Е. Н. Татаурова. Муниципальное управление: проблема взаимодействия с населением

Е. Н. ТАТАУРОВА

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ

ТАТАУРОВА Елена Николаевна, преподаватель кафедры теории и практики государственного и муниципального управления Института повышения квалификации Волго-Вятской академии государственной службы (г. Н. Новгород).

Актуальность взаимодействия муниципального управления с населением определяется сущностью и назначением местного самоуправления. Под последним понимается признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций¹. Из этого следует, что тесное взаимодействие местной власти с населением управляемой территории не просто желательно, но является законодательным императивом. Однако наше исследование показало², что этого взаимодействия недостаточно.

Следует отметить, что сами муниципальные служащие недостаточно четко представляют и осознают суть и назначение муниципальной службы, ее место в управлении государством: 46 % респондентов считают (в соответствии с законом) муниципальную службу формой самоорганизации населения; 38 % муниципальных чиновников полагают, что это представительство государственных органов на местах, 16 % затруднились с определением сущности муниципальной службы и муниципального управления. Не случайно, что лишь 10 % муниципальных служащих согласны с тезисом о том, что население их муниципального образования озабочено проблемой возможности принятия участия в местном самоуправлении.

Причиной этому, с точки зрения муниципальных служащих, является недооценка населением значения местного самоуправления.

Показательна структура стереотипов муниципальных служащих и их менталитета в отношении управляемого ими сообщества. Оказывается, важнейшим фактором пассивности населения в отношении местного самоуправления и принятия участия в решении вопросов местного значения стало его социальное иждивенчество (52 %), безразличие к общественным делам (48%), индивидуализм (46 %), отсутствие у населения достаточных знаний, некомпетентность в вопросах местного значения (45 %). Местная власть для населения большей частью представляется формально-бюрократической структурой, куда без особой надобности обращаться не стоит. Это косвенно признают и сами муниципальные служащие, говоря о недоверии населения к местным властям и возможностях его влияния на принятие решений. Так, на вопрос о том, какие факторы затрудняют деятельность органов местного самоуправления, среди прочих получены следующие оценки (табл. 1).

Таблица 1

В какой мере затрудняют работу Вашего органа местного самоуправления следующие обстоятельства, %?

Все это, похоже, не затрудняет чиновников местного самоуправления. В целом, как показали результаты исследования, дистанцирование органов местного самоуправления от населения не очень, по мнению муниципальных служащих, затрудняет их работу.

Сегодня у муниципальных образований имеется не просто множество проблем, их целое проблемное поле. Однако

их решение местная власть в первую очередь связывает с внешними факторами, а не с использованием внутренних ресурсов, в том числе и людских (табл. 2).

Таблица 2

Оценка роли различных факторов влияния на улучшение социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях, %

Более половины муниципальных служащих свои ожидания в деле улучшения социально-экономической ситуации на управляемых ими территориях связывают с совершенствованием федерального и регионального законодательства с патерналистским отношением к их проблемам со стороны федеральных и региональных властей. С одной стороны, это представляется закономерным, ибо муниципальные образования — органичная часть государства, и их деятельность подчинена соответствующим законам. С другой — весьма явственно просматривается отстраненность местных властей от проблем населения. С точки зрения муниципальных чиновников, лишь 10 % населения обеспокоено их отстраненностью от решения задач местного значения и лишь 11 % населения в полной мере осознают значение местного самоуправления. Поэтому только 18 % муниципальных служащих напрямую связывают улучшение социально-экономической ситуации в их муниципальном образовании с активизацией населения в решении вопросов местного значения, 46 % допускают такую мысль, а 35 % не видят здесь никаких резервов.

Возникает закономерный вопрос — насколько сама муниципальная служба нуждается в активном участии населения в принятии решений местного значения. В таблице 3 отражено мнение респондентов о структуре субъектов влияния на решение местных вопросов в их муниципальных образованиях.

Следует отметить большое внимание, оказываемое представителями органов местного самоуправления проблемам своего внутреннего положения и состояния. Так, например, 78 % муниципальных служащих считают актуальной проблему их социальной защиты, 66 % — обеспечение законности в решении кадровых вопросов, 61 % — разработку единой государственной кадровой политики в сфере муниципальной службы. Почти столько же (58 %) считают не менее актуальной проблему разработки регламентированных законом прав и полномочий управленческих (кадровых служб) в области управления кадровыми процессами в органах муниципальной службы, а 55 % актуальным считают законодательное определение ответственности управленческих (кадровых служб) в области управления кадровыми процессами в органах муниципальной службы. 41 % опрошенных муниципальных служащих считают актуальной разработку

системы подконтрольности деятельности муниципальных служащих обществу³.

Таблица 3

Структура субъектов влияния на решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях, %

Естественно, что приоритеты, направленные в основном на обеспечение безопасности своей профессиональной жизнедеятельности, значительное дистанцирование от управленческого потенциала общественности не способствуют формированию высокого социального и профессионального имиджа муниципальной власти. Сами муниципальные служащие довольно высоко оценивают качество и эффективность своей профессиональной деятельности. Однако этой оптимистической картине противоречит их же мнение в оценке их престижа населением. Только четверть муниципальных служащих считает, что занимают престижное положение в обществе и 42 % полагают, что их профессиональная деятельность престижна.

В теории управления самоуправление характеризуют как систему, где субъект и объект управления совпадают⁴. В этом контексте сущность муниципального управления объясняется, с одной стороны, тем, что оно позволяет снять с более высоких уровней государственной власти груз местных проблем и принимать более конкретные решения на местах. С другой — это возможность большего участия населения в управлении государством, потенциал демократического развития. Кроме того, государство объективно заинтересовано в развитии и укреплении местного самоуправления, в том числе в отношении сохранения территориальной целостности, смягчения социального напряжения и национальных конфликтов, формирования экономики, адаптированной к местным особенностям и пр.⁵

Таким образом, данные проведенного исследования свидетельствуют, что современная муниципальная служба недостаточно реализует одну из важнейших своих функций — связь с населением управляемых территорий в решении вопросов местного значения. Это приводит к отрыву субъекта управления от его объекта, что противоречит сущности и назначению местного самоуправления. Наблюдается смещение целей управления на средства, когда приверженность правилам, поначалу понимаемое как средство, трансформируется в самоцель, вследствие чего «инструментальная ценность становится целевой ценностью»⁶; формирование бюрократической структуры сверхконформной личности (боязливость, скрытность и технократизм); возможность саботажа официальных целей организации, когда «корпоративный дух» заставляет защищать свои интересы вместо оказания помощи клиентуре; сопротивление изменениям, когда любые попытки внести изменения в сложившуюся рутину воспринимаются определенной частью профессионального сообщества как посягательство на их свободу, инициативу и мастерство; деперсонализация отношений как между исполнителями, так и между исполнителями и руководством.

Невысокий имидж и престиж муниципальной службы свидетельствуют о наличии дисфункций в системе. Однако, хотя они и неизбежны, все же не являются первичной причиной негативных явлений.

Государственная власть «…не может быть стабильной, если не подпитывается постоянно жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления»⁷. Более того, «корневая система» сама питается и развивается в среде социальной и экономической активности населения, но сегодня эта «питательная среда» атрофируется в силу ее слабой, и в большинстве случаев формальной востребованности.

Причина здесь кроется, на наш взгляд, в недостаточной коммуникативной активности и местных органов власти и пассивности населения. Решение этой проблемы возможно посредством повышения профессионализма кадров местной власти, трансформации органов муниципальной службы в «обучающиеся организации», а население территорий — в «обучающееся сообщество». Это означает, что актуализируются не просто просвещение и информатизация, а управление знаниями муниципальных служащих как профессионалов и населения как социокультурного сообщества управляемой территории.

Препятствием реализации этой парадигмы стала, на наш взгляд, реализация традиционной «прямой» схемы управления, где объект управления не является партнером субъекта управления. Необходимо формирование новой парадигмы управления, а именно — широкое социокультурное взаимодействие субъекта и объекта управления, что невозможно, как показывают результаты исследования, без перестройки управления самой муниципальной службой.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ.

² Исследование проведено в апреле-июне 2007 г. в 16 муниципальных образованиях г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области. Исследованием охвачены городские округа, муниципальные районы, городские поселения, внутригородские муниципальные образования; опрошено 530 муниципальных служащих.

³  Исследование проведено в 2006 г. при непосредственном участии автора; опрошено 513 муниципальных служащих г. Нижнего Новгорода и области.

⁴ См.: Общая теория управления. Курс лекций / Авт. коллектив Г. В. Ата-манчук и др. М., 1994.

⁵ Савронская О. Правовые основы местного самоуправления // Социол. исслед. 1997. ¹ 1. С. 111—119.

⁶ См.: Merton R. Bureaucratic Structure and Personality // Merton R. Social Theory and Social Structure, rev.ed. Glencoe (III), 1957. P. 204.

⁷ Фомина Г. Г. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Полис. 1998. ¹ 4. С. 163.

Поступила 24.12.07.