А. Е. Кузнецов. Проблемы разработки административных регламентов для услуг, переводимых в электронный вид

А. Е. КУЗНЕЦОВ

ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ДЛЯ УСЛУГ, ПЕРЕВОДИМЫХ В ЭЛЕКТРОННЫЙ ВИД

КУЗНЕЦОВ Андрей Евгеньевич, аспирант отдела региональных исследований и программ Научно-исследовательского института гуманитарных наук при Правительстве Республики Мордовия.

© Кузнецов А. Е., 2016

Ключевые слова: электронное правительство, административная реформа, административные регламенты, электронные административные регламенты, перевод услуг, информационное общество, процесс

Аннотация. В статье рассмотрена разработка административных регламентов для услуг, переводимых в электронный вид, как неотъемлемая часть развития электронного правительства, а также представлены результаты, позволяющие избежать создания некачественных регламентов и повысить качество оказываемых услуг.

Реферат. Введение: развитие процесса оказания государством услуг и исполнение государственных функций в электронном виде как составляющей части электронного правительства и системной модернизации современной России обусловливает актуальность проблемы подготовки грамотных электронных административных регламентов. Разработанные в рамках статьи правила позволят избежать ряда проблем, связанных с неграмотным написанием электронных административных регламентов.

Материалы и методы: материалом послужили законодательные и нормативные документы, относящиеся к административным регламентам. Методологическим и теоретическим основанием исследования послужили методы расчета показателей, определения нормативов и разработки регламентов.

Результаты исследования: анализ исходных данных позволил выявить самые распространенные ошибки при разработке электронных административных регламентов.

Обсуждение и заключения: названы причины, препятствующие переводу услуг в электронный вид на региональном уровне. Разработан ряд правил для решения возникающих проблем. Сделан вывод о том, что без выполнения представленных правил решить проблемы не удастся.

Под электронным правительством понимается система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая для существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки¹.

Основные работы по формированию электронного правительства начались с принятия государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011— 2020 годы)»². Целью программы стало повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий за счет решения таких задач, как обеспечение предоставления гражданам и организациям услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий, развитие технической и технологической основы становления информационного общества, предупреждение угроз, возникающих в информационном обществе³.

Для обеспечения информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций в электронной форме создана система межведомственного электронного взаимодействия⁴. Она предназначена для обеспечения исполнения и оказания государственных услуг в электронной форме, обеспечения информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций.

В современной российской практике регламентация исполнения государственных функций и оказания государственных услуг связана с административной реформой. В ней создание административных регламентов занимает основное место. Административный регламент — это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и подробную характеристику результата в виде стандарта исполнения. При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утвержденный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства, и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг⁵. Основой электронной услуги является электронный административный регламент. Он опирается на подробное описание происходящего процесса. Процесс предоставления государством услуг и исполнение государственных функций в электронном виде обусловливают актуальность проблемы разработки грамотных электронных административных регламентов.

В настоящее время переводу услуг в электронный вид на региональном уровне значительно препятствует незавершенность работ, проводимых в рамках мероприятий административной реформы, прежде всего низкое качество административных регламентов. Работа по переводу услуг в электронный вид и изменению регламентов ведется давно, но на многие вопросы пока не получены официальные ответы.

При описании электронного взаимодействия или процесса разработчики регламентирующих документов сталкиваются с рядом проблем.

Первая проблема связана с правильным выделением единицы описания деятельности или уровня описания процесса. В случае верхнеуровневого описания бизнес-процесса оказания услуги на уровне всего органа власти схему процесса можно сделать весьма компактной: получил заявление и документы — выдал результирующий документ или отказ. Однако такое описание не даст последовательности взаимодействия и четкой ответственности — за все действия будет отвечать только руководитель. При выборе единицей описания структурного подразделения государственного органа получится более детальное описание процесса, но конкретных исполнителей видно не будет: не руководитель подразделения делает работу, а конкретные ответственные специалисты, а их в административном регламенте не видно. В случае описания процесса на уровне конкретных исполнителей он получается весьма длинным, но при этом не вполне отражающим действительность, так как, кроме специалистов, в любом процессе участвуют еще и руководители, контролирующие процесс оказания услуги. В итоге остается вариант описания процесса на уровне конкретных исполнителей и их руководителей. В этом случае процесс получается совсем «длинным», но максимально подробным и действительно регламентирующим всю ответственность каждого участника процесса.

Вторая проблема заключается в том, что бизнес-аналитики сталкиваются с проблемой детальности описания работы каждого исполнителя в процессе. При сильном укрупнении работу специалиста, принимающего документы, можно описать очень коротко: «Принимает документы». При этом за кадром останется масса существенных деталей: какие документы принимает специалист, должен ли он их проверить и каким образом, нужны ли копии и кто их должен сделать, что надо сделать в случае отсутствия нескольких документов или обнаружении в документе несоответствия и т. д. При игнорировании этих деталей получается широкое поле для свободной трактовки обязанностей, что приводит к низкому качеству оказания услуг или выполнения функций.

Третья проблема связана с непоследовательным и запутанным описанием процесса, если в нем появляются разветвления. Например, при проверке документов (выявлена ошибка или требуется межведомственный запрос) появляется необходимость правильно указать на продолжение процесса в каждом случае. В случае если после разветвления выполнение процесса заканчивается хотя бы по одному направлению, то проблемы не возникает. Если процесс продолжается по каждому разветвлению, то становится непонятно, как описывать процесс по каждой ветке: в какой очередности, с какой нумерацией (рисунок).

Рисунок доступен в полной PDF-версии журнала.

Из рисунка видно, в какой последовательности надо отражать в тексте регламента каждый фрагмент процесса после разветвления: первым делом нужно описать принятие решения об отказе и выдаче уведомления об отказе или, наоборот, подготовку и согласование проекта разрешения и его выдачи. Если дополнительно учитывать, что «Согласование проекта разрешения» — это не один блок в схеме, а несколько (по числу согласующих), и каждый может не согласовать, создавая таким образом еще несколько разветвлений, то описание процесса станет нелогичным по последовательности и весьма запутанным.

Самый легкий способ борьбы с путаницей при описании процесса в случае разветвления — просто не показывать их, а ставить «заглушки»: либо заканчивать описание процесса сразу после разветвления, либо вообще не показывать разветвления. Из-за такого подхода процесс становится незавершенным (непонятно, что делать дальше) или слишком обобщенным (непонятно, что делать вообще). Более того, процесс оказания услуги становится враждебным по отношению к получателю. Например, ошибка в документе — в услуге отказано, процесс закончен, без объяснений и возможности продолжения.

Более эффективный способ — задавать четкие и однозначные требования к схеме описания процесса. Такие требования специалисты по бизнес-процессам называют «нотации моделирования», и их на текущий момент разработано уже несколько десятков⁶. Причем минимум четыре из них являются достаточно распространенными и давно используются при разработке регламентирующих документов.

Помимо указанных проблем, в административных регламентах существуют и проблемы, связанные с отсутствием полного комплекта документов, описывающих деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. В итоге административный регламент оказывается единственным документом, описывающим процесс предоставления услуг. Для услуг с блоками межведомственного взаимодействия существует технологическая карта межведомственного взаимодействия, но она лишь уточняет административный регламент.

Для решения описанных проблем, на наш взгляд, необходимо при разработке регламента для конкретной услуги сформулировать ряд правил:

—    уровень описания процесса должен равняться исполнителю. Иными словами, единицей описания является часть работы, выполняемая конкретным служащим. Причем в тексте он может быть указан в виде конкретной должности, группы должностей или роли;

—    эта единица должна иметь уникальное наименование, четко отличаемое от других терминов, обозначающих другие уровни процесса. Причем вовсе не важно, как именно она будет называться (чаще всего используется термин «процедура»). Это требование нужно для того, чтобы было можно задавать внятные требования к выделению уровня описания процесса и четкие требования к регламентации каждого элемента данного уровня при написании регламента;

—    при описании действий исполнителя в процессе (т. е. единицы описания) надо указать, что он получает на входе и от кого, его действия (что делает), что должно быть результатом правильного выполнения его работы (когда процесс оказания услуги линейный), какие разветвления (исключения) могут быть при отклонениях;

—    процесс должен быть обязательно визуализирован в виде простой и понятной схемы (модели процесса), на которой надо обязательно показать исполнителя, его работу, результат и возможные разветвления. Причем только один результат является правильным, а остальные показываются как исключения;

—    поясняющий текст должен четко соответствовать схеме;

—    система нумерации разделов, подразделов и пунктов текста регламентирующего документа должна быть четко зафиксированной и иерархичной.

Перечисленные правила, на наш взгляд, являются основными при подготовке качественного документа, регламентирующего процесс взаимодействия, который позволяет гарантированно решить четыре главные проблемы разработки, описанные ранее.

Кроме них, есть еще ряд правил, менее значимых, но не менее критичных для качества регламентов, например структура и нумерация разделов с текстом, описывающим единицы работы, и т. п.

Думаем, если не выполнять эти правила, то решить проблемы не удастся. Регламент процесса оказания услуги получится запутанным, хаотичным и будет включать большое количество непонятных мест в основных и проблемных точках процесса.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹    См.: Юрасов А.В. Основы электронной коммерции: учебник. М.: Горячая линия-Телеком, 2008. 480 с.

²    См.: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Информационное общество” (2011—2020 годы)» от 15 апр. 2014 г. № 313 // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.01.2016).

³    Там же.

⁴    См.: Постановление Правительства Российской Федерации «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» от 8 сент. 2010 г. № 697 // Там же.

⁵    См.: Клименко А.В., Жулин А.Б. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов // Вопр. гос. и муницип. управления. 2009. № 1. С. 123—150. URL: http://elibrary.ru/item.asp?id=11790214 (дата обращения: 11.01.2016).

⁶    См.: Федоров И. Сравнительный анализ нотаций моделирования бизнес-процессов // Открытые системы. СУБД. 2011. № 8. URL: http://elibrary. ru/item.asp?id=21597773 (дата обращения: 10.11.2015).

A. E. KUZNETSOV. PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS FOR THE SERVICES CONVERTED INTO ELECTRONIC FORM

Key words: e-government, administrative reform, administrative regulations, electronic administrative regulations, conversion of services, information society, process

Abstract. The paper considers elaboration of administrative regulations for services converted into electronic form as an integral part of the e-government development; it also presents the results allowing to avoid creating low-quality regulations and to improve the quality of services provided.

Synopsis. Introduction: development of the process of rendering public services and performing state functions electronically as part of e-government and systemic modernization of modern Russia determines the urgency of the issue of preparing efficient electronic administrative regulations. The rules developed as part of this research will allow to avoid some of the problems associated with the illiterate writing of electronic administrative regulations.

Materials and Methods: the materials used were the legislative and regulatory docu-ments relating to administrative regulations. Methodological and theoretical bases of the study are the methods of calculating indicators, defining standards, and developing regulations.

Results: аnalysis of the baseline data allowed to identify the most common mistakes in the development of electronic administrative regulations.

Discussion and Conclusions: barriers to conversion of services into electronic form at the regional level were identified. A number of rules to solve common problems were developed. It is concluded that without following the presented rules it is impossible to solve the problems.

REFERENCES

¹    Jurasov AV. Osnovy jelektronnoj kommercii [Bases of electronic commerce]. Moscow: Hot Line-Telecom Publ.; 2008.

²    Postanovlenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Rossijskoj Federacii “Informacionnoe obshhestvo” (2011—2020 gody)» ot 15 aprelja 2014 g. № 313 [The resolution of the government of the Russian Federation of 15.04.2014 No. 313 “About the statement of a state program of the Russian Federation “Information society“ (2011—2020)”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

³    Ibid.

⁴    Postanovlenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii «O edinoj sisteme mezhvedomstvennogo jelektronnogo vzaimodejstvija» ot 8 sentjabrja 2010 g. № 697 [The resolution of the government of the Russian Federation of 08.09.2010 No. 697 “About uniform system of interdepartmental electronic interaction”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

⁵    Klimenko AV, Zhulin AB. Vserossijskij monitoring vnedrenija administrativnyh reglamentov [All-Russian monitoring of introduction of administrative regulations]. Voprosy gosudarstvennogo i municipalnogo upravlenija = Public Administration Issues. 2009; 1:123—150. Available from: http://elibrary.ru/item.asp?id=11790214 (accessed 11.01.2016). (In Russ.)

⁶    Fedorov I. Sravnitel’nyj analiz notacij modelirovanija biznes-processov [The business process modeling notations: a comparative analysis]. Otkrytye sistemy. SUBD = Open Systems Journal. 2011. Available from: http://elibrary. ru/item.asp?id=21597773 (accessed 10.11.2015). (In Russ.)

KUZNETSOV Andrei Evgenievich, Postgraduate, Department of Regional Studies and Programs, Research Institute for the Humanities under the Government of the Republic of Mordovia (Saransk, Russian Federation).

Поступила 01.03.2016.