С. И. Малоземов. Регионализация аграрной политики Российской Федерации

С. И. МАЛОЗЕМОВ

РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МАЛОЗЕМОВ Сергей Иванович, доцент кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, кандидат исторических наук.

Федеративное устройство РФ предполагает формирование и проведение аграрной политики на двух уровнях: общегосударственном и региональном, четкое разграничение полномочий между центральными и региональными органами власти при выработке и реализации решений. При этом федеральный центр, обладая политической инициативой при разработке целей и приоритетов государственной аграрной политики, обеспечивает единство рыночного пространства, законодательных условий функционирования экономики в регионах и отраслях АПК. Учет интересов регионов возможен на стадии разработки соответствующих федеральных и региональных целевых программ, их ресурсного обеспечения. Регионы, обладая известной самостоятельностью, способны эффективно решать свои специфические проблемы в краткосрочной и долгосрочной перспективе.

Распад СССР обусловил передачу значительных полномочий и ответственности субъектам РФ, что, с одной стороны, усилило независимость регионов от федерального центра, расширило их полномочия, с другой — увеличило бремя хозяйственных забот. Заключение договоров о разделении полномочий предметов ведения между федеральной властью и ее субъектами привело к усилению бюджетного неравенства регионов. Регионы, имеющие сильную налоговую базу, стремились получить еще большую бюджетную независимость и сократить до минимума перечисления в федеральный бюджет. В итоге ресурсы центральной власти на финансирование программ в интересах более «бедных» регионов уменьшались.

В условиях экономического кризиса федеральные власти сворачивали многие программы по поддержке АПК. Так, в 1997 г. были отменены трансферты из федерального бюджета регионам для дотирования животноводства, что привело не только к существенному сокращению удельного веса расходов на развитие сельского хозяйства на федеральном уровне, но и к вынужденному увеличению бюджетной поддержки села на региональном уровне.

В результате регионализации аграрной политики наблюдалось существенное сужение единого продовольственного рынка страны. Политика продовольственного самообеспечения во многих регионах обернулась установлением якобы в интересах местного населения торговых барьеров, препятствующих вывозу сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия за их пределы, и в итоге способствовала разделению национального агропродовольственного рынка и препятствовала формированию рыночной инфраструктуры.

В условиях бюджетного неравенства серьезным подспорьем для депрессивных регионов могли стать трансферты из целевого фонда финансовой поддержки регионов, созданного в 1994 г. Однако в условиях 90-х гг. ХХ в. депрессивными можно было считать большинство регионов РФ. Поэтому нельзя согласиться с Б. В. Джамбиновым, считающим, что даже с учетом природного, экономического и социального разнообразия РФ децентрализацию процессов принятия решений, в принципе, можно назвать позитивной тенденцией¹.

Лишь в начале ХХI в. Правительством РФ была осознана необходимость решения этой проблемы, результатом чего стало принятие программного документа «Основные направления агропродовольственной политики на 2001—2010 годы»². В процессе разработки и принятия Правительством РФ этого документа определялись роль, место и методы участия, а также ответственность государства в процессах рыночной трансформации АПК. Он разрабатывался большим коллективом ведущих ученых ряда профильных институтов РАН, Российской сельскохозяйственной академии, ведомственных научно-исследовательских организаций, экспертов других научных центров совместно с экспертами-практиками федерального, регионального и местного уровней, руководителями агропродовольственных хозяйств. Ключевые аспекты государственной аграрной политики обсуждались на круглых столах, в том числе с участием Президента, премьер-министра и его заместителей.

Для проведения единой агропродовольственной политики Правительство РФ посчитало необходимым обеспечить четкое разграничение сфер ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов управления АПК и их тесное взаимодействие. В частности, в рамках реализации программ земельной реформы Правительство РФ распределило полномочия федерального и региональных законодательств в области регулирования земельного оборота, не допустило противоречий региональных нормативных актов федеральным правовым нормам.

При разработке основных направлений аграрной политики федеральный центр учитывал различия в географическом положении, климатических и социальных условиях, обусловливающих дифференциацию уровней развития российских регионов и определяющих специфику осуществления аграрных реформ в регионах и объективно сложившуюся сельскохозяйственную специализацию регионов. В решении продовольственной проблемы одни регионы в состоянии не только полностью удовлетворять собственные продовольственные нужды, но и поставлять значительную часть продукции на российский и внешний рынки, другие были и останутся регионами, ввозящими продовольствие. Поэтому федеральный центр признал за каждым регионом особую роль в формировании местного и общероссийского рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, используя дифференцированный подход к аграрной политике по отношению к отдельным регионам.

Однако осуществление программных мероприятий по развитию агропромышленного комплекса, сельской местности и стабилизации региональных продовольственных рынков немыслимо без государственной поддержки. Бюджетное финансирование АПК предусматривает бюджетные услуги, включающие содержание управленческих структур, организаций, осуществляющих фито-санитарный, технический, качественный и прочие виды контроля, в продовольственной цепи, структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные и прочие услуги. Кроме того, бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач. К ним относятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемые через прямые субсидии производителям; программы компенсации затрат на ресурсы; программы льготного кредитования и т. д.

Прямые бюджетные субсидии сельскому хозяйству в последнее время являются предметом особого внимания в связи с предстоящим вступлением страны в ВТО. Правила ВТО не предусматривают отмены государственного субсидирования сельского хозяйства. Так, в соответствии с положениями Уругвайского раунда Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) сохранялся ряд мер, включающих исследовательские и консультационные услуги, внутренние продовольственные пособия, страхование урожая, инвестиционные пособия для структурной перестройки, программы охраны окружающей среды, а также региональные программы поддержки.

Однако в переговорном процессе камнем преткновения является, в частности, размер сельскохозяйственных субсидий. ВТО требует от РФ сократить государственную дотацию АПК до 2,5 долл. на га пашни³, тогда как еще в начале 1990-х гг. она составляла около 65 долл., а в США и ЕС — 333 и 1 385 долл. соответственно⁴. Кроме того, на 2003 г. государственные субсидии отечественному сельскому хозяйству из бюджетов всех уровней составляли около 2 млрд долл., тогда как РФ настаивала на увеличении их совокупного размера до 16,2 млрд долл.⁵ Вместе с тем потенциальные возможности федерального и региональных бюджетов таковы, что в большинстве субъектов РФ трудно достичь даже этого уровня государственной поддержки. Следовательно, необходимо и в дальнейшем перераспределять часть федеральных бюджетных средств в пользу региональных бюджетов.

В связи с этим начинают изменяться направления государственной поддержки сельского хозяйства. Она оказывается предприятиям и фермерским хозяйствам, способным обеспечить наибольшую отдачу вложенных средств. Предоставление бюджетных кредитов и субвенций осуществляется путем заключения с сельскохозяйственными предприятиями соглашений, в которых оговариваются обязательные условия их получения. Предполагается в рамках государственной поддержки сохранить федеральные фонды семян, ветеринарных препаратов, резервов средств защиты растений. Обязательным условием поддержки, оказываемой на региональном уровне, является соответствие регионального законодательства федеральному.

С целью государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей будет продолжено их льготное кредитование и принципиально пересмотрена его концепция. Будет осуществляться субсидирование процентной ставки по сезонным займам товаропроизводителей АПК в коммерческих банках. За счет средств федерального бюджета будут финансироваться объекты, вошедшие в федеральные целевые программы, а также строительство, реконструкция, техническое перевооружение бюджетных организаций, природоохранных объектов.

Таким образом, основой аграрной политики, направленной на повышение производственной эффективности в аграрной сфере и доходов сельского хозяйства, является рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами власти.

Однако обращают на себя внимание проблемы, препятствующие нормальному функционированию агропромышленного комплекса по причине отсутствия четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными властями. В 2006 г. Институтом социологии РАН проведено исследование, целью которого являлось выявление проблем реализации национальных проектов, в том числе «Развитие АПК». Заметим, что представители регионов отмечали прежде всего ошибки, допущенные федеральными властями, в частности, несогласованность механизмов реализации проектов с конкретными исполнителями на местах; нарушение коммуникации между Центром и регионами в процессе реализации национальных проектов; низкую степень свободы региональных властей в расходовании средств⁶.

Однако далеко не безгрешны и сами региональные власти. Например, информационное агентство «REGNUM» 18 марта 2008 г., Управление Министерства юстиции РФ по Приволжскому федеральному округу подвело итоги мониторинга нормативно-правовых актов в сфере реализации национального проекта «Развитие АПК», действующих на территории округа. Было проведено более 500 юридических экспертиз, выявлены и устранены несоответствия федеральному законодательству в 23 актах⁷. Как оказалось, типичными нарушениями стали превышение полномочий органов государственной власти регионов страны (Нижегородская, Самарская, Кировская, Пензенская области, Республики Удмуртия и Башкортостан) и нарушение бюджетного законодательства (Оренбургская область, Республика Башкортостан).

По информации Министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области выявлен ряд нарушений законодательства. Во-первых, со стороны органов местного самоуправления ненадлежащим образом формируются дела граждан, имеющих личные подсобные хозяйства, изъявивших желание получить соответствующую финансовую поддержку. Во-вторых, имеют место факты выделения кредитов в отсутствии на то оснований, не контролируются сроки освоения заемщиками кредитных ресурсов, не проверяются должным образом их целевое использование. Кроме того, имеются случаи предоставления фиктивных документов для получения субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитным договорам. В-третьих, слабо организован контроль за работой вновь созданных сельскохозяйственных потребительских кооперативов и целевым использованием выделенных льготных кредитов. Имеются факты, когда программа кредитования малых форм хозяйствования через кредитные кооперативы трансформировалась в программу поддержки сельскохозяйственных предприятий. В-четвертых, органами местного самоуправления предоставляется не полный список документов, на основании которых формируются списки участников программы по обеспечению жильем молодых специалистов в рамках реализации национального проекта «Развитие АПК»⁸. Кроме того, имеют место значительное количество бюрократических обременений на пути эффективного оборота земель, процедуры регистрации прав собственности, отсутствие мобильности в работе руководителей, сдерживающие темпы реализации национального проекта, например, в Кировской области⁹.

Таким образом, на протяжение 90-х гг. ХХ в. в стране отсутствовала единая государственная аграрная политика. Лишь с 2000 г. с принятием «Основных направлений агро-продовольственной политики на 2001—2010 годы» можно констатировать четкое разграничение сфер ответственности федеральных и региональных органов управления АПК, их тесное взаимодействие, несмотря на сохраняющиеся правовые, организационно-управленческие и финансовые проблемы, подлежащие устранению на федеральном и региональном уровнях.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Джамбинов Б. В. Совершенствование региональной аграрной политики: на примере Республики Калмыкия: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 74.

²  Основные направления агропродовольственной политики на 2001— 2010 годы // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.mcx.ru].

³ Джамбинов Б. В. Указ. соч. С. 37.

⁴ Крылатых Э. Н., Строкова О. Г. Вопросы сельского хозяйства при вступлении стран СНГ в ВТО // Проблемы прогнозирования. 2002. ¹ 2. С. 39.

⁵ Зубченко Л. А. Присоединение к ВТО и сельское хозяйство России // Путь России в ВТО: Сб. обзоров / РАН ИНИОН; отв. ред. и сост. Л. А. Зуб-ченко. М., 2002. С. 123.

⁶  Федеральный центр и региональная власть: взаимодействие на поле социальной политики в современной России: Аналит. доклад / Рук. проекта М. Горшков. М., 2006. С. 58.

⁷ Самый частый вид нарушений при реализации нацпроекта «Развитие АПК» в Приволжском ФО — превышение полномочий органов власти // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.regnum.ru/news/972772. html].

⁸  О ходе реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» на территории Нижегородской области (по состоянию на октябрь 2007 г.). Официальный сайт Правительства Нижегородской области // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www/government.nnov.ru/?id=27184].

⁹ Национальный проект «Развитие АПК» в действии 31 января 2007 г. Сайт Законодательного Собрания Кировской области // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.zsko.ru/press/smi/publ/detail.php?ID=1784].

Поступила 01.08.08.