С. Н. Дьячковский. Особенности организации исполнительной власти в республиках Российской Федерации в условиях формирования централизованной федерации

С. Н. ДЬЯЧКОВСКИЙ

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДЬЯЧКОВСКИЙ Семен Николаевич, аспирант Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера СО РАН.

Ключевые слова: политическая система; исполнительная власть; национальная республика; президент; правительство; министерство; регион; реформа; субъект РФ; парламент

Важность рассмотрения особенностей организации исполнительной власти республики в составе РФ заключается в том, что она является связую щим звеном во взаимоотношениях с федеральным центром не только в административном, но и этнополитическом аспекте. Этническая специфика республик играет немаловажную роль в функциони ровании политической системы страны, значительно корректируя в повсед невной практике конституционные нормы.

В начальный период реформирования федеративных отношений в стране нормы конституций республик в составе РФ отличались большим разнооб разием. Некоторые республики определяли широкий объем полномочий, вторгаясь в сферу федеральной компетенции. Пробелы в конституционном федеральном регулировании восполняли федеративные договоры.

Однако со стабилизацией обстановки в стране были сделаны суще ственные шаги к симметричной федерации. Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис полнительных органов государственной власти субъектов РФ» закрепил принцип единства системы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Действие попра вок в этот закон от 7 июня 2000 г., Место и роль высшего должностного лица в системе исполнительной власти в республиках различаются. В большинстве республик непосред ственным руководством высшим исполнительным органом государственной власти занимается Председатель Правительства республики (в Адыгее, Башкирии, Карелии, Татарстане др. — Премьер-министр), а на Президен та (Главу республики — в республиках Калмыкия, Коми, Мордовия, Север ная Осетия и др.) возлагаются обязанности координатора. Между тем в отдельных республиках можно обнаружить существенную концентрацию полномочий, когда высшее должностное лицо занимается непосредственным руко водством правительства.

Например, в Республике Алтай эти функции выполняет Глава рес публики, Председатель Правительства, в Бурятии — Президент-Предсе датель Правительства. В Хакасии и Тыве на вершине иерархии органов исполнительной власти находится Председатель Правительства, он же выполняет функции Главы республики. В Республике Чувашия возможны два варианта: либо Президент Чувашии назначает Председателя Кабинета Министров с согласия Государственного Совета, либо он совмещает свою должность с должностью Председателя Кабинета министров¹.

Согласно новым поправкам к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»², выс шее должностное лицо республики наделяется своими полномочиями мест ным парламентом по представлению Президента РФ. Если конституцией субъекта федерации предусмотрен двухпалатный пар ламент, решение принимается на совместном заседании палат.

Согласно законодательству республик Алтай, Дагестан, Коми и Хакасия, высшее должностное лицо исполняет свои полномочия четыре года, в остальных — пять лет. Из них в конституциях Татарстана и Кабардино-Балкарии устанавливается ограничение, согласно которому Президент республики не мо жет занимать свой пост более двух сроков подряд. В ряде республик (Бурятия, Башкирия и др.) высшее должностное лицо обязано знать государственные языки, установленные в данной респуб лике. За некоторым исключением такое ограничение практикуется в тех республиках, где численность «коренного народа» составляет существенную часть населения.

Практически во всех республиках высшее должностное лицо облада ет широкими полномочиями по отношению к органам исполнительной вла сти субъекта федерации. Однако с точки зрения политической ответствен ности максимальная определенность места и роли высшего должностного лица в региональной политической системе достигнута в тех республиках, где непосредственное руководство правительством является прямой обя занностью высшего должностного лица субъекта федерации. Между тем в республиках, в которых Президент (Глава) республики не совмещает свою должность с должностью Председателя Правительства республики, установлен такой порядок правления, который может в не благоприятных условиях привести к нежелательной конфронтации в среде высшей политической элиты региона.

В целом высшие должностные лица субъектов РФ обладают стандартным набором полномочий. Президент (Глава) республики выполняет представительские функции, формирует высший исполни тельный орган, обладает правом подписывать договоры и соглашения от имени рес публики, обнародовать законы и т. д. Главы (Президенты) республик также обеспечивают координацию деятельности органов исполнительной власти с иными органами государственной власти республики, организацию взаимо действия органов исполнительной власти республики с федеральными орга нами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Только в Якутии и Карачаево-Черкесии преду сматривается должность вице-президента. Отличие между ними заключается в том, что если в Карачаево-Черкесии вице-президент назначается Пре зидентом республики с согласия Народного Собрания³, то в Якутии — изби рается Государственным Собранием (Ил Тумэн) одновременно с Президен том республики, который определяет кандидатуру вице-президента⁴.

В Бурятии, где Президент совмещает свою должность с должностью Председателя Правительства, Народный Хурал (Парламент) дает согласие на назначение первого заместителя Председателя Правительства⁵. Похожий порядок назначения отдельных членов правительства наблюдается в рес публиках Алтай, Тыва, Хакасия. В остальных республиках, в которых пост Президента (Главы) республики не совмещается с должностью Председате ля Правительства, заместителем высшего должностного лица фактически является Председатель Правительства.

Однако порядок замещения поста Главы (Президента) республики не является везде одинаковым. В Бурятии в тех случаях, когда Президент — Председа тель Правительства как Глава республики не в состоянии выполнять свои обязанности, их исполняет Председатель Народного Хурала (Парламента) Республики Бурятия⁶.

Наименование высшего исполнительного органа государственной вла сти субъекта РФ, его структура, порядок формиро вания устанавливаются конституцией и законами республики с учетом ис торических, национальных и иных традиций региона.

В зависимости от места и роли высшего должностного лица и других факторов правительство в республиках определяется по-разному. Например, в конституциях Адыгеи, Алтая, Башкирии, Ингушетии и т. д. правительство определяется как «высший исполнительный орган го сударственной власти» соответствующего субъекта федерации, в Буря тии, Дагестане, Калмыкии, Карачаево-Черкесии и др. — как «постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти». В Тыве это «высший коллегиальный и постоян но действующий исполнительный орган государственной власти». В рес публиках Саха (Якутия) и Татарстан правительство называют просто «ис полнительный и распорядительный орган государственной власти».

Основными полномочиями высшего исполнительного органа госу дарственной власти республики являются разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии. Правительство обеспечивает исполнение республиканского бюд жета и готовит отчет об его исполнении, отчеты о выпол нении программ социально-экономического развития и т. д. Акты Главы (Прези дента) республики и акты Правительства республики обязательны к испол нению в субъекте РФ.

Руководство и организация деятельности Правительства осуществляется Председателем Правительства (Пре мьер-министром), который назначается Главой (Президентом) республики. В одних республиках главе исполнительной власти требуется согласие пар ламента только при назначении Председателя Правительства (Башкирия, Дагестан, Калмыкия и др.), в других — с парламентом согла суется и назначение заместителей Председателя Правительства и отдель ных министров. Как правило, в республиках парламент вправе решать во прос о доверии / недоверии в отношении членов правительства, в назначении которых он принимал участие.

В Ингушетии парламент дает согласие на назначение Председателя Правительства, его заместителя. В случае трехкратного отклонения пред ставленных парламенту кандидатур Президент Республики назначает чле нов правительства самостоятельно. Более демократичный порядок разре шения подобной ситуации действует в Адыгее. Здесь в случае двукратного неодобрения кандидатуры премьер-министра на заседаниях Государствен ного Совета — Хасэ с промежутками в одну неделю Президент республики предлагает Государственному Совету — Хасэ для рейтингового голосова ния⁷ кандидатуры на должность премьер-министра Республики Адыгея. Кандидат, набравший наибольшее количество голосов, назначается Прези дентом премьер-министром.

Региональное законодательство, как правило, не выдвигает кандида туре на пост Председателя Правительства специальных требований. Исключением является пример Башкирии, где премьер-министру Прави тельства республики необходимо иметь высшее образование и опыт руково дящей работы в сфере хозяйственной деятельности не менее 15 лет⁸.

Должность Председателя Правительства является ключевой в тех республиках, где непосредственным руководством и организацией деятель ности занимается Глава (Президент) республики. Соответственно в этих субъектах федерации и аппарат правительства занимает центральное место в системе исполнительной власти, так как не происходит раздвоения вертикали власти между Премьером и Президентом (Главой) Республики.

Кроме правительства, главы республик могут формировать иные ор ганы, относящиеся к системе исполнительной власти. В большинстве регио нов аппарат правительства входит в состав администрации Главы субъекта федерации. Президент Адыгеи формирует единую Администрацию Прези дента и Кабинета министров Республики Адыгея, Глава Алтая — Единый аппарат Главы Республики Алтай и Правительства Республики Алтай, Президент Кабардино-Балкарии — Администрацию Президента Республи ки Кабардино-Балкария и т. д.

Во многих республиках в качестве постоянно действующего органа создается Президиум Правительства (в Тыве — Совет Правительства Рес публики Тыва, в Марий Эл — Коллегия Правительства Республики Марий Эл) для оперативного решения вопросов, отнесенных законодательством республики к ведению Правительства. В Удмуртии, Мордовии и Карачаево-Черкесии некоторые аспекты формирования и функционирования Президиума регламентируются конституцией республи ки, в основном — Законом о Правительстве республики.

В состав Президиума Правительства входят руководители, занимаю щие ключевые должности в системе исполнительной власти республики: Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства, не которые министры (чаще всего ведающие вопросами экономики и финан сов) и руководители отдельных подразделений (например, руководитель Аппарата Правительства в Мордовии, Тыве и других республиках). Со гласно п. 3 ст. 93 Конституции Карачаево-Черкесии⁹, данный орган фор мируется с учетом национального представительства. Это обусловлено осо бым многонациональным составом населения республики (государственны ми языками в Карачаево-Черкесской Республике являются абазинский, ка рачаевский, ногайский, русский и черкесский).

По конституции ряда кавказских республик, где сохраняется напря женная общественно-политическая ситуация, предусматривается создание специального органа по вопросам обеспечения безопасности при Главе (Пре зиденте) республики. В Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии выс шее должностное лицо формирует и возглавляет Совет Безопасности, в Северной Осетии — Совет экономической и общественной безопасности. Подобные органы сформированы в Башкирии, Татарстане, Тыве, Удмуртии и др.

Рассмотрение структуры органов исполнительной власти республик в составе РФ показало, что не во всех из них совершен переход к трехзвенной системе управления, утвержденной в 2004 г.¹⁰: федеральные министер ства, службы и агентства. По версии разработчи ков реформы, такая структура должна исключать конфликт интересов меж ду политикой и управлением, т. е. между функциями выработки политики, исполнения и контроля. Однако на практике это не оправдалось, и, по мнению В. В. Путина, трехуровневая система правительства, заимство ванная у Запада, продемонстрировала свою неэффективность в условиях российской действительности¹¹.

Трехзвенная структура органов исполнительной власти принята в Алтае, Бурятии, Калмыкии, Коми (хотя в некоторых из них сохранились комитеты и управления, но в ограниченном количестве). В остальных республиках сохраняется традиционная классификация органов исполнительной власти: министерства, комитет, управление.

В 2006 г. стартовала реформа государствен ного управления в соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006—2010 гг. и Планом мероприятий по ее проведению. Для стимулирования реформы на региональном уровне Министерством экономического раз вития РФ был объявлен конкурсный отбор программ и планов мероприятий по проведению административной реформы. К настоящему моменту в рес публиках приняты соответствующие концепции и планы меро приятий.

Количество министерств и ведомств в республиках зависит от разных факторов. Наиболее компактные Правительства созданы в респуб ликах, в которых Глава (Президент) является одновременно Председателем Правительства: Алтае — 12, Бурятии — 11, Тыве — 11, Хакасии — 10. Количество министерств в правительстве республики зависит от уровня развития региона. Небольшой аппарат правительства создается и в депрессивных регионах¹²: Адыгея (8 министерств), Калмыкия (8), Марий Эл (11) и др.

В республиках, вносящих весомый вклад в прирост ВВП РФ, как правило, создаются достаточно разветвленные структуры управления. К примеру, в составе Правительства Татарстана имеется 18 министерств, Башкирии — 15. Из этого следует, что дальнейшее реформирование единой системы исполнительной власти РФ следует осуществлять с учетом классификации регионов по уровню и характеру развития.

Конечно, есть исключения, но они не меняют общую тенденцию. Так, в Республике Дагестан Правительство состоит из 16 мини стерств, несмотря на низкий уровень социально-экономического развития. Однако, на наш взгляд, это обусловлено сложным опытом 1990-х гг. ХХ в. и эт-ноконфессиональным составом республики. Известно, что в условиях низкого уровня развития парламентаризма в сложносоставных об ществах разными социальными группами ставка делается на представитель ство своих интересов в органах исполнительной власти.

В республиках РФ постепенно формируются традиции и культура контроля законодательной власти над исполнительной. Одной из форм контроля со стороны парламента являются депутатские запросы парламента. Законодательство многих республик обязывает членов пра вительства по приглашению парламента присутствовать на его заседаниях и отвечать на вопросы депутатов. В свою очередь члены правительства рес публик, руководители республиканских органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица вправе присутствовать на заседаниях парла мента с правом совещательного голоса.

В настоящее время функции парламента в отношении исполнительной вла сти носят формальный характер. В действенном применении контролирующих функций должно быть заинтересовано парламентское меньшинство, однако разного рода препятствия не позволяют выполнить эту процедуру.

Таким образом, практически во всех республиках Президент (Глава республики) обладает широкими полномочиями по отношению к органам исполнительной власти субъекта федерации. Однако с точки зрения поли тической ответственности максимальная определенность места и роли выс шего должностного лица в региональной политической системе достигнута в тех республиках, где непосредственное руководство правительством яв ляется прямой обязанностью высшего должностного лица субъекта федерации. Как правило, это отражается на всей структуре исполнительной власти, формируется достаточно компактное правительство, которое зани мает центральное место в системе управления. Другая картина в республиках, где Президент (Глава республики) выполняет координирующие функции. Следовательно, непо средственным руководством высшим исполнительным органом государ ственной власти занимается премьер-министр. В ряде республик возможны варианты: либо Президент назначает премьер-министра с согласия пар ламента, либо он совмещает свою должность с должностью премьер-мини стра. На наш взгляд, разделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправдано в республиках с двумя и более преобла дающими этническими группами, где для обеспечения легитимности испол нительной власти необходимо соблюдать принцип этнического представи тельства.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  Конституция Чувашской Республики (ред. от 19.07.2004) (ред. от 19.07.2004). Ст. 72, п. 5 // Консультант Плюс: регионы. 2004.

² «Собрание законодательства РФ». 2004. 13 дек. ¹ 50. Ст. 4950.

³ Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 05.03.1996 (ред. от 21.06.2004). Ст. 77, п. 1 // Консультант Плюс: регионы. 2004.

⁴  Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 14.02.2007). Ст. 76.1.1 // Сб. за конов Республики Саха (Якутия) за 1992 г. Ст. 90.

⁵  Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994 (ред. от 04.03.2008). Ст. 86 // Консультант Плюс: регио ны. 2008.

⁶ Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994 (ред. от 04.03.2008) // Консультант Плюс: регио ны. 2008.

⁷  Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 (ред. от 03.05.2007). Ст. 85, п. 3 // Консультант Плюс: регионы. 2007.

⁸ О правительстве РБ: закон РБ от 14 марта 2003 г. ¹ 474-з (ред. от 07.12.2006). Ст. 23 // Консультант Плюс: регионы. 2006.

⁹ Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 05.03.1996 (ред. от 21.06.2004) // Консультант Плюс: регионы. 2004.

¹⁰ О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2003 г. ¹ 314 // Консультант Плюс: регионы. 2004.

¹¹ Стенограмма встречи Президента РФ с участниками международного клуба «Валдай» 14 сентября 2007. г. Сочи. URL: http:// www.kremlin.ru/ appears/2007/09/14/2105_type63376type63381type82634_144011.shtml

¹²  Сайт Министерства регионального развития РФ. URL: http://www. minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=492

Поступила 24.11.08.