А. Н. Ершов, А. А. Труфанов. Уроки муниципальной реформы в современной России

А. Н. ЕРШОВ, А. А. ТРУФАНОВ

УРОКИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ЕРШОВ Андрей Николаевич, ректор Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, доктор социологических наук, профессор.

ТРУФАНОВ Андрей Андреевич, заведующий аналитическим отделом Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан, кандидат педагогических наук, доцент

Ключевые слова: реформа; местное самоуправление; нормативно-правовое обеспечение; муниципальное образование; субъект Федерации; финансовая самодостаточность; местный бюджет

Key words: local self-governing; normative and legal guaranty; municipal entity establishment; the Federation entity; financial self-sufficiency; local budget

С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в стране был учрежден институт местного самоуправления. Время с момента принятия в 2003 г. Федерального закона ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 1 января 2009 г. называют муниципальной реформой, основной задачей которой было нормативно-правовое обеспечение местного самоуправления и приведение в соответствие ее нормативно-правовой базы с реальными условиями жизни муниципальных образований. Сейчас очень много говорят о местном самоуправлении применительно к разным эпохам российской истории, рассуждая о сегодняшнем дне. Логика здесь такова, что наличие земских властей при Иване Грозном или Новгородского вече должно непременно оправдать введение института местного самоуправления в России конца XX — начала XXI в. Это весьма произвольный подход. Под местным самоуправлением не следует понимать просто наличие каких-то «местных прав» и «местной самостоятельности», ибо такая трактовка может увести слишком далеко от сути проблемы. Местное самоуправление сейчас — это юридически закрепленный институт власти, и именно с этой точки зрения следует оценивать то, что сделано в этом направлении.

Следует сказать, что становление местного самоуправления на рубеже 80—90-х гг. XX в. представляется куда менее обоснованным, чем переход к системе земской власти на местах в дореволюционной России, и напоминает «революцию сверху». Есть мнение, что одним из мотивов введения в России 90-х гг. института местного самоуправления было намерение властных элит поделить территории и собственность, а также децентрализовать и тем самым ослабить Российское государство. Например, С. Н. Юркова полагает, что «первично базовые территории местного самоуправления формировались не на научных подходах, не на объективных данных, связанных с учетом исторических, культурных, финансовых традиций, географического положения, коммуникаций, средств связи, транспортных развязок и т. д. Здесь превалировала роль и мнение региональных и муниципальных элит, людей, которые олицетворяли на тот момент становление власти и на региональном и муниципальном уровне определяли вопросы, связанные с территориальной организацией»¹. В процедуре организации местного самоуправления субъективный фактор играл главную роль. Муниципальные образования получили от федерального законодателя «максимальный простор для своей деятельности в виде супердемократичного закона об общих принципах организации местного самоуправления. Тогда федеральный законодатель считал, что субъекты Федерации и муниципалитеты сумеют этим достойно распорядиться. К сожалению, субъективный фактор не дал создать систему, которая бы максимально эффективно работала»².

Первое, что бросается в глаза при чтении многочисленных публикаций, посвященных муниципальной реформе, — отсутствие каких-либо сомнений в целесообразности института местного самоуправления в России (которое, как признают все, себя еще ничем не проявило) и в характере обоснования этой целесообразности. Местное самоуправление определяют просто как основу конституционного строя России, благо в Конституции РФ имеется ст. 12, где сказано, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление»³. Обоснование того, насколько необходимость институциализации местного самоуправления вытекает из государственной целесообразности, исторически сложившихся условий управления в России, считается излишним. Между тем совершенно ясно, что идея местного самоуправления выводится из сугубо отвлеченного (идеологического) постулата о том, что народ сам должен решать свои проблемы, сам избирать себе правителей, которые должны быть как можно ближе к народу, что и обеспечивается системой местного самоуправления, которое в свою очередь является абсолютной гарантией всякого государственного процветания. Об этом совершенно ясно говорится в ст. 130 Конституции РФ: «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»⁴. Таким образом, для такого демократического правового государства, которым является Россия (ст. 1), местное самоуправления есть вроде бы сам собой разумеющийся и не подлежащий сомнению атрибут власти (народовластие). Однако все было бы хорошо, если бы сама политическая и социально-экономическая реальность не вносила в это положение свои поправки, не заостряла бы вопросы, которые во множестве оставались без ответа.

С другой стороны, любая стратегия развития местного самоуправления должна исходить из общей стратегии развития страны, быть необходимым ее элементом. Именно этому должно быть подчинено создание нормативно-правовой базы местного самоуправления, определения его структуры, функций и задач. Каждый, кто так или иначе связан с деятельностью органов муниципальной власти, должен понимать, какое место эта деятельность занимает в решении задач развития страны, используя при этом конкретные показтели. Пока дискуссия о муниципальной реформе напоминает движение по кругу, без ясно обозначенной цели, а объявленное окончание реформы (это было 1 января 2009 г., а теперь — 1 января 2012 г.) едва ли возможно в обозримом будущем. Ведь конец реформы означает, что муниципальная власть должна эффективно работать на основе созданной нормативно-правовой базы. Между тем принимаются законы, которые не работают, на высоком уровне обсуждаются проблемы, которые на столь же высоком уровне в других ветвях власти обсуждаются и решаются в противоположном направлении, например, проблема местных бюджетов муниципальных образований (особенно сельских и городских поселений) на фоне централизации налоговой системы страны. А. Салмин назвал сложившуюся ситуацию «изучением тайского языка по санскритской грамматике», не имеющей никакого отношения к тайскому языку: «Когда мы говорим о трехстах законах, у меня создается впечатление, что это — та самая санскритская грамматика. И описывает она совсем не те отношения, с которыми мы реально сталкиваемся, когда отправляемся в район, город, любое муниципальное образование»⁵.

Знакомство с разнообразными системами местного самоуправления, например, в странах Европы, лишний раз убеждает в том, что любая система власти формируется исторически с учетом практики управления, постепенных изменений и т. д. Понять многообразие систем местного самоуправления Европы, которые лишь условно можно свести к двум основополагающим моделям, невозможно, если рассматривать их отвлеченно от исторических местных условий как абстрактные системы власти. Государства, как и культуры, развиваются органически, а не механически, поэтому резкие, произвольные эксперименты, равно как и доктринерство, приводят к печальным последствиям. Наглядным примером этого может служить правление Николая I. М. О. Гершензон, рассуждая об отличительной черте его характера, отмечал «крайнее доктринерство, мешавшее ему видеть вещи в их подлинном виде»⁶. Взгляды Николая I, «сложившиеся у него преимущественно под влиянием примера прусских хозяйственных королей XVIII века, были до крайности архаичны, не соответствовали ни духу времени, ни условиям жизни огромного, сложного государства, какова Россия, а главное, он сам нимало не походил на тех прусских королей, не обладая ни их гибкостью и ловкостью, ни их удивительным чутьем действительности». В результате «он не справился даже с материальной жизнью», а «в духовной области, как в материальной, тяжко изувечил русскую жизнь. Он надолго определил — не ход ее развития, а ненормальность этого хода в целом»⁷. Итогом такого правления было постыдное поражение России в Крымской войне.

Постановка вопроса о том, нужно или нет России местное самоуправление, оказывается двусмысленной в силу неопределенности того, что такое местное самоуправление. Это может быть и институт власти с самыми разными полномочиями, и просто разнообразные местные права, и местная самостоятельность в системе государственной власти. Элементы такой хозяйственной самостоятельности были и успешно использовались в СССР.

Таким образом, доказательство необходимости и целесообразности местного самоуправления в России должно иметь два основания. Первое — обоснование исторической целесообразности местного самоуправления через сравнение с советской системой управления. Отсутствие такого обоснования лишает концепцию местного самоуправления исторической базы. Историческая преемственность, в более явной или скрытой форме, является основой развития обществ. Второе — обоснование стратегии местного самоуправления в современных условиях в русле общей стратегии развития страны. В логике этот прием называют системной аргументацией. Убедительно показать, что местное самоуправление в современной России решает определенные задачи развития, — значит сделать больше половины дела в доказательстве необходимости института местного самоуправления. Здесь можно даже обойтись без детального обоснования исторической преемственности.

Нередко проблемы муниципальной реформы обсуждаются без учета реальной практики управления на местах, отвлеченно, исходя из умозрительных представлений о том, каким должно быть местное самоуправление. Например, должна ли сохраняться двухуровневая система «муниципальный район — поселение»? Одни говорят, что такая система не нужна, так как район фактически присваивает себе полномочия поселений и исполняет не столько местные, сколько государственные функции. Эта позиция представляется оправданной хотя бы потому, что исходит из фактической реальности и апеллирует к традиционной системе власти в стране. Другие (их большинство) утверждают, что отказ от двухуровневой системы уже невозможен, так как она прописана в законе, и вообще это будет уступкой в сторону централизации власти, тогда как в демократической стране власть должна быть децентрализованной. Например, В. Жа-дан пишет: «В муниципальных районах пытаются сохранить некую вертикаль муниципальной власти, что противоречит идее местного самоуправления»⁸. Подобные рассуждения производят странное впечатление. Ведь об эффективности той или иной системы власти надо судить не по «идеям», а по делам этой власти. Если в стране действует властная вертикаль, то следует доказать, что она эффективна, и тогда обозначается определенная модель управления, либо доказать обратное, и тогда вырисовывается другая модель управления. Доказательства должны быть самые эмпирические, без всякого доктринерства. Причем неэффективность техническую, инструментальную следует отличать от неэффективности принципиальной, системной. Про поселения говорят, что они еще ничем себя не проявили потому, что им не дают работать. Ситуация, мягко говоря, парадоксальная в условиях муниципальной реформы! Но дело не столько в этом, сколько в финансах, местных бюджетах, которых большинство поселений либо не имеет вообще и существует на дотации, либо имеет мизерные бюджеты, не обеспечивающие выполнение минимума прописанных в 131-м законе задач. Где гарантии того, что, получив внезапно большие средства, а вместе с ними право собирать и назначать налоги, поселение израсходует эти средства по назначению? Таких гарантий нет потому, что нормативно-правовая база здесь является достаточно не разработанной, а традиция местного самоуправления в этой сфере полностью отсутствует (не в пример Западной Европе).

Эксперты Института современного развития подчеркивают: «Закон предполагал создание в России двухуровневой системы местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности»⁹. Странность такой «автономии» состоит уже хотя бы в том, что район, состоящий из поселений, должен функционировать сам по себе, а поселения — сами по себе. Что же это за район? Впрочем, В. Шипов поясняет, в чем состоят «свои полномочия» муниципальных районов. Это полномочия «не начальника, не руководителя», муниципальный район «не лезет во все вопросы местного значения поселения. Он обеспечивает расширение тех вопросов, которые легче обеспечивать для совокупности муниципальных образований поселений. Он не работает с населением. Поселение работает с населением, а муниципальный район — с поселениями. Такова идеология 131-го закона»¹⁰. Но ведь это и есть государственные полномочия муниципальных районов с предоставлением поселениям элементов местной самостоятельности. Где здесь «идеология» параллельных властей?

Необходимо не просто отталкивание от эмпирического материала при обсуждении моделей местного самоуправления, но и необходим системный анализ эмпирического материала. В. Глазычев признает, что такого анализа нет¹¹. Между тем обсуждение муниципальной реформы должно напоминать практикум по муниципальной службе: где что сделано, делается и как, каковы ожидания, каков результат и т. д. Думается, что методом отвлеченных рассуждений проблему местного самоуправления решить невозможно. Это относится и к обсуждению нормативно-правовой базы, которое может почти полностью подменять собой обсуждение реальности. Например, сборники «Актуальные вопросы развития муниципальных образований» (М.: РАГС, 2008), «Актуальные вопросы организации местного самоуправления в РФ на момент вступления в силу в полном объеме федерального закона ¹ 131-ФЗ» (М.: АНХ, 2008) носят исключительно нормативно-правовой характер и не обсуждают практику местного самоуправления, ту реальность, которая только и может ответить на все вопросы. Трудно недооценить важность нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, но только анализ практики позволяет подводить итоги и извлекать уроки. Между тем ясно, что годы, отпущенные на переходный период, не прошли для муниципалов даром. По данным Министерства регионального развития РФ, уже на начало

2008  г. можно констатировать, что в Российской Федерации создана современная модель территориальной организации местного самоуправления; сформированы органы местного самоуправления; организована муниципальная служба; приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований; реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения¹².

Кроме того, учитывая, что правовое регулирование местного самоуправления отнесено к ведению федеральной и региональной власти, следует отметить, что за время переходного периода в субъектах Федерации была создана собственная правовая база местного самоуправления, приведены в соответствие законы субъектов Федерации с федеральным законодательством по вопросам местного самоуправления. Субъекты Федерации накопили немалый опыт применения отдельных положений 131-го закона.

В 2009 г. закончился очередной период муниципальной реформы, установленный законом ¹ 129-ФЗ от 12 ноября 2005 г. Чего же все-таки больше — решенных или нерешенных проблем? Какие были основания у Президента РФ Д. А. Медведева продлевать срок муниципальной реформы до 1 января 2012 г.?

И. Юргенс полагает, что задачи реформы не удалось реализовать в полном объеме вследствие ряда факторов и противоречий¹³. Во-первых, это противоречие, которое образовалось между идеологией децентрализации местного самоуправления, заложенной в 131-м законе, и централизацией власти в стране. «Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены»¹⁴. Здесь надо упомянуть и законопроект Президента РФ ¹ 155656-5 от 27 января

2009  г. «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», где принципиально изменяется механизм удаления глав муниципальных образований в отставку. Если в прежней редакции 131-го закона (ст. 74) высшее должностное лицо субъекта РФ могло издавать правовой акт об освобождении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации только в случае решения суда, то в новой редакции (ст. 74.1) решения суда уже не требуется: «Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования» (ст. 74.1, п. 8). Более того, если голосование оказалось отрицательным (инициатива вносится самими депутатами или главой субъекта РФ), то через месяц процедуру можно повторить (ст. 74.1, п. 16). Причем критерии ухода в отставку сформулированы достаточно расплывчато. То, что в прежней редакции 131-го закона было основанием для временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, теперь является основанием для отставки главы муниципального образования.

Во-вторых, к началу 2009 г. не было установлено никаких принципиальных изменений в разграничении полномочий между уровнями власти. И. Юргенс указывает, что концепция 131-го закона тяготела к унификации правового регулирования в масштабах федерации, оставляя при этом мало возможностей для учета местных особенностей. Это привело к принятию норм «с размытыми формулировками». Возникло противоречие между требованием контролирующих органов четкого соблюдения норм закона и возможностью субъективной трактовки этих норм.

В-третьих, сохраняет остроту проблема финансового обеспечения муниципальных образований. Ясно, что самая лучшая инициатива не может быть осуществлена, если нет денежных средств на ее реализацию, причем тех, которыми муниципальные образования могут распоряжаться самостоятельно. Однако, как пишет И. Юргенс, что «эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований»¹⁵. За последние годы сложилась парадоксальная ситуация в области распределения денежных средств между государственной (федеральной и региональной) и местной властями. С одной стороны, объявленная реформа местного самоуправления должна способствовать решению вопроса местного финансирования в пользу большей автономии местных бюджетов, с другой — в стране выстроена бюджетная и налоговая вертикаль, противоречащая идее местной автономии и препятствующая ее реализации. Так, С. Рябухин отмечает, что «если посмотреть структуру расходов по муниципальным образованиям, то больше 70 процентов расходов более чем половины местных бюджетов — это расходы на заработную плату и жилищно-коммунальное хозяйство. Доля капитальных расходов в бюджетах наиболее развитых муниципальных образований — от одного до пяти процентов. Это же реальность. О каком бюджете развития мы можем говорить? Во всех странах первая обязательная задача межбюджетных отношений — выравнивание. Вторая — стимулирующая функция трансфертов. Где она? Вот над этим сейчас надо бы принципиально подумать»¹⁶. И. Стародубровская пишет по поводу ожиданий муниципального и экспертного сообщества введения в действие 131-го закона: «Этим ожиданиям не суждено было сбыться. Основные итоги 2008 г. состоят не в том, что было решено или сделано, а в том, что не произошло, не случилось, не состоялось»¹⁷. 3 июля 2008 г. состоялось расширенное заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ. Речь шла о концептуальных вопросах организации финансирования муниципальных образований. Рекомендации Совета предлагали ряд серьезных мер, одна из них — это «отмена федеральных льгот по региональным и местным налогам, закрепление за муниципальными образованиями дополнительных доходных источников»¹⁸. Однако принятия этих рекомендаций не последовало.

В-четвертых, в конце декабря 2008 г. в 131-й закон были внесены важные поправки, касающиеся описания границ и имущества муниципальных образований. Срок описания границ был продлен до 1 января 2011 г., а определения перечня имущества — до 1 января 2012 г. И. Юргенс указывает на проблемы законодательного характера. Он говорит о справедливой критике в адрес законодателей, принявших 36 поправок и изменений в 131-й закон, о частой хаотичности и непродуманности поправок. Поэтому «необходима дальнейшая модернизация существующей системы местного самоуправления»¹⁹. Это предполагает разработку и нормативное закрепление концепции новой российской муниципальной политики²⁰, усиление пропаганды идей местного самоуправления образовательными учреждениями и СМИ²¹. С этим согласен С. М. Шахрай: «Чем более мы будем активны сами, тем больше шансов, что закон о местном самоуправлении заработает нормально»²².

Государство должно поддерживать муниципалитеты, создавая разными способами максимально благоприятные условия для их работы²³. Эффективно работающие муниципальные образования должны стимулироваться для дальнейшего развития, а отстающие — получать государственную поддержку. Следует также более четко определить предметы ведения муниципальных образований, «уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения»²⁴. Ключевыми направлениями муниципальной политики остаются достижение финансовой самодостаточности местного самоуправления» и необходимость определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления, что предусматривает корректировку информации о деятельности местного самоуправления, форм отчетности, процедур проверок и т. д. Следует отметить, что мировой финансово-экономический кризис может внести неожиданные коррективы в российскую муниципальную реформу. Однако хотелось бы надеяться, что новый этап муниципальной реформы будет завершающим и позволит, преодолев все препятствия, сделать конституционную норму, предписывающую существование в России института местного самоуправления, полноценным фактом нашей государственности.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Местное самоуправление в России: опыт 1993—2003 гг. (Малый зал Государственного Совета Республики Татарстан, 26—27 февраля 2003 г.) URL: www.kazanfed.ru/actions/konfer4/doklad7 (дата обращения: 10.02.2009).

² Там же.

³  Комментарий к Конституции Российской Федерации / общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 63.

⁴ Там же. С. 523.

⁵ Салмин А. Особенности российской субсидиарности // Муниципальная власть. 2008. ¹ 1. С. 79.

⁶ Эпоха Николая I: в воспоминаниях и свидетельствах его современников / под ред. М.О. Гершензона. М.: «Захаров», 2001. С. 5.

⁷ Там же. С. 5—6.

⁸ Жадан В. Муниципальные районы пытаются сохранить вертикаль власти, что противоречит идее местного самоуправления // Муниципальная власть. 2008. ¹ 4. С. 29.

⁹ Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития. Краткое обоснование проблемы и концепция работы в рамках исследовательского проекта Института современного развития // Муниципальная власть. 2008. ¹ 4. С. 39.

¹⁰  Шипов В. В полной мере закон заработает, когда будет создана финансовая автономия местных бюджетов, а также созданы стимулы для развития экономики муниципальных образований // Муниципальная власть. 2008. ¹ 5. С. 18.

¹¹  См.: Вертикаль власти или разграничение полномочий: «круглый стол» с участием ведущих экспертов в сфере местного самоуправления // Муниципальная власть. 2008. ¹ 4. С. 37.

¹²  См.: Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. // Вопросы местного самоуправления. 2008. ¹ 2. С. 4.

¹³ См.: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. URL: www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (дата обращения: 9.02.2009).

¹⁴ Там же.

¹⁵ Там же.

¹⁶ Рябухин С. О каком бюджете развития может идти речь // Муниципальная власть. 2008. ¹ 4. С. 16.

¹⁷  Стародубровская И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2009/02/04/180049 (дата обращения: 10.02.2009).

¹⁸ Там же.

¹⁹  Российское местное самоуправление ...

²⁰ Там же.

²¹ Там же.

²² Цит. по: Закатнова А. Молодая власть: реформа местного самоуправления охватила 81 регион. URL: www.rg.ru/2009/01/12/vlast.html (дата обращения: 10.02.2009).

²³ См.: Российское местное самоуправление ...

²⁴ Там же.

Поступила 20.02.09.