Е. Г. Коваленко, Н. А. Полушкин. Направления и методы государственного регулирования развития сельских территорий региона в условиях членства России в ВТО

E. Г. КОВАЛЕНКО, Н. А. ПОЛУШКИН

НАПРАВЛЕНИЯ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ ЧЛЕНСТВА РОССИИ В ВТО¹

КОВАЛЕНКО Елена Георгиевна, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета, доктор экономических наук, профессор.

ПОЛУШКИН Никита Александрович, аспирант кафедры государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета.

KOVALENKO Elena Georgievna, Doctor of Economic Sciences, Full Professor, Head of the Department of State and Municipal Administration, Mordovia State University (Saransk, Russian Federation).

POLUSHKIN Nikita Aleksandrovich, Postgraduate at the Department of

State and Municipal Administration, Mordovia State University (Saransk, Russian Federation).

© Коваленко Е. Г., Полушкин Н. А., 2015

Ключевые слова: аграрная сфера, меры государственного регулирования развития сельских территорий, программно-целевой подход, адаптация к условиям ВТО, неблагоприятные для ведения сельского хозяйства регионы

Key words: agrarian sector, measures of state regulation of development of rural territories, programmatic result-oriented approach, adaptation to the WTO conditions, regions unfavorable for farming

В статье рассмотрены основные направления и меры государственного регулирования и поддержки развития сельских территорий Республики Мордовия. Проанализированы мероприятия и объемы финансирования, механизм реализации Государственной программы устойчивого развития сельских территорий Республики Мордовия на 2014—2017 гг. и на период до 2020 г. в рамках адаптации к условиям членства России в ВТО.

The paper considers the main directions and measures of state regulation and support of development of rural territories in the Republic of Mordovia. It analyzes the activities, funding, and the mechanism for implementation of the State program for sustainable development of rural territories in the Republic of Mordovia for 2014—2017 and for the period till 2020 in the framework of adaptation to the conditions of Russia's membership in the WTO.

Существуют такие отрасли народного хозяйства, которые не могут эффективно развиваться и быть конкурентоспособными без государственного регулирования. При значительной зависимости сельхозтоваропроизводителей от микро- и макросреды рыночный механизм, даже с самой высокой степенью предпринимательской инициативы и кооперации сельхозпроизводителей, без регулирующей роли государства не сможет обеспечить взаимодействие внутренних и внешних закономерностей в формирующейся системе рыночных отношений. В такой ситуации речь идет не только о неэффективном и нерентабельном сельскохозяйственном производстве и угрозе устойчивости всей агросферы, но и упадке в развитии сельских территорий и, как следствие, снижении уровня жизни сельских жителей.

Важная особенность аграрной сферы состоит в том, что симбиоз экономики, демографии и культуры возможен только при согласованных действиях со стороны государства, направленных на повышение конкурентоспособности агропромышленной отрасли и обеспечение жизнедеятельности сельских территорий. Государственное регулирование развития сельских территорий — это система экономического, организационного, социального, правового и политического обеспечения государством благоприятной среды в сельской местности для реализации ею своего функционального назначения на общенациональном уровне, а также комплексного развития, нацеленного на повышение качества и уровня жизни сельского населения.

Государственное регулирование осуществляется при помощи комплекса мер, применимых и широко используемых при государственном регулировании аграрной сферы. К наиболее известным и активно применяемым практически во всех странах с высокоразвитым сельским хозяйством инструментам экономического регулирующего воздействия государства можно отнести: ссуды, компенсации, дотации, финансирование некоторых мероприятий (субсидии на обеспечение жильем граждан, проживающих и работающих в сельской местности, на консультационную помощь, комплексную компактную застройку); софинансирование объектов капитального строительства госсобственности субъектов (собственности муниципальных образований); цены — целевые, гарантированные (защитные), залоговые; интервенции сельскохозяйственной продукции; налоги — льготные, дифференцированные; кредит — льготный, товарный; частичная уплата страховых взносов и др.²

В свою очередь методы государственного регулирования можно классифицировать по критерию элементов человеческой деятельности, на которые они опираются. Это экономические, правовые, административные, идеологические (мотивационные) и социально-психологические (кадровые) методы. В процессе регулирования развития сельских территорий все они используются в комплексе.

Формирование эффективной системы направлений, методов и инструментов государственного регулирования сельского развития сегодня является одной из ключевых задач. Меры государственного регулирования развития сельских территорий в широком смысле опираются на систему, включающую ценовую, тарифно-таможенную, кредитную, страховую, бюджетную, налоговую политику. В случае оптимального сочетания эти инструменты порождают синер-гетический эффект в сельскохозяйственной отрасли.

Государственное регулирование может осуществляться в виде издания законов или постановлений, разработки и реализации комплексных планов развития, государственных программ решения аграрных проблем, осуществления отдельных мероприятий. Эти формы используются в отдельности или в совокупности в зависимости от характера решаемой задачи. Таким образом, началом изменения отношения государства к аграрной сфере экономики региона можно считать принятие и реализацию приоритетных национальных проектов «Развитие агропромышленного комплекса», «Образование», «Здоровье», Программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Мордовия на 2008—2012 гг., утвержденной Постановлением Правительства Республики Мордовия от 7 марта 2008 г. № 79, Республиканской целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года», утвержденной постановлением правительства региона от 31 декабря 2002 г. № 620, которые создали определенные предпосылки для укрепления производственного и инфраструктурного потенциала сельских территорий, способствовали повышению занятости и доходов сельского населения, решению вопросов улучшения их жилищных условий и социальной среды обитания.

Для обеспечения согласованности действий в области сельского развития в Мордовии приняты и действуют: Государственная программа Республики Мордовия развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 гг. (утверждена Постановлением Правительства Республики Мордовия от 7 марта 2008 г. № 79), Государственная программа устойчивого развития сельских территорий Республики Мордовия на 2014—2017 гг. и на период до 2020 г. (утверждена Постановлением Правительства Республики Мордовия от 6 сентября 2013 г. № 373) (Государственная программа), которая является продолжением Республиканской целевой программы «Социальное развитие села».

Механизм реализации Государственной программы устойчивого развития сельских территорий Республики Мордовия на 2014—2017 гг. и на период до 2020 г. дан на рисунке.

Общий объем финансирования Государственной программы составляет 7 099 097,2 тыс. руб., в том числе средства республиканского бюджета Республики Мордовия (4 983 026,8 тыс. руб.), местных бюджетов (440 194,8 тыс. руб.), внебюджетных источников (1 675 875,6 тыс. руб.)³.

Предложения по финансированию Государственной программы за счет средств бюджетов всех уровней носят предельный (прогнозный) характер и ежегодно подлежат уточнению в установленном порядке при формировании проектов бюджетов на очередной год и на плановый период. Но уже сейчас видно, что общий объем финансирования Государственной программы значительно больше

(7 099 097,2 тыс. руб.), чем общий объем финансирования Республиканской целевой программы «Социальное развитие села» (5 740,2 млн руб.). Стоит отметить, что Программа «Социальное развитие села» действовала в течение 11 лет и пролонгировалась каждый год, а Государственная программа первоначально рассчитана на 6 лет.

I этап (2014—2017 гг.): преодоление существенных межрайонных и межпоселенческих различий в уровне и качестве жизни сельского населения на основе дифференцированной государственной поддержки из регионального бюджета муниципальных программ УРСТ, сформированных органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений на основе оценки потенциала и перспектив развития сельских территорий.

Рисунок доступен в полной PDF-версии журнала.

Государственной программой предусмотрена реализация таких мероприятий, как улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов; комплексное обустройство населенных пунктов, расположенных в сельской местности, объектами социальной и инженерной инфраструктуры (развитие сети общеобразовательных учреждений и сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики, развитие сети плоскостных спортивных сооружений и сети учреждений культурно-досугового типа, улучшение газификации и водоснабжения, реализация проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку); грантовая поддержка местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности⁴.

Заметим, что появилось новое направление — грантовая поддержка местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности. Это обусловлено одной из главных целей Государственной программы — активизацией участия граждан, проживающих в сельской местности, в решении вопросов местного значения.

Введение этого направления не единственное новшество в области развития сельского хозяйства и сельских территорий. В связи с членством России в ВТО Федеральный закон «О внесении изменения в ст. 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства"» от 23 июля 2013 г. № 236-ФЗ утвердил некоторые изменения. В настоящее время одним из направлений государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции, устойчивого развития сельских территорий выступает поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции на неблагоприятных для такого производства территориях. Неблагоприятными для производства сельхозпродукции территориями признаются территория субъекта РФ или территории субъектов РФ, на которых вследствие природно-климатических условий, состояния почвы, а также социально-экономических факторов уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей ниже, чем в среднем по сельскому хозяйству, но производство сельскохозяйственной продукции должно осуществляться для обеспечения занятости сельского населения, повышения уровня его доходов, сохранения местных традиций.

Порядок и критерии отнесения территорий к неблагоприятным для производства сельскохозяйственной продукции территориям определяются Правительством России и устанавливаются на основе почвенных, природно-климатических и социально-экономических показателей⁵. Проанализировав предварительную оценку субъектов РФ с точки зрения отнесения их к неблагоприятным для производства сельскохозяйственной продукции территориям, относительно Республики Мордовия следует сказать, что по природно-климатическим и почвенным показателям она не входит в перечень неблагоприятных регионов, так как по первому критерию имеет лишь 39,1 % сельскохозяйственных угодий с неблагоприятными почвами, по остальным критериям — 0 %. Но на основе социально-экономических показателей (при значении интегрального показателя социально-экономического развития сельских территорий субъекта РФ ниже среднего значения по стране) Республика Мордовия и еще 41 регион России входят в перечень неблагоприятных. Интегральный показатель республики — 96 (российский — 123). Всего в список неблагоприятных для производства сельскохозяйственной продукции регионов вошло 68 субъектов РФ. Перечень регионов планируется использовать для классификации мер поддержки сельского хозяйства в соответствии с нормами ВТО — неблагоприятные регионы смогут получать без ограничений государственную поддержку в рамках ВТО.

Государственная программа регламентирует правила предоставления субсидий муниципальным образованиям и типовое положение, согласно которому определяется порядок осуществления социальных выплат гражданам, проживающим в сельской местности. Эти разделы характеризуют общий механизм реализации мероприятий Государственной программы⁶.

Стоит отметить, что в Государственной программе значительное внимание уделяется мероприятиями по улучшению жилищных условий сельского населения и развитию основных элементов социально-инженерной инфраструктуры. В связи с этим обратим внимание, что во исполнение Постановления Правительства РФ «О Федеральной целевой программе "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014—2017 годы и на период до 2020 года"» от 15 июля 2013 г. № 598 правительство республики утвердило среднюю рыночную стоимость 1 м² общей площади жилья в сельской местности по республике на 2014 г., подлежащую применению при расчете размеров социальных выплат, выделяемых гражданам, молодым семьям и молодым специалистам: на строительство индивидуального жилого дома или приобретение на первичном рынке жилых помещений, в том числе путем участия в долевом строительстве, в размере 25 800 руб.; приобретение на вторичном рынке жилых помещений в размере 20 550 руб.

Значимый вклад в государственное регулирование развития сельских территорий могут и должны внести общенациональные проекты и государственные программы, связанные с решением частных проблем обустройства села.

Распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р разработана и утверждена 41 государственная программа, из которых почти половина имеет отношение к развитию сельских территорий. Это программы развития образования, здравоохранения, культуры, обеспечения качественным жильем и услугами ЖКХ населения России, социальной поддержки граждан, содействия занятости населения, охраны окружающей среды, развития транспортной системы и др. Однако в них мероприятия, реализуемые в сельской местности, не выделены в отдельную строку, что затрудняет оценку вклада этих программ в развитие сельских территорий⁷.

Важное условие эффективной реализации программно-целевого подхода к сельскому развитию — применение нормативного метода. Тем не менее при разработке новых программ, как и предыдущих, он не был использован из-за отсутствия современной научно обоснованной системы социальных стандартов для обустройства сельских поселений, а также по причине финансовых ограничений, при которых стала бы очевидной большая разница между планируемым и нормативным уровнем развития села.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Опубликовано при поддержке гранта РГНФ 14-12-13025 «Инструменты преодоления угроз развитию сельского хозяйства региона в условиях членства России в ВТО».

² См.: Полушкина Т.М. Развитие теории и методологии государственного регулирования аграрной сферы экономики: дис. ... д-ра экон. наук. Саранск, 2010. С. 67.

³ См.: Государственная программа устойчивого развития сельских территорий Республики Мордовия на 2014—2017 годы и на период до 2020 года (утверждена Постановлением Правительства Республики Мордовия от 6 сент. 2013 г. № 373) // Справ.-прав. система «Гарант».

⁴ Там же.

⁵ См.: Официальный сайт Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Мордовия. URL: http://agro.e-mordovia.ru (дата обращения: 12.10.2014).

⁶ См.: Государственная программа устойчивого развития сельских территорий ...

⁷ См.: Бондаренко Л. Сельские территории: состояние и регулирование // АПК: экономика, управление. 2014. № 1. С. 73—74.

Поступила 06.02.2015.

E. G. Kovalenko, N. A. Polushkin. Directions and Methods of State Regulation of Development of Rural Territories of a Region in the Conditions of Russia's Membership in the WTO

The paper considers and systematizes the main directions and methods of state influence on sustainable development of rural territories of a region.

It analyzes the activities, funding, and the mechanism for implementation of the State program for sustainable development of rural territories in the

Republic of Mordovia for 2014—2017 and for the period till 2020 in the

framework of adaptation to the conditions of Russia's membership in the WTO. The paper considers the rules of granting subsidies to municipalities and the standard provision which determines the order of implementation of social payments to people living in rural areas.

The paper considers in detail ways of supporting agricultural producers engaged in agricultural production in areas unfavorable for such production. It presents an analysis of the preliminary assessment of the subjects of the Russian Federation in terms of their classification as territories unfavorable for agricultural production. As concerns the Republic of Mordovia the following conclusions are drawn: a) as for the natural and climatic, and soil indicators, the Republic of Mordovia is not included in the list of the unfavorable regions, as, by the first criterion, it has only 39,1 % of arable land with poor soils, and by the other criteria — 0 %; b) on the basis of the socio-economic indicators (when the value of the integral index of socio-economic development of rural territories of a subject of the Russian Federation is below the average value in the country) the Republic of Mordovia and 41 regions of the Russian Federation are included in the list of unfavorable regions. The integral indicator of the Republic is 96, while the Russian is 123.