Е. А. Демьянов. Социологическое обеспечение государственной региональной антикоррупционной политики

Е. А. ДЕМЬЯНОВ

СОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

ДЕМЬЯНОВ Евгений Александрович, заведующий отделом мониторинга правовых процессов Научного центра социально-экономического мониторинга Республики Мордовия, кандидат социологических наук.

В течение последних нескольких лет проблема коррупции как в научных кругах, так и представителями высших уровней государственной власти признавалась все более актуальной. В настоящее время противодействие коррупции стало одним из наиболее важных направлений внутренней политики государства. Так, Президентом России Д. А. Медведевым было сделано с весьма недвусмысленное заявление: «Коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ»¹. В качестве одного из основных элементов этого «системного ответа» нам представляется социоло гическое обеспечение антикоррупционной политики.

При этом следует отметить, что противодействие массовой, низовой коррупции является в значительной мере региональной зада чей, так как именно власти регионов в большей степени приближены к процес сам взаимодействия го сударственных структур и населения. Во многом от ответа на вопрос о регио нальной компетенции и ответственности в антикоррупцион ной сфере зависит выбор стратегии противодействия коррупции в масштабах го сударства, а от эффективности региональной антикоррупционной политики — успех противодействия коррупции в масштабах страны.

В Республике Мордовия, в рамках реализации принятого в 2007 г. Закона РМ «О противодействии коррупции», Научным центром социально-экономиче ского мониторинга осуществляется изучение отношения населения республики к проблеме коррупции. Анализ восприятия коррупции на низовом уровне представляется нам наиболее значимым, ибо коррупция является настолько опасным явлением не только по той причине, что в ней задействованы миллиардеры и чи новники высшего ранга, а в связи с тем, что она стала массово распространенной социальной практикой. Следует отметить, что данный закон ориентирует мониторинг на широкое понимание объекта исследования, на раскрытие социальных условий, способствующих коррупции. Поэтому цель нашего социологического мониторинга коррупционных процессов — обеспечение органов государственной власти и научного сообщества методически надежной и политически независимой ин формацией о состоянии отслеживаемых тенденций в этой области. Объектом исследования в данном случае выступает совокупность коррупционных процессов в регионе, предметом — восприятие респондентами уровня коррупции.

Российское общество переживает период масштабной институциализации нормативных изменений, произошедших в период предшествую щих социально-экономических реформ. Между тем моментом, когда выдвигается какая-то новация, и временем, когда она становится общепринятой, замещая господствовавшие прежде предписания, представления и нормы, лежит определенная дистанция. В этот период нормативные трансформации могут приобрести неблагоприятный для общества характер. Так, по словам Р. Мертона, «некоторая степень отклонения от действующих норм функциональна для базовых целей всех групп. Определенная степень «новаторства» может вылиться в формирование новых институциональных моделей поведения, которые более адаптивны, чем старые»².

Однако возможно и патологическое течение данного процесса, заключающееся в закреплении в общественной практике норм, неблагоприятных для социума. Как раз в период реформ и глубоких социальных трансформаций нормативная система общества подвергается наибольшей опасности формирования социальных патологий, то есть закрепления возобновляемых практик социальной деятельности, ведущих к снижению эффективности социальных институтов, социального контроля и снижению устойчивости общества в целом. Всеобщее отклонение от норм в сочетании с широко бытующим мнением «так делают все» приводит к тому, что та кое отклонение принимает регулярный характер. По нашему мнению, основная опасность стихийного течения процесса институциализации нормативных изменений состоит в возможности закрепления в общественной практике разрушитель ных для социума социальных норм, в том числе моделей поведения, «нормализую щих» коррупционные практики.

В связи с тем, что коррупция является социальной патологией, уголовно-юридическая проблематика которой является лишь одним из аспектов этой проблемы, эффективная реализация антикоррупционной политики требует социологического обеспечения. При этом основной целью социологического изучения является определение и исследование коррупциогенных факторов, то есть социальных условий, способствующих и сопутствующих данному явлению. Для реализации этой цели необходимо анализировать понимание обществом проблемы коррупции, причины безразличия населения к проблемам управления, уровень и причины терпимости общества к коррупционным практикам.

С социологической точки зрения коррупция должна рассматриваться не как острая дисфункция, угрожающая социальной системе, а как длительный процесс эрозии социальных норм, результаты которого могут быть благоприятны для не которых социальных групп, но, тем не менее, негативны для общества в целом (включая «выигравшие» социальные группы), так как значительно повышают из держки социального развития без радикальной угрозы социальной безопасности. Так, например, благодаря коррупционным действиям представители бизнеса мо гут добиться значительных льгот, но одновременно окажутся в проигрыше из-за общего замедления экономического развития и высокой степе ни административного риска в условиях неправового (коррупционного) решения экономических вопросов.

Методология социологического изучения коррупции должна, на наш взгляд, быть направле на на получение взаимодополняющих качественных и количественных показа телей, при соблюдении периодичности проведения исследований. Комплексные исследования, в которых каждый раздел помогает перепроверить ответы в це лом, служат внутренним механизмом контроля качества. Исследования, использующие комплексный подход, позволяют осуществить внутреннюю перепроверку данных, обеспечивают возможность повторения, могут рассматриваться в качестве наиболее достоверных.

В настоящее время наиболее часто используемым диагностическим сред ством являются исследования общественного мнения в целях выявления дина мики восприимчивости общества к коррупционным процессам. При этом в груп пы респондентов включаются представители населения, предприниматели и слу жащие органов власти. Такие исследования направлены на выявление макси мально полного спектра субъективных мнений опрашиваемых, главным образом, с помощью прямых вопросов, касающихся личного опыта граждан.

Коррупция как сложное социальное явление представляет собой сочетание конкретной практики и сопровождающей ее деградации общественной морали. По этой причине при организации мониторингового исследования необходимо учитывать обе эти составляющие, что позволит получить объемную картину коррупции в регионе. При этом методологический подход, основанный на анализе общественного мнения, должен основываться не только на свидетельствах личного коррупционного опыта респондентов и вопросах оценочного типа, но и со держать блок вопросов, раскрывающих особенности понимания населением характера этой проблемы, что позволяет понять причины социальных действий и выска занных в ходе исследования оценок.

При определении методологии социологического исследования коррупции следует различать ее проявления на верхнем и нижнем уровнях управления. Вер хушечная коррупция охватывает политиков и высшее чи новничество, следовательно, борьба с ней требует прежде всего правового и даже политического инструментария. Основная социальная проблема, порождаемая этой разно видностью коррупции, состоит в том, что она отвлекает внимание граждан от повседневных неправовых практик. Активное противодействие верхушечной коррупции, особенно подкрепленное медийным ресурсом, порождает в обществе устойчивое мнение, что коррупция сосредоточена «в правительстве», а к повседневной жизни отношения не имеет. Это обстоятельство вызывает необходимость пристального социологического изучения особенностей понима ния населением термина «коррупция», иначе попытки привлечь к противодействию коррупции широкие круги граждан окажутся безуспешными.

Гораздо больший простор для социологического исследования представляет проблема низовой коррупции. Она распространена на среднем и низшем уровнях управления и связана с постоянным, рутинным взаимодействием представителей власти и граждан. Страны с переходной экономикой, к которым относится и Россия, характеризуются высоким уровнем мелкой коррупции. Большое количество граждан оказываются вовлеченными в корруп ционную практику, когда решение их проблем зависит от государственных орга нов. Одна ко по поводу низовой коррупции принято считать, что подарки, вручае мые гражданами лицам, в чью обязанность входит предоставление гра жданам услуг от имени государства за деньги, предварительно собранные у граждан в виде налогов, не являются коррупцией. Тем не менее, именно эти дей ствия формируют благоприятную для верхушечной коррупции среду и демонстрируют реальное, а не декларативное отношение общества к данной проблеме. Следовательно, они должны стать объектом пристального социологического изучения.

Всякое исследование коррупции имеет практический смысл только как исследование возможности реализации антикоррупционной политики и обосновании ее направлений. Социологическое исследование этого явления необходимо по той причине, что антикоррупционная практика неизбежно должна задей ствовать методики социального инжиниринга, направленные на длительное и постепенное изменение менталитета социальных групп. Политика, направленная на преодоление социальных патологий, должна быть нацелена прежде всего на исправление деформированной нормативной системы общества, необеспечивающей его гармоничное развитие. Механизм воспроизводства социальных патологий делает бессмысленной борьбу лишь с их проявлениями и последствиями. Антикоррупционная политика оказалась безрезультатной в тех случаях, где она свелась к правоохранительным действиям. Так, по словам Г. А. Сатарова, «борьба с коррупцией в рамках подхода, целью которого является коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы с мифологической Гидрой, у которой отрастают новые головы»³.

Только сформировавшееся в обществе эмоционально-психологическое не приятие коррупционных практик, присутствующее, например, в современных западных обществах, может снизить коррупционную активность и вытеснить ее из по вседневной сферы за периферию «нормальной» социальной деятельности. Подобный подход к борьбе с коррупцией получил понимание не только в науч ных кругах, но и на высших уровнях управления. Так, во вступительном слове на совещании по проблемам противодействия коррупции 19 мая 2008 г. Прези дентом Д. А. Медведевым было указано следующее направление борьбы с коррупцией: «И, наконец, по третьей составляющей антикоррупционного плана. По сути, речь идет об атмосфере в обществе. Мы должны создать антикоррупцион ный стандарт поведения»⁴.

В настоящее время по данным правоохранительной статистики в Республике Мордовия наблюдается относительное снижение коррупционной преступности, приблизительно на 8 % за последние два года. При этом внимание правоохранительных органов к этой проблеме остается высоким. Следует отметить, что в этот период произошел переход на борьбу с коррупцией на более высоком уровне управления. Так, если раньше фигурантами громких коррупционных дел являлись в основном преподаватели вузов и работники лесной службы, то сейчас все чаще в этом качестве выступают чиновники достаточно высокого, прежде всего муниципального, уровня, руководители государственных учреждений. Тем не менее, по данным статистики правоохранительных органов, размер средней взятки по рассматри ваемым делам составляет всего 6,5 тыс. руб. Это позволяет предположить, что модель коррупции в регионах, подобных Мордовии, представляет собой социальную сеть обмена должностными ресурсами, при котором денежные средства задействованы незначительно и имеют характер «благодарности», а не прямой оплаты незаконной услуги.

Таблицы доступны в PDF версии журнала.

Больше, чем коррупция, жителей республики в настоящее время беспокоят алкоголизм и наркомания, рост цен, безработица. При этом городских жителей республики коррупция беспокоит заметно сильнее, чем сельских (35,5 и 27,5 % соответственно). В наибольшей степени проблема коррупции беспокоит работников общественных организаций — 75,0 %, предпринимателей — 60,9 %, руководителей предприятий — 54,1 %, инженерных работников — 50 %, в наименьшей студентов — 22,8 %, руководителей среднего звена — 22,6 %, работников сельских предприятий — 22,7 %. Ниже среднего оценили опасность коррупции работники органов власти — 26,5 %, бюджетной сферы — 28,4 %, правоохранительных органов — 27,3 %.

Рост обеспокоенности населения проблемой коррупции почти втрое представляется нам в условиях фактом. Причинами, выдвинувшими коррупцию в число наиболее беспокоящих проблем, можно считать относительное смягче ние остроты прочих (терроризм, преступность), а также актив ность руководства страны и СМИ в освещении этой проблемы.

Таблицы доступны в PDF версии журнала.

Результаты исследования, проведенного в 2008 г. демонстрируют различие в степени обеспокоенности проблемой коррупции опрошенных, находящихся на противоположных позициях по оценке уровня собственных доходов, почти вдвое. Обращает на себя внимание также и то обстоятельство, что ни один из обеспеченных граждан не ответил, что коррупция не является актуальной проблемой, не актуальна она лишь для небольшой доли представителей населения, относящих себя к группам невысокого и низкого дохода. В то же время индивидуальные предприниматели и фермеры назвали коррупцию и взяточничество наиболее волнующей их проблемой (60,9 %). Лишь 8,7 % предпринимателей ответили, что в коррупционную ситуа цию в последние 5 лет их семья не попадала ни разу, при среднем по республике ответе на этот вопрос — 20,9 %. Указанные предпринимателями размеры взяток в целом демонстрирует тот же, что и у остального населения, характер коррупционного поведения, при котором денежные средства имеют характер «благодарности», с поправкой на ее несколько большую стоимость

Таблицы доступны в PDF версии журнала.

По частоте возникновения «коррупционных ситуаций» лидируют сферы образования и здравоохранения как наиболее востребованные широкими кругами населения. Необходимо отметить, что эти результаты демонстрируют коррупционную активность в абсолютном исчислении, следовательно, необходи мо проведение дальнейших замеров относительно количества граждан, получающих го сударственные услуги.

Таблицы доступны в PDF версии журнала.

Указанные в вариантах ответов сроки имеют различную длительность, поэтому 3,9 % (тем более 6,2 % по г. Саранску) респондентов, попадавших в коррупционную ситуацию в течение недели, предшествовавшей опросу, можно считать очень высокой цифрой. Обращает на себя внимание относительно более высокая частота вовлеченности в коррупционную активность предпринимателей республики и жителей г. Саранска. При вычете 10,3 % лиц, непопадавших в коррупционную ситуацию, каждому двадцатому жителю г. Саранска в течение последней недели приходилось оказываться в положении взяткодателя.

Достаточно ярко характеризует отношение респондентов к проблеме коррупции следующее распределение ответов по результатам исследования, проведенного в 2008 г.: 80 % получателей образовательных услуг отметили, что сталкивались с какими-либо поборами и вымогательством в этой сфере, но всего лишь 8 % из них отметили, что эта проблема беспокоит их наряду с другими. Подобное отношение свидетельствует о высокой степени терпимости общества к коррупции, ее относительной институциализации в качестве патологической социальной нормы. При этом результаты исследований показывают, что рынок коррупционных услуг в Мордовии не дифференцирован. Практически по всем проблемам, решение которых требует «стимулирования» служащих, по словам респондентов, преобладают мелкие подарки стоимостью до 1 тыс. руб

Таблицы доступны в PDF версии журнала.

Пропорция распределения величины «стимулирования» по его целевой направленности повторяет общую структуру денежного выражения взяток. Это может являться свидетельством наличия в обществе специфической культуры отношений между служащими и потребителями государственных услуг, основанной на личных неформальных контактах и обмене «услугами», при котором денежное стимулирование имеет второстепенное, дополнительное значение.

В целом проведенные исследования выявили амбивалентное отношение жителей республики к коррупции: безоговорочное осуждение этого явления сопровождается спокойным отношением к собственным (по большей части вынужденным) коррупционным практикам. Возросшее осознание проблемности коррупции не привело к какому-либо заметному антикоррупционному поведению. Тенденции развития отношения общества к проблеме коррупции представляются противоречивыми и мало предсказуемыми, что требует продолжения регулярного социологического мониторинга данного проблемного поля.

Таким образом, социологическое изучение проблемы коррупции является необходимым условием формирования эффек тивной антикоррупционной политики и важным элементом ее организаци онного обеспечения. Регулярные замеры уровня коррупции и отношения к ней граждан являются источником данных о факторах, порождающих эту проблему, и помогают выработать адекватные ан тикоррупционные меры, выявить «горячие точки», в которых коррупция наиболее высока и должна рассматриваться как приоритетная для общества проблема. При этом методология организации социологического исследования коррупции должна быть основана на следующих принципах. Во-первых, комплексности и регулярности проведения исследований, что позволит обеспечить внутреннюю перепроверку данных и выявить динамику процесса. Во-вторых, приоритета в исследовании низовой коррупции, как в наибольшей степени зависящей от социальных факторов. В-третьих, направленности на раскрытие условий, способствующих коррупции, а не на фиксацию социальной статистики коррупционных актов.

Своевременность и направление антикоррупционных мер будет, на наш взгляд, в значи тельной мере зависеть от качества реализации социологического обеспечения антикоррупционной политики. При этом важная роль должна принадлежать региональным социологическим цен трам, так как именно на региональном уровне наличие организационных ресурсов для проведения иссле дований сочетается с возможностью максималь но приближенного, адресного подхода к изучению социальных проблем.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  «Дмитрий Медведев лично воозьмется за борьбу с коррупцией» // Рос . газ. 2008. 20 мая.

²  Цит. по: Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996. С. 223.

³ Антикоррупционная политика: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 215.

⁴  Медведев Д. А. Вступительное слово на совещании по проблемам противо действия коррупции 19 мая 2008 г. // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.kremlin.ru/appears/2008/05/19/1331_type63374type6-3378type82634_200940.shtml].