З. А. Егорова. Влияние трансформаций избирательной системы на формирование многопартийности в России: региональный аспект

З. А. ЕГОРОВА

ВЛИЯНИЕ ТРАНСФОРМАЦИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ НА ФОРМИРОВАНИЕ МНОГОПАРТИЙНОСТИ В РОССИИ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

ЕГОРОВА Зоя Александровна, старший преподаватель кафедры государственного и административного права Института права и государственной службы Ульяновского государственного университета.

Развитие многопартийности в России отражает сложный процесс формирования политической системы постсоветского общества. Сочетание объективных и субъективных причин, исторических традиций и борьбы за власть придало истории становления многопартийности в России не только особый колорит, но и выявило направления и тенденции, требующие научного осмысления. Особое влияние на становление многопартийности оказывают трансформации избирательной системы, позволяющие определить не только ее специфику, но и показать роль политико-правовых механизмов в этом процессе.

Горбачевские реформы позволили обществу открыто обсуждать деятельность власти. Плюрализм мнений повлек за собой возникновение множества политических взглядов на общественную жизнь. Одним из инициаторов многопартийности была государственная власть, которая уже тогда понимала, что «нельзя было успешно проводить политику либерализации в обществе, не создав условий для дискуссий и плюрализма»¹. КПСС к тому времени была идеологически разнородной. «Чтобы вывести этот „скрытый плюрализм” в сферу открытой политической борьбы, руководство КПСС санкционировало создание фракций („платформ”) внутри партии»². После распада СССР и в период экономических реформ политические партии не получили должного развития и не имели возможности участвовать в формировании власти, так как «сторонники рыночных реформ консолидировались вокруг Президента Б. Н. Ельцина, а их противники — вокруг Верховного Совета. Поскольку протопартийные объединения были по-прежнему слабыми в организационном и политическом планах, им досталась роль младших партнеров, союзников этих институтов власти в их противостоянии друг с другом»³.

Постепенное укрепление властных структур в государстве привело к усилению их влияния на политическую жизнь и активному использованию электорального законодательства в дальнейшем становлении многопартийности в России.

О. В. Попова отмечает, что «институциональные изменения политических процессов в России принципиальным образом уже изменили, „лицо” выборного процесса в нашей стране»⁴. Она выделяет два этапа изменения российского выборного законодательства. Первый охватывает 1991—1998 гг. — период «запаздывающего латания дыр», связанный с попыткой избавиться от непредвиденных последствий использования во время предвыборной борьбы «черных политтехнологий» (изменение законодательства шло «по результатам» прошедших выборов), второй — с 1999 г. и по настоящее время. Этот период связан с осознанным стремлением на уровне законодательных актов таким образом регламентировать ход предвыборной кампании, чтобы избежать опасности получить по итогам выборов не запланированный результат⁵.

При рассмотрении вопроса об этапах становления многопартийности в постсоветской России похожие периоды изменений российского избирательного законодательства выделяет и А. В. Рябов. В частности, третий и четвертый этапы (1993—2003 гг., 2003 г. — настоящее время) в этом процессе он связывает именно с развитием избирательного законодательства⁶.

Несмотря на то, что Конституция РФ 1993 г. формально закрепила многопартийность, правовое положение политических партий оставалось нестабильным, так как у них отсутствовала возможность влиять на власть, следовательно, необходимо было найти способы влияния. Одним из этих способов стало принятие Указа Президента РФ от 1 октября 1993 г. ¹ 1557 «Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.»⁷, юридически закрепившего политические партии в качестве элемента политико-правовой системы и их возможность участвовать в законотворчестве, что являлось результатом действия мажоритарно-пропорциональной системы выборов. Положение политических партий в регионах оставалось по-прежнему нестабильным, их влияние на местную политику — незначительным. «Исполнительная власть в субъектах федерации всегда стремилась подчеркнуть свой беспартийный характер. Губернаторы нередко заявляли, что представляют интересы „партии избирателей” своего края или области»⁸. Так, выборы депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области в 1995 и 1999 гг., проходившие исключительно по мажоритарной системе, являлись свидетельством данного процесса. На территории области существовал полный контроль властных исполнительных структур над электоральным процессом, что было связано в первую очередь с деятельностью экс-губернатора, реализующего свою политику без опоры на какую-либо политическую партию, а «состояние области до 2001 года можно назвать если не застоем, то „административно ограниченными полуреформами” в экономике, распределительной системой в социальной сфере и практически полным контролем политической и культурной сфер общества»⁹.

Итак, в 90-е гг. ХХ в. законодательное признание получил принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательной систем, что придало ей облик динамично развивающегося института, соответствующего реалиям времени. Этот период характеризовался стабилизацией политических отношений и удержанием политического развития в правовых рамках, так как именно партии предназначены для выражения корпоративных интересов, интегрирования политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный уровень. В то же время сохранялась связь избирателей с властью через депутатов-одномандатников, представляющих интересы своих избирателей, что соответствовало традиционной политической культуре основной части населения страны.

Начало 2000-х гг. характеризуется проведением в России широкомасштабных политико-правовых реформ, характеризующихся дальнейшим становлением многопартийной системы, что обеспечивается государственно-правовым стимулированием процессов укрепления партий, переходом от крайнего плюрализма и атомарности партийной системы к устойчивой партийной идентификации в рамках сложившейся политической системы и демократии. Одно из направлений такой реформы — введение пропорциональной системы выборов депутатов органов законодательной власти, следствием которой являются многочисленные дискуссии.

В литературе не раз отмечалось, что пропорциональная избирательная система в развитом демократическом государстве с отсутствием жесткого контроля со стороны «партии власти» способствует развитию многопартийности, для чего необходимо наличие у граждан возможности создавать политические партии. «В ситуации, когда партии крайне сложно приобрести легальный статус, влияние избирательной системы на партийную резко падает»¹⁰. Анализируя особенности российской партийной системы и принятое за последнее десятилетие законодательство, А. В. Кынев выделяет следующие этапы региональной избирательной реформы¹¹.

Первоначальное изменение законодательства. Так, Федеральный Закон РФ от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹² обязал субъекты Российской Федерации избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов законодательного органа, а также Федеральный закон от 18 мая 2005 года ¹ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹³, который закрепил избрание депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Этот нормативный акт на федеральном уровне «отказывается от смешанной избирательной системы и направлен на стимулирование граждан, желающих заниматься политикой, к участию в деятельности политических партий, то есть к занятию политикой не в индивидуальном порядке, а в составе команды единомышленников»¹⁴. Региональная избирательная кампания 2003 г. оказалась под влиянием федеральной избирательной кампании по выборам в Государственную Думу. «Ресурсы региональных элит оказались распылены, практически нигде, кроме Ульяновской области, не было избирательных блоков, и достигнутые результаты во многом сближались с общефедеральными. Доминировала „Единая Россия”, хуже всего выступившая в Ульяновской области»¹⁵.

Изменение законодательства с учетом опыта региональных выборов 2003—2005 гг., в основе которого были отмена избирательных блоков, установление 7%-го барьера, ужесточение процедуры регистрации списков и кандидатов. Основной целью этого этапа стала попытка контроля над теми политическими силами, к которым уходили голоса недовольных в действиях федерального центра.

Лето 2006 г. — настоящее время. Этот период связан с отменой протестного голосования. «Ключевыми игроками» на региональных выборах были губернаторы и их команды, заинтересованность которых в контроле над законодательной властью значительно выросла после вступления в силу изменений в законодательстве, связанных с назначением глав регионов из федерального центра. Такая тенденция прослеживается и на будущих выборах депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области, о чем свидетельствует реклама в пользу поддержки партии действующего губернатора, в значительной степени дублирующей рекламные акции на прошедших выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 г. Не смотря на то, что будущие выборы депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области пройдут по смешанной избирательной системе, большинство одномандатников является членами «Единой России», что говорит о доминировании «этой партии» в российском политическом процессе как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таким образом, переход на новую пропорциональную избирательную систему олицетворяет начало нового этапа формирования многопартийности «партией власти» с использованием «тепличных правовых условий, а не гражданских инициатив»¹⁶. «Принято считать, что выдвижение от политической партии способствует успеху кандидата, избираемого по системе большинства. Оно делает кандидата узнаваемым, проясняет его идеологический профиль. Согласно теории рационального выбора, избиратель, чтобы определить, какой из претендентов удовлетворяет его политическим предпочтениям, должен располагать информацией не только о личности кандидата, но и о политической партии, от которой он выдвигается. Очевидно, что получение информации обо всем пуле кандидатов сопряжено со значительными сложностями. Информация же о партиях более доступна, и рядовой гражданин обычно имеет представление о том, чего можно ожидать от той или иной из них. Иначе говоря, партийная аффилиация снижает уровень неопределенности, тем самым, снижая и связанные с выбором трансакционные издержки. Соответственно, при прочих равных условиях рациональный избиратель отдаст предпочтение партийному кандидату. Существуют и другие формы взаимодействия между партиями и кандидатами. На практике нередко бывает, что не кандидаты пытаются заручиться поддержкой партии, а партии вербуют популярных на местах деятелей, дабы с их помощью добиться представительства в регионах либо просто привлечь к себе внимание»¹⁷. Это в свою очередь является свидетельством не до конца сложившейся многопартийности, незавершенности процесса становления многопартийности в России.

В то же время, голосуя за конкретную партию, избиратель не знает, кто займет место в парламенте и кто будет представлять его интересы, при голосовании избиратель отдает предпочтение той партии, программа которой наиболее ему близка, а возможность реализации механизма ответственности в данных условиях не всегда представляется осуществимой. Таким образом, обезличенность партийных списков является одним из недостатков данной избирательной системы, так как голосование за конкретную личность является наиболее оптимальным вариантом любой избирательной системы, доступной и понятной рядовому избирателю, хотя во время предвыборной агитации избиратели имеют возможность познакомиться и с конкретными кандидатами, так как именно они выступают в СМИ, агитируя предвыборную программу своей партии.

Трансформации избирательного законодательства на разных этапах свидетельствует о том, что основной целью этого процесса являлось развитие партийной системы. «Именно на это и были направлены такие решения, как превращение партий в единственных участников выборов, увеличение численности партий и количества их региональных объединений как условие их регистрации. Даже введение пропорциональной системы выборов при всей ее спорности тоже, учитывая весь мировой опыт, работает именно на усиление роли партий в политическом процессе»¹⁸. В то же время существует мнение и о том, что переход на пропорциональную избирательную систему при выборах в региональные представительные органы позволит активизировать работу политических партий в регионах РФ, так как «региональные интересы остаются для регионального избирателя первичными, и отделения федеральных партий при введении полностью пропорциональной системы на уровне субъектов будут вынуждены подстраиваться под региональные интересы, что заставит партии принимать реальное участие в политической жизни на местах»¹⁹.

Региональное избирательное законодательство, соответствующее общефедеральным стандартам, также направлено на развитие партийной политической системы. Новое избирательное законодательство и введение пропорциональной избирательной системы федерального уровня оказало воздействие на регионы, некоторые из которых перешли на эту систему выборов, например, г. Санкт-Петербург, Московская область и Республика Дагестан. Большинство же сохранило существовавшую ранее смешанную избирательную систему, в их числе и Ульяновская область.

7 декабря 2003 г. были проведены выборы в Законодательное Собрание Ульяновской области по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Из 30 депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области 15 избирались по одномандатным избирательным округам, 15 — по областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за областные списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. Из 13 депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе (по двум одномандатным избирательным округам повторные выборы признаны не состоявшимися), 9 депутатов являлись беспартийными, 4 принадлежали к партии «Единая Россия», что свидетельствует об авторитете этой партии в регионе.

По пропорциональной избирательной системе из 10 избирательных объединений, избирательных блоков 5%-й барьер прошли «Ульяновское региональное объединение ЛДПР», «Ульяновское региональное отделение политической партии „Единая Россия”», «Ульяновское областное отдаление КПРФ» и избирательный блок «Народ за Фролыча» (избирательный блок экс-губернатора Ульяновской области Ю. Ф. Горячева). Кроме того, партия «Единая Россия» еще получила 4 места одномандатников, таким образом получив большинство мест в представительном органе, что благоприятствовало проведению партийной политики.

Успех данных избирательных объединений и блока связан с тем, что они являются наиболее известными, остальные объединения в регионе либо вообще не известны, либо о них знает ограниченный круг людей, что не достаточно для победы на выборах. Возможно, что это связано и с недостаточными финансовыми возможностями «проигравших» партий. Такие партии, как «КПРФ», «ЛДПР» и «Единая Россия», ведут свою агитационную работу не только во время предвыборной агитации, но и в интервалах между выборами, например, еще телевизионная передача «ЛДПР» на местном телевидении. Большое значение имеет и предыдущий политический опыт партий.

Против всех по областному избирательному округу на региональных выборах 2003 г. проголосовали 12,77 % избирателей. Эта позиция занимает второе место после избирательного объединения «Единая Россия», что является свидетельством протестного поведения, либо неспособности населения принимать самостоятельные решения и голосовать за нововведения, не учитывая прошлый опыт и не прогнозируя будущее. Таким образом, региональный избирательный процесс также свидетельствует о легализации стремления региональной политической элиты, как и федеральной, к контролю над политическими процессами.

Отмена графы «против всех» в избирательном законодательстве России позволяет «заставить избирателей не портить бюллетени, а делать выбор и не выражать протест своим бездействием.

Как уже было отмечено, выдвижение от политической партии способствует успеху соответствующего кандидата, так как оно делает его узнаваемым, проясняет его идеологию и политические взгляды. Однако получение информации обо всех кандидатах сопряжено со значительными сложностями. Так, на выборах 7 декабря 2003 г. избирательными объединениями, блоками, зарегистрировавшими областные списки кандидатов, в общей сложности было выпущено 425 агитационных печатных, аудиовизуальных и иных материалов, в то время как кандидатами — всего лишь 75 материалов. Таким образом, информация о партиях более доступна.

Несмотря на то, что выборы в Законодательное Собрание Ульяновской области в соответствии с Законом от 3 апреля 2007 г. ¹ 29—30 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области»²⁰ проходят по смешанной избирательной системе, что является существенным отличием от общефедерального законодательства, можно выделить общие черты в избирательном процессе, в частности, частичное избрание депутатов по пропорциональной системе, использование общих избирательных принципов, равный статус кандидатов, общие условия для проведения предвыборной агитации.

Значительное влияние на формирование партийно-политической системы России оказывают личностный (политическая культура населения), территориальный, социальный, институциональный, организационный и другие факторы. Особую роль играют избирательные технологии.

Таким образом, трансформация избирательных систем выступает механизмом стимулирования развития многопартийности в целом, в том числе и партийной системы. Это влияет на ограничение воинствующей оппозиционности некоторых политических сил и позволяет сдерживать отрицательные последствия партийной организации политической жизни, а именно политический экстремизм левого и правого толка, использование партий в личных целях, вырождение партий в олигархические организации, излишнюю партийно-идеологическую дифференциацию общества и дестабилизацию политической жизни.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Рябов А. В. Многопартийность в современной России // Российская политика: Курс лекций / Под ред. В. А. Никонова. М., 2006. С. 106.

² Там же. С. 108.

³ Там же.

⁴ Попова О. В. Политические последствия изменения российского электорального законодательства в 2000-х годах // Материалы междунар. науч. конф. «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы», 22—23 нояб. 2007 г. М., 2007. С. 250.

⁵ Там же.

⁶ Рябов А. В. Указ. соч. С. 104.

⁷ Указ Президента России от 1 октября 1993 г. «Положение о выборах депутатов Государственной Думы» // Бюлл. центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. ¹ 1.

⁸ Рябов А. В. Указ. соч. С. 111.

⁹ Основные аспекты регионального политического процесса: Ульяновская область. 2002—2003 гг. Вып. 1(3). Социально-экономические, политико-культурные изменения в регионе в постсоветский период: Сб. ст. / Под ред. Н. В. Дергуновой. Ульяновск, 2004. С. 241.

¹⁰  Кынев А. В. Политические партии в российских регионах: взгляд через призму региональной избирательной реформы // Полис. 2006. ¹ 6. С. 146.

¹¹ Там же. С. 149.

¹² Закон РФ от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собр. Законодательства Российской Федерации от 23 апреля 2007 г.

¹³ Федеральный закон от 18 мая 2005 года ¹ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собр. Законодательства Российской Федерации от 30 апреля 2007 г.

¹⁴  Овсепян Ж. Формирование юридических предпосылок становления многопартийной системы в Российской Федерации конца 20—21 века // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. ¹ 4. С. 54.

¹⁵ Кынев А. В. Указ. соч. С. 149.

¹⁶ Рябов А. Указ. соч. С. 111.

¹⁷ Медведев Ю. С. Партийное выдвижение кандидатов в одномандатных округах на выборах в российские региональные законодательные собрания // Полис. 2006. ¹ 3. С. 92.

¹⁸ Мигранян А. М. От политического хаоса к порядку // Известия. 2007. 17 апр. С. 4.

¹⁹  Чащихина Е. М. Специфика перехода к пропорциональной системе на выборах в законодательные органы субъектов Российской Федерации (на примере Курганской области, Тюменской и Челябинской областей) // Материалы междунар. науч. конф. «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы». 22—23 нояб. 2007 г. М., 2007. С. 322.

²⁰ Закон от 3 апреля 2007 г. ¹ 29—30 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области» // Ульяновская правда. 2007 г. ¹ 29. 1 апр.

Поступила 30.01.08.