А. В. Шиловский. Дипломатия регионов: опыт и перспективы

А. В. ШИЛОВСКИЙ

ДИПЛОМАТИЯ РЕГИОНОВ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ

ШИЛОВСКИЙ Александр Васильевич, аспирант кафедры международных отношений и политологии Нижегородского государственного лингвистического университета.

В середине 90-х гг. ХХ в. российские регионы еще только формировали свое ведение международной деятельности, где-то робко, как в большинстве субъектов, начиная с визитов руководителей и установления побратимских связей между городами, где-то чересчур смело, «забирая столько суверенитета, сколько хотелось». Сегодня мы имеем нормативно-правовую базу, определяющую единый порядок осуществления международных связей российскими регионами, развитую структуру таких связей, опыт международного сотрудничества регионов. Но, пожалуй, самое важное — это право поместить «дипломатию регионов», «дипломатию на местах» в ряд полновесных инструментов осуществления внешней политики государства.

Регионы включились в новый для себя вид деятельности далеко не в равных условиях. Различные геополитические факторы, экономические, инфраструктурные, культурные, кадровые и иные предпосылки определяли интерес иностранных партнеров к региону. В этом плане Мурманскую область вряд ли можно было считать «обделенной». Уникальное географическое положение, уровень промышленного развития, ресурсно-энергетический потенциал, наличие транспортной инфраструктуры, ядерных объектов (в том числе находящихся в ведении Минобороны), этнокультурная составляющая региона, наконец, адекватное стремление самой области развивать контакты с соседями — все это обусловило внимание к Мурманску со стороны иностранных партнеров и позволило области стать активным участником международного взаимодействия на Севере Европы.

Те формы сотрудничества, которые Мурманской области удалось наладить в середине-конце 90-х гг. и успешно развивать, сегодня уже можно отнести к разряду «классических». Это, в первую очередь, двусторонние контакты Мурманской области с северными губерниями Норвегии, Швеции, Финляндии, находящие конкретное выражение в регулярных планах сотрудничества, деятельность в рамках структуры Баренцева Евро/Арктического региона, взаимодействие с финскими и норвежскими партнерами по линии, соответственно, Баренцева и Мурманского коридоров, обширная проектная деятельность при финансовой поддержке структурных фондов ЕС и других организаций.

Однако не меньший интерес представляют и сравнительно новые «инструменты» международного и приграничного сотрудничества области, за последние 2—3 года существенно разнообразившие структуру внешних региональных связей. Одним из таких нововведений можно рассматривать практику подписания меморандумов о взаимопонимании и сотрудничестве между областным правительством и иностранными и хозяйствующими субъектами. Конкретный пример — соглашения с норвежскими компаниями «Статойл» и «Гидро», в рамках которых реализованы проекты, в том числе по обеспечению экологической безопасности Кольского залива, созданы региональные бизнес структуры, объединяющие российские компании, ориентированные на работу в сфере нефтегазодобычи.

За последние годы существенно возросла международная активность муниципальных образований Мурманской области. Органы местного самоуправления доказывают важность и эффективность своего участия в развитии приграничного сотрудничества региона. В настоящий момент активную позицию в международной жизни области занимают как отдельные муниципалитеты (Печенгский, Ловозерский районы), так и их объединения (Совет муниципальных образований Мурманской области, Союз городов юга Кольского полуострова). Ряд муниципальных образований области участвует в работе международных ассоциаций муниципалитетов, например, Совет северных приграничных муниципалитетов. Результатом такого рода активности являются собственные соглашения о развитии дружественных связей между муниципальными образованиями области и коммунами соседних государств, планы сотрудничества, практическая деятельность по проектам (в основном, в сфере развития туризма, образования, здравоохранения, муниципального управления, защиты окружающей среды).

Наконец, к списку недавних нововведений можно отнести и приглашение глав регионов к участию в работе двусторонних Межправительственных комиссий (в случае с Мурманском первостепенное значение имеют Межправительственная российско-норвежская комиссия по экономическому, промышленному и научно-техническому сотрудничеству, Российско-финляндская межправительственная комиссия по экономическому сотрудничеству, а также Российско-шведский наблюдательный комитет по торговле и экономическому сотрудничеству). Наряду с Консультативным советом при МИД России, а также Советом глав субъектов РФ, участие в таких комиссиях губернатора (или его заместителей) в статусе сопредседателя позволяет, пока гипотетически, влиять на процесс формирования общегосударственной политики в сфере приграничного сотрудничества, заявлять об интересах региона и, возможно, лоббировать их на федеральном уровне.

Однако, как бы удивительно это не звучало, беспрецедентный подъем международной активности Мурманской области, связанный с объективным ростом интереса иностранных партнеров к региону, на федеральном уровне сопровождается отсутствием последовательной и четко выраженной позиции центра относительно приоритетов и нужд приграничного взаимодействия регионов. Эта ситуация пока радикально не меняется на протяжении десятка лет. В положении, когда область (очевидно, как и соседние регионы) буквально «распирает» от возможностей, на федеральном уровне ощущается явная нерешительность в действиях. Так, координацией приграничного сотрудничества регионов на общегосударственном уровне «по чуть-чуть» занимаются сразу три министерства — Министерство экономического развития и сотрудничества, Министерство регионального развития и Министерство иностранных дел. Однако должным образом, как показывает практика, — ни одно из них. Создается двоякое впечатление от избытка внимания и желания оказать посильную помощь, исходящих от федеральных структур, и в то же время, отсутствия единой линии центра, представленной одним органом государственной власти, обеспечивающим развитие приграничного сотрудничества регионов и, соответственно, отвечающим за результаты этой работы. Сложившийся «триумвират» федеральных министерств поэтому временами напоминает ситуацию «безвластия».

Кроме того, на российской политической арене объективно отсутствует сила, способная и заинтересованная в отстаивании интересов приграничного сотрудничества. Проблема здесь скорее не в отсутствии политических или экономических институтов, способных выполнять эту роль, а в недооценке российским политическим истеблишментом потенциала приграничного сотрудничества и дивидендов, которые оно способно приносить. Поэтому в ситуации, когда «большой бизнес» вряд ли в ближайшей перспективе станет радеть за нужды приграничного сотрудничества передовых российских регионов, а работа профильных государственных структур в этом направлении проходит слишком неспешно, возможно, единственной на сегодня силой, способной эффективно «продвигать» вопросы приграничного сотрудничества, остаются главы регионов. Безусловно, в вопросе эффективности таких устремлений важен фактор слаженности действий, когда с одной или похожими инициативами согласованно выступают несколько губернаторов (непосредственно соседи или соседи по федеральным округам). Такая тактика в сочетании с грамотным использованием потенциала аппарата полпредов Президента в федеральных округах вполне способна обеспечить принятие нужных регионам решений на федеральном уровне.

Наконец, еще одно серьезное упущение — отсутствие федерального закона «О приграничном сотрудничестве», который бы предусматривал обеспечение его реализации из средств федерального бюджета. Попытки утвердить документ тянутся с 2004 года.

В условиях отсутствия финансовой поддержки международного регионального сотрудничества, регионам приходится действовать самостоятельно. Мурманская область нашла выход в частичном использовании средств Региональных целевых программ, направленных на реализацию проектов в самых различных областях социально-экономического развития региона. По усмотрению заказчика целевой программы, исполнительного органа государственной власти региона, средства программы могут в определенных масштабах обеспечивать участие области в тех или иных совместных проектах схожей тематики. Например, такие региональные целевые программы, как «Развитие образования Мурманской области» на 2006—2010 годы (общий объем финансирования в 2007 г. — 88,7 млн руб.), «Охрана и гигиена окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в Мурманской области» на 2006—2008 годы (29,8 млн руб.), «Повышение безопасности дорожного движения и снижение дорожно-транспортного травматизма в Мурманской области» на 2005—2008 годы (объем финансирования в 2006 г. 1,2 млн руб.)¹, в определенной степени «покрывают» участие области, соответственно, в российско-шведско-финском проекте по развитию образовательных услуг, российско-норвежском проекте по обеспечению экологической безопасности Кольского залива, российско-норвежском проекте по реконструкции дорог от пограничного пропускного пункта.

Особого внимания заслуживает региональная целевая программа «Развитие инвестиционной деятельности в Мурманской области» на 2007—2010 годы². Программа принята с учетом начала реализации Европейского инструмента соседства и партнерства (ENPI) и призвана обеспечить со-финансирование российского участия проектных заявок в международных финансовых программах (в размере до 10 % от общего финансового объема проекта). Помимо прочего, в задачи программы входит освоение разнообразных источников финансирования, включая средства международных финансовых институтов, таких, как программы СБЕАР, или средства, выделяемые на приграничное сотрудничество Финляндией и Норвегией.

Несмотря на то, что финансирование из средств профильных целевых программ представляет собой небольшие суммы, использование таких ресурсов в проектах приграничного сотрудничества стало действенным инструментом обеспечения российского участия.

То, что область будет представлять собой на международной арене через несколько лет, зависит, безусловно, от ряда факторов, как то: государственная политика (или ее отсутствие) в сфере развития приграничного сотрудниче-

ства или, например, темпы осуществления национального проекта по освоению Штокмановского месторождения. Но все же первостепенная роль в определении своего будущего в руках самого региона. И от того, как Мурманская область, как и любой другой российский регион, сможет позиционировать себя и свою «миссию» в деле развития международных связей на севере Европы, будет зависеть в будущем формат ее взаимоотношений как с иностранными партнерами, так и с федеральным центром.

Процесс выстраивания своего имиджа и уникальной роли всегда подразумевает проведение свой/чужой линии, включение определенных понятий и исключение других (в рамки идентичности), что является основным аспектом любой политической общности³. Именно «конструирующая внешняя реальность» (constructive outside) вызывает неизбежный антагонизм, разделяет «своих» от «чужих» и приводит к фиксации в действительности нестабильной идентичности в рамках какой-либо структуры⁴.

В случае с Мурманской областью свой образ ей придется искать, отталкиваясь, прежде всего, от опыта других субъектов СЗФО. Во внутригосударственной идентичности примером, «в противоположность» которому Мурманск способен создать свою идентичность, может стать участие Республики Карелия, Псковской и Калининградской областей в такой форме приграничного сотрудничества, как строительство еврорегионов. Общей чертой образа этих субъектов РФ, хотя и с региональными особенностями, будет роль так называемых «мостов» («проводников») во взаимоотношениях России с Европейским Союзом. Помимо решения проблем локального уровня такая форма приграничного сотрудничества, используемая Псковом, Калининградом и Карелией, несет и общую задачу — они «являются своеобразными инструментами для интеграции той или иной страны [в данном случае — России] в европейские структуры»⁵.

Из этого следует, что для Мурманской области аналогичная роль «моста» между Россией и ЕС вряд ли окажется выигрышной. Напротив, «оригинальный» имидж региона должен будет опираться не только на близость Европы, но и его особую стратегическую важность в рамках самой Европы. Так, если спроектировать схему «концентричного порядка ЕС», используемую финским ученым П. Аалто⁶ на север Европы, можно обнаружить взаимодействие в регионе акторов самого разного по принципу приближенности к ЕС уровня. Норвегия и Россия, не являющиеся членами ЕС, Швеция, частично остающаяся за рамками некоторых проходящих внутри Союза процессов, и Финляндия объединены между собой в первую очередь «принадлежностью» к Северной Европе.

Примером «уникальности» образа области могла бы также стать так называемая концепция «Баренцевой России» и Мурманска в качестве ее центра. Этот термин, как и сама идея, был использован норвежскими исследователями Северного института экономического и политического ана-лиза⁷. Стремясь предсказать возможные сценарии развития российских территорий, входящих в Баренцев регион, авторы исследования выдвигают идею о том, что Мурманская область к концу следующего десятилетия «перетянет» в свою орбиту, экономически и политически, другие регионы российского Севера (в частности, Архангельскую область и Ненецкий Автономный округ).

Такая идея «Баренцевой России» нам представляется довольно выигрышной, в первую очередь, для Мурманска. Во-первых, отправной точкой здесь может (и должен) стать уже отработанный механизм сотрудничества в рамках Баренц ЕвроАрктического региона (БЕАР). С российской стороны Мурманская область — один из активнейших его участников. К тому же символически именно этот регион олицетворяет выход к Баренцеву морю, являясь и «стражем», и «северными воротами» России.

Выгодным окажется и тот факт, что в состав участников БЕАР с западной стороны входят не только страны-члены ЕС. Отсюда следует, что БЕАР — это не просто институт, созданный на границе России и ЕС для облегчения сотрудничества этих двух акторов, а в первую очередь — международная организация сотрудничества на Севере Европы, выполняющая свои функции, задачи, обладающая своими чертами.

Кроме того, концепция Баренцевой России удачно вписывается в «уже начавшийся процесс укрупнения регионов, протекающий в рамках „новой пространственной политики” федеральной власти»⁸. Пример успешного образования Пермского края из двух субъектов федерации, как пример

макрорегиона, пробудил похожие стремления и у других регионов РФ — проект включения в Красноярский край Таймыра и Эвенкии, инициатива слияния Краснодарского края и Адыгеи. Поэтому, оставляя за рамками статьи дискуссию о полезности такой пространственной политики для развития страны в целом, отметим, что гипотетически образование еще одного суперрегиона⁹ — «Баренцевой России» — вполне возможно.

Не последнюю роль в формировании образа Мурманской области будет играть и недавняя активизация в сфере разведывательных работ и добычи нефти и газа на шельфе Баренцева моря. Это вызывает повышенный интерес не только иностранных партнеров, но и федерального центра к Мурманской области, влечет за собой повышение статуса региона как производителя и экспортера энергоресурсов, его стратегической значимости в масштабе страны и мировой экономики.

В целом популярность региона среди ближайших соседей (Финляндии и Норвегии) — благо, работающее на пользу Мурманску. Необходимо отметить, что формат и интенсивность сотрудничества Мурманской области с Финляндией и Норвегией весьма отличаются. Так, практическая отдача двустороннего взаимодействия с Финляндией за последние 2—3 года ощутимо снизилась, что можно объяснить пересмотром финансовой политики в отношении приграничного сотрудничества внутри Финляндии (идет тенденция к сокращению собственных бюджетных средств, выделяемых на сотрудничество в сопредельных регионах¹⁰) и общим состоянием неопределенности в отношениях между Россией и ЕС. Парадокс последней проблемы заключается в том, что рано или поздно решение по урегулированию создавшихся разногласий на высшем уровне будет достигнуто на взаимовыгодных условиях, с максимальной пользой для обеих сторон. Пока регионам (непосредственным субъектам сотрудничества) остается только ждать.

Сотрудничество с норвежскими партнерами в настоящее время на подъеме. «Северное направление» и планы развития сотрудничества с Россией в районе именно северных территорий в политике Норвегии являются приоритетными. Амбициозная «Страна викингов» в вопросе контроля над биологическими и углеводородными ресурсами на севере Европы, который норвежцы считают исконно своим, видит только одного конкурента — Россию. И по тем же причинам Россия начинается для Норвегии не с Москвы, а с Мурманска. Доказательства тому — недавно принятая Правительством Норвегии Стратегия развития северных регионов, определяющая использование возможностей Крайнего Севера как важнейший приоритет страны на ближайшие годы, настойчивое стремление основать так называемую «Поморскую зону» на территории приграничных муниципалитетов Мурманской области и губернии Финнмарк, желание обеспечить свое присутствие на мурманском рынке добычи и транспортировки углеводородов, интерес норвежских организаций к режимным объектам на территории области, наконец, официальные визиты первых лиц государства в Россию, начинающиеся с посещения Мурманска. Такое внимание не может не льстить и при грамотном использовании окажется полезным в стремлениях области создать имидж важного звена взаимодействия на севере Европы.

Еще одной отличительной чертой идентичности региона, его образа в системе международного сотрудничества РФ, может стать совмещение Мурманском образов «центра» и «границы». Понятие «центр=граница» подразумевает сочетание «центра» и «периферии» («границы»)¹¹. Будучи одним из видов самоопределения регионов, такое сочетание в варианте Мурманской области могло бы означать, с одной стороны, границу России и Европы, или географическую границу страны, и одновременно символизировать центр североевропейской России (Баренцевой России) и более того, центра всей Северной Европы (крупнее города за Полярным кругом на севере Европы нет, однако нужна определенная политическая смелость для заявлений такого уровня).

Наконец, международная деятельность Мурманской области может стать инструментом и атрибутом ее новой идентичности, как внутри федерации, так и на международной арене¹². Активное участие и вовлеченность региона в различные формы пограничного сотрудничества выгодно отличает ее от большинства субъектов РФ, а значит дает повод рассматривать Мурманск в качестве особого участника международной деятельности государства в целом. Как отмечают эксперты, «многие региональные элиты избрали внешнеполитические вопросы как одну из сфер соперничества с Москвой и давления на нее для того, чтобы выторговать себе дополнительные привилегии»¹³. Отличительной же чертой Мурманска, напротив, является линия четкого соответствия региональной политики целям, принципам и методам внешнеполитического курса федерального центра, стремление представлять и защищать дипломатические интересы России на Севере Европы. Региональная культура международной деятельности области не противоречит, а находится в некоем симбиозе с федеральным пониманием национального интереса¹⁴.

Безусловно, говорить об абсолютной свободе выбора регионами, и Мурманском в частности, своего образа и ориентированности относительно более значимых участников процесса международного сотрудничества — России в целом, стран Северной Европы, ЕС, БЕАР и т. д. не приходится. Надо понимать, что использование «ресурса маргинальности»¹⁵, т. е. уникальности своего периферийного (периферийно-центрального) положения, заключено в рамки федеративного устройства российского государства.

Примеры участия Мурманской области в приграничном сотрудничестве, а также перспективы развития ее международных контактов и самопозиционирования в масштабах севера Европы, безусловно, показательны, но это лишь часть того, что российские регионы могут продемонстрировать в нынешних условиях. Многое зависит от инициативы, идущей от регионов, их амбициозности, но также и от готовности федерального центра принимать это во внимание.

Тем не менее, отвечая на вопрос о том, какой «багаж» накоплен регионами за 10—12 лет международных контактов, можно с уверенностью говорить: это знание, большой опыт, стремление развивать связи с иностранными партнерами, желание находить совместно с федеральным центром решения возникающих проблем, а также нести ответственность за реализацию общегосударственных внешнеполитических задач. Приграничное сотрудничество регионов — эта фундамент, на котором должны, на наш взгляд, и будут основываться отношения государств. Традиционные дипломатические институты (посольства, межпарламентские связи) способны лишь констатировать изменения в отношениях между государствами, определять их, способствовать и развивать международные контакты. От скорейшего осознания этого факта зависит, насколько продуктивно страна будет двигаться по пути развития регионального приграничного сотрудничества и достижения внешнеполитической значимости величия и международного уважения России в целом.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  Перечень региональных целевых программ, финансируемых из областного бюджета в 2007 г. (Приложение ¹ 24 к Закону Мурманской области от 28 декабря 2006 г. ¹ 828-01-ЗМО).

²  Утверждена Постановлением Правительства Мурманской области от 28.09.2006 г. ¹ 375 — ПП/9.

³  См.: Viatcheslav Morozov, Inside/Outside: Europe and the Boundaries of Russian Political Community, St-Peterburg State University, 2004.

⁴  См.: Ernesto Laclau, Chantal Mouffe, Hegemony and Socialist Strategy. London, 1985; Ernesto Laclau, New Reflections on the Revolution of Our Time London, 1990.

⁵  Перстнева Н. Трансграничное сотрудничество, или украинский опыт еврорегионов // Международный общественно-политический еженедельник «Зеркало недели». ¹ 28 (301). 15—21 июля 2000 г. // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.zerkalo-nedeli.com/ie/show/301/27823].

⁶   См.: Pami Aalto, Semi-Outsiders or Close Outsiders? Russia and Its Kaliningrad Region in European Integration, University of Tampere, 2004.

⁷  См.: Bjorn Brunstad, Eivind Magnus, Philip Swanson, Geir Honneland, Indra Overland, Big Oil Playground, Russian Bear Preserve or European Periphery? The Russian Barents Sea Region Towards 2015, Eburon Delft 2004.

⁸  Каганский В. Укрупнение регионов? Русский журнал // Электрон. ресурс [режим доступа: www.russ.ru/culture/20050305_kag.htm].

⁹  Там же.

¹⁰  Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.formin.finland.fi]. Ministry for Foreign Affairs Press release 281/2005.

¹¹  Каганский В. «Пространственное самоопределение регионов» // Электрон. ресурс [режим доступа: www.russ.ru/culture/20050103_kag.html].

¹²  Марин А. В поисках Европейской идентичности на севере России: парадипломатическая деятельность Республики Карелия», Российские регионы в мировом пространстве: между глобализмом и протекционизмом / Под ред. А. Макарычева. Н. Новгород, 2002. С. 88.

¹³  Российские регионы как международные акторы: Аналит. доклад под ред. А. С. Макарычева, НГЛУ, 2000.

¹⁴  В поисках Европейской идентичности на севере России. С. 84.

¹⁵   Noel Parker, Marginal Maneuvers: Danish and British Postures in Europe; Danish Foreign Policy Yearbook, 2000. С. 31.

Поступила 08.06.07.