С. В. Дергачев. Управление профессиональной подготовкой кадров муниципальной службы в регионе

С. В. ДЕРГАЧЕВ

УПРАВЛЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКОЙ КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РЕГИОНЕ

ДЕРГАЧЕВ Сергей Валентинович, начальник отдела по работе с персоналом Управления государственной гражданской службы, кадровой работы и государственных наград Президента Республики Марий Эл.

Функциональные и структурные преобразования, начатые в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 4 марта 2005 г. ¹ 3-3 «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл», потребовали соответствующего кадрового обеспечения деятельности органов муниципального управления.

Десятилетняя практика становления в Российской Федерации современной системы местного самоуправления со всей очевидностью высветила проблему обеспечения профессионализма персонала работников органов муниципального управления. Профессионализм муниципальных служащих предполагает соответствующее образование, знание особенностей управляемой сферы, а также знания в области теории управления и самоуправления, различных отраслей права, относящихся к предметам их ведения по замещаемой должности. Сегодня, как и в начале муниципальной реформы, приходится констатировать недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих, очевидную неготовность значительной их части эффективно функционировать в новых условиях хозяйствования, что приводит к утрате социального доверия к институту местного самоуправления. В этих условиях большое значение отводится совершенствованию профессионального развития муниципальных кадров и, прежде всего, системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих должности на муниципальной службе, а также выборных муниципальных должностях.

Являясь непосредственными разработчиками и проводниками муниципальной политики, лица, занимающие выборные муниципальные должности, оказывают на нее определяющее влияние¹. К сожалению, эта проблема пока не входит в число приоритетов их профессиональной деятельности. Результаты социологических опросов демонстрируют высокую заинтересованность руководителей муниципальных образований в вопросах экономики и финансов, организации управления подведомственных территорий (54 %), проявляя при этом низкий интерес к кадровым вопросам (2 %)².

В 2006 г. в органах местного самоуправления Республики Марий Эл на постоянной основе исполняли должностные обязанности 2 062 чел., из которых 2 041 (99 %) замещали должности муниципальной службы. При таком соотношении становится очевидным, что эффективность начатых реформ на местном уровне, социальное самочувствие населения в определяющей степени зависят от профессионализма и квалификации муниципальных служащих. Среди муниципальных служащих Республики Марий Эл лица с высшим профессиональным образованием составляли 67 %, со средним специальным — 25 %. Основное профессиональное ядро в исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления республики составили лица старше 40 лет (68 %). Свыше 80 % муниципальных служащих имели определенный опыт муниципальной службы и стаж работы по соответствующей специальности, каждый пятый имел профессиональный опыт в сфере муниципального управления свыше 10 лет. Среди муниципальных служащих, имеющих высшее образование, 19,6 % имеют образование педагогического профиля, 13,2 % — финансово-экономическое, 13,1 % — техническое, 7,1 % — сельскохозяйственное. Доля лиц, имеющих высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция», составила соответственно 5,3 и 4,2 %³.

Данные о состоянии дел в отдельных муниципальных образованиях республики свидетельствуют о наличии ряда негативных тенденций: старение кадров муниципального

управления и незначительный приток молодежи, приводящие к утрате позитивных управленческих традиций и оказывающие негативное влияние на стили управленческой деятельности, взаимодействие муниципальной власти и населения; несоответствие уровня профессиональной компетентности большинства муниципальных служащих квалификационным требованиям по замещаемой должности; высокая сменяемость муниципальных кадров, ослабляющая преемственность управления, вызывающая нарушение горизонтальных и вертикальных управленческих связей; отсутствие ротации муниципальных кадров; слабое влияние административных структур на кадровые процессы в муниципальных образованиях; недостаточный приток специалистов, имеющих подготовку в области государственного и муниципального управления, отсутствие целенаправленной работы по замещению муниципальных должностей специалистами, получившими высшее профессиональное образование по целевому направлению муниципальных органов власти.

Реформирование местного самоуправления в Республике Марий Эл и проявление новых задач на уровне муниципальных образований, а также изменившаяся система отношений между республиканскими органами государственной и муниципальной власти выдвигают на первый план задачу совершенствования системы подготовки и переподготовки специалистов муниципального управления в Республике Марий Эл. Управление профессиональным развитием персонала муниципальной службы — разновидность и результат социальной деятельности субъектов государственной кадровой политики по ее реализации, характеризующееся изменениями количественных и качественных параметров кадрового корпуса, гибкостью развития по отношению к меняющимся социальным условиям. Решение этой важной задачи видится в создании и развитии системы непрерывного профессионального обучения муниципальных кадров.

Представляется, что эта система должна функционировать на региональном и местном уровнях, включая и уровень конкретного органа местного самоуправления. При всем многообразии форм и методов профессионального развития персонала муниципальных органов приоритет, на наш взгляд, должен принадлежать основным видам дополнительного профессионального образования, реализуемым в республиканских образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию и соответствующую лицензию.

Опыт организации такого обучения в Республике Марий Эл показывает, что наиболее эффективно обучение должностных лиц органов местного самоуправления проходит в рамках централизованной республиканской системы подготовки управленческих кадров. Одно из явных преимуществ такой системы — профессорско-преподавательский состав образовательных учреждений социально-экономических проблем территорий и возможность максимально приблизить теоретические представления к конкретным задачам и проблемам населения муниципальных образований. В этом контексте наиболее эффективно себя зарекомендовала система получения дополнительного профессионального образования муниципальными служащими, действующая в республике с 1998 г., особенно такие ее виды, как профессиональная переподготовка (очно-заочная форма обучения) и среднесрочное повышение квалификации (с отрывом от основной деятельности). За указанный период дополнительное профессиональное образование получили более тысячи человек из числа лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также зачисленных в соответствующий кадровый резерв.

Между тем организационно-структурные изменения, проведенные на местном уровне в соответствии с законодательством Марий Эл в целях реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвали необходимость изменений в профессионально-квалификационной структуре кадрового состава органов местного самоуправления, прежде всего, местных администраций. В период формирования местных администраций на поселенческом уровне и создания финансовых органов муниципальных образований численность муниципальных служащих в республике увеличилась почти на 25 %, а сменяемость кадров составила более 12 %. При этом обнаружилось, что в органах местного самоуправления республики только 17 % должностных лиц прошли соответствующее обучение в системе дополнительного профессионального образования, среди муниципальных служащих доля прошедших обучение оказалась еще ниже и составила 15 %.

С учетом указанных обстоятельств и в интересах развития института местного самоуправления на территории республики сформулирована задача: за 3 года обучить в системе дополнительного профессионального образования более 1,5 тыс. муниципальных служащих и свыше 110 чел., из числа лиц, замещающих выборные муниципальные должности на постоянной основе, что потребует ежегодного обучения около 600 человек. В целях уточнения управленческих подходов к решению этой задачи проведен сплошной социологический опрос глав муниципальных районов (городских округов) по актуальным вопросам муниципальной кадровой политики.

Выяснилось, что, по мнению респондентов, кадровая работа в местных администрациях должна строиться на основе федеральных законов и в соответствии с республиканской концепцией кадровой политики (69,3 %). На эффективность деятельности органов местного самоуправления оказывает позитивное влияние продуманная и научно обоснованная муниципальная кадровая политика (69,2 %). Для современной кадровой политики в муниципальных образованиях Республики Марий Эл характерен «командный подход» к формированию кадров аппаратов органов местного самоуправления с ориентацией на требования главы местной администрации (30,8 %,). Столько же респондентов высказали сомнение в наличии целенаправленной работы с кадрами, так как здесь, по их мнению, слишком много случайностей и непредсказуемости. Приоритетными профессиональными качествами современного муниципального служащего являются (определены в порядке снижения факторных весов): компетентность, ответственность, профессионализм, умение предвидеть последствия принимаемых решений, самостоятельность. Персонал местных администраций не эффективно приспосабливается к экономическим, политическим и социальным изменениям в обществе: 46,2 % опрошенных указали на избирательность этого процесса (в чем-то приспосабливается, в чем-то — нет), 15,4 % — не видят в этом смысла, так как аппаратная работа достаточно традиционна и 23,1 % отметили, что муниципальные служащие не готовы к серьезным изменениям в своей работе. Основными факторами снижения эффективности работы органов местного самоуправления в Республике Марий Эл являются: слабая финансовая и материальная база муниципальных образований (19 %), отрыв органов местного самоуправления от населения (11,1 %), низкий профессиональный уровень муниципальных служащих (9,5 %), отсутствие продуманной работы с кадрами органов МСУ (9,5 %). Должна быть создана единая республиканская система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, координируемая на правительственном уровне (84,6 %).

С учетом полученных представлений высших должностных лиц муниципальных образований, можно определить основные направления организации профессиональной подготовки муниципальных кадров. Во-первых, организация дополнительного профессионального образования муниципальных служащих на базе регионального образовательного учреждения высшего профессионального образования, имеющего государственную аккредитацию и лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышение квалификации муниципальных служащих и включенного в общефедеральную Систему подготовки кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления, созданную в рамках федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований. Во-вторых, формирование административной структуры управления инновациями в системе дополнительного профессионального образования и увеличение ежегодного количества обучаемых по программам повышения квалификации за счет внедрения дистанционных технологий обучения. В-третьих, паритетное финансирование обучения муниципальных кадров, предусматривающее оплату образовательных услуг за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл, а оплату командировочных и иных расходов — за счет средств местных бюджетов муниципальных образований. В-четвертых, в целях снижения организационных и финансовых издержек, повышения оперативности и актуальности получаемых знаний в систему дополнительного профессионального образования муниципальных служащих в среднесрочной перспективе должны все в большей степени внедряться инновационные технологии обучения, реализуемые на базе электронных учебно-методических комплексов. Это позволит посредством комбинаций различных образовательных схем и технологий наладить процесс обучения муниципальных кадров непосредственно в местных администрациях.

Для решения этих задач Правительством Республики Марий Эл утверждены Концепция и Основные направления профессионального обучения муниципальных кадров в Республике Марий Эл на 2007—2009 годы⁴.

При реализации мероприятий следует, на наш взгляд, исходить из того, что в социальном управлении «способности, профессиональные возможности человека… рассматриваются как стратегические активы государственного и муниципального управления»⁵. Здесь возникает практическая необходимость совместного обучения эффективному взаимодействию служащих государственных органов и органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий на муниципальном уровне. В силу этого объективно формируется потребность в единой системе профессионально-квалификационного развития региональных управленцев и, следовательно, в едином субъекте управления такой системой. Предложенная Концепцией система дополнительного профессионального образования кадров для органов местного самоуправления в республике включает в себя две функционально связанные структуры: управляющую и исполнительную. Основными элементами управляющей структуры являются заказ образовательных услуг и управление профессиональным развитием муниципальных служащих.

Первая включает органы местного самоуправления Республики Марий Эл в качестве заказчиков услуг, государственные образовательные стандарты и собственно заказ как потребность местного сообщества на профессиональную подготовку муниципальных кадров. Вторая решает задачи координации деятельности субъектов системы и обеспечения государственной поддержки в сфере профессиональной переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров в интересах более полной реализации требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; совершенствования и развития соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы, включая законодательное закрепление норм об обязательном повышении квалификации муниципальными служащими и лицами, замещающими выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления на постоянной основе; организации образовательной деятельности в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления, применение современных технологий обучения, взаимосвязи содержания обучения с практическими потребностями социально-экономического развития территорий; информационно-аналитического обеспечения профессионально квалификационного развития муниципальных кадров, включающее создание, поддержку и сопровождение базы данных системы дополнительного профессионального образования должностных лиц местного самоуправления; организации постоянно действующих учебно-методических семинаров для преподавателей, занятых в сфере дополнительного профессионального образования служащих; консолидации бюджетных и внебюджетных источников финансирования, обеспечения финансовой поддержки системы дополнительного профессионального образования кадров местного самоуправления.

Основным субъектом управляющей системы, координирующим вопросы обучения муниципальных кадров, должна стать Администрация Президента Республики Марий Эл или соответствующее подразделение в ее структуре с четко обозначенной сферой компетенции.

В исполнительную структуру системы дополнительного профессионального образования кадров местного самоуправления в Республике Марий Эл включаются кадровые службы соответствующих муниципальных образований, региональное образовательное учреждение, информационно-методический консультационный центр с сетью муниципальных консультационно-методических пунктов (представительств), а также профессорско-преподавательский состав и квалифицированные специалисты-практики по соответствующим направлениям развития муниципальных образований, приглашаемые преподаватели и эксперты из других регионов РФ. На начальном этапе реализации указанной Концепции возможно создание пилотных межмуниципальных методических пунктов.

Предложенная управленческая модель уже прошла определенную экспертизу научного сообщества в ходе VII Всероссийской конференции по дополнительному образованию⁶, поэтому на современном этапе муниципальной реформы акцент делается на организации выполнения мероприятий Основных направлений подготовки кадров органов местного самоуправления в Республике Марий Эл на 2007—2009 годы.

Основным результатом регионального управления в этой сфере в среднесрочной перспективе должна стать профессиональная готовность муниципальных кадров республики к реализации требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  См.: Вебер М. Парламент и правительство в Новой Германии // Социология власти, РАГС, 2003. ¹ 2. С. 145—146.

² См.: Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих. СПб., 1999. С. 17.

³   Данные Администрации Президента Республики Марий Эл по состоянию на 1 июля 2006 г.

⁴ См.: «Об основных направлениях подготовки кадров органов местного самоуправления на 2007—2009 годы». Постановление Правительства Республики Марий Эл от 31 июля 2006 г. ¹ 175 / Собр. законодательства Республики Марий Эл, 2006, ¹ 8. Ст. 359.

⁵  Управление персоналом: Учебник / Под общ. ред. А. И. Турчинова. М., 2002, С. 121.

⁶  См.: Актуальные проблемы развития дополнительного образования в условиях реформирования образовательной отрасли: Материалы VII Всерос. конф. по дополнительному образованию, Казань, 29—30 нояб. 2006 г. / Под ред. В. В. Кондратьева. Казань, 2006.

Поступила 23.04.07.