвести рентным платежам, а налоги на имущество физических и юридических лиц должны стать источником региональных и местных бюджетов.

В существующих условиях нужна переориентация социально-экономического курса Саратовской области, концентрация его на перспективных направлениях развития при масштабной реструктуризации хозяйства области, учитывая конкурентные преимущества. Таковыми выступают высокая обеспеченность региона электроэнергией (его собственное потребление составляет 50 % от объема производства); наличие свободных земель сельскохозяйственного и производственного назначения; низкая стоимость земли; собственная газодобыча, нефтедобыча и нефтепереработка; значительные запасы углеводородов и минерально-сырьевых ресурсов; наличие квалифицированных трудовых ресурсов и их низкая стоимость; низкая себестоимость строительства; развитая транспортная инфраструктура; высокий научный и технический потенциал (6 институтов РАН, 21 НИИ, 19 проектных институтов, 14 вузов, множество техникумов, колледжей, профтехучилищ).

Успех институционализации региональных экономических интересов во многом зависит и от структуры законодательной и исполнительной власти в регионе. Статистика показывает, что прямые инвестиции идут в те регионы, где меньше чиновников, а значит, ниже степень бюрократизации.

Положение региональной власти в Саратовской области как субъекта институционализации экономических интересов характеризуется высокой степенью бюрократизации. Только за 10 последних лет аппарат управления Саратовской области увеличился на 40 %. В 28 муниципальных образованиях численность работников в органах местного самоуправления превышает допустимый уровень, из них в двух — более чем в 1,5 раза. Неоднократные попытки сокращения численности аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали региональное правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Нет полной ясности в том, кто, за что и как несет ответственность в решении ключевых проблем социально-экономического развития. Подобная традиция привела к тому, что региональная власть, ориентируясь на интересы малочисленной региональной правящей элиты, не борется с коррупцией, препятствует выявлению общественных предпочтений и заботится о сохранении сфер своего влияния. Следовательно, требуется оптимизация структуры региональной власти, что позволит обеспечить повышение эффективности институционализации региональных экономических интересов.

Кроме того, имеются ловушки неэффективности соблюдения правил самой региональной властью. Существует риск злоупотребления потенциалом «насилия», который может использоваться в отношении региональных хозяйствующих субъектов вне зависимости от того, соблюдают ли они условия игры. Введение различных платежей за прохождение бюрократических процедур вынуждает хозяйствующих субъектов уходить в зону оппортунистического поведения.

Эта проблема должна решаться для того, чтобы «ни одна значительная группа субъектов, стремящихся к получению преимуществ, не смогла нанести ущерб позициям того или иного института своими произвольными действиями или стремлением к краткосрочной выгоде, грозящей значительно более существенными потерями долгосрочного характера»¹⁰. Для этого необходимо ограничение властного эгоизма. Это станет возможным при введении институтов действенного общественного контроля. Предлагаемые меры, на наш взгляд, позволят изменить институциональную роль региональной власти в направлении повышения эффективности институционализации региональных интересов и обеспечить социально-экономическое развитие.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Бильчак В. С., Захаров В. Ф. Региональная экономика / Под ред. В. С. Бильчака. Калининград, 1998. С. 21—22.

² См.: Лексин В., Андреева Е., Ситников А., Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения // Рос. экон. журн. 1993. ¹ 9. С. 50—63.

³ См.: Лексин В., Швецов А. Приоритеты региональной политики. Вопросы методологии анализа и оценок // Рос. экон. журн. 1995. ¹ 2. С. 25.

⁴ См.: Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000. С. 18—19.

⁵ Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.rags.ru/?q=node/1030].

⁶  См.: Сахаров Ю. Инновационный разворот // Эксперт Волга. 2007. ¹ 26. С. 30.

⁷  Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.akdi.ru/cconom/prog-ram/76_2.HTM].

⁸  См.: Экспертное заключение на проект федерального бюджета на 2007 год и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации / Под ред. проф. В. К. Сенчагова. М., 2006. С. 111.

⁹  Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.akdi.ru/econom/prog-ram/76_2.HTM].

¹⁰ Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина и Х.-Д. Клингемана. М., 1999. С. 667.

Поступила 13.05.08.