И. И. Бажин, М. А. Маленькая. Последствия социальных реформ в России: региональные аспекты

И. И. БАЖИН        М. А. МАЛЕНЬКАЯ

ПОСЛЕДСТВИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

БАЖИН Игорь Иванович, заведующий кафедрой теории и практики государственного и муниципального управления Института повышения квалификации Волго-Вятской академии государственной службы, доктор технических наук, профессор.

МАЛЕНЬКАЯ Марина Анатольевна, старший преподаватель кафедры теории и практики государственного и муниципального управления Института повышения квалификации Волго-Вятской академии государственной службы.

Одним из основополагающих принципов социального проектирования является опережающая оценка возможных воздействий¹ потенциального инновационного преобразования в процессе его разработки и реализации. К сожалению, приходится констатировать, что в современной отечественной практике осуществления социальных реформ это принцип не соблюдается. Более того, отсутствуют полноценный анализ и системная оценка последствий уже реализованных инновационных управленческих решений.

Несоблюдение этого принципа приводит к несогласованности осуществляемых инновационных преобразований с социальной средой, что порождает социальную напряженность, нередко граничащую с социальным взрывом, вызывает отчетливо проявляющиеся антиреформенные настроения в обществе. Примеров такого рода «управленческих деяний» предостаточно не только на уровне муниципальных образований или регионов, но и на государственном уровне. Достаточно вспомнить реформы в части «монетизации льгот», сфере лекарственного обеспечения населения, жилищной сфере. Эти инновации вызвали флуктуационный всплеск в социальной среде, о чем свидетельствует проведенный нами контент-анализ российской региональной прессы, результаты различных социологических опросов и высказывания политиков, лидеров различных общественных объединений.

Так, при подведении промежуточных итогов трех лет работы правительства М. Фрадкова главными неудачами этой структуры население считало «высокие цены на коммунальные услуги при плохой работе ЖКХ, тяжелое положение пенсионеров, ситуацию в здравоохранении, дороговизну лекарств, последствия монетизации льгот»², т. е. те сферы деятельности, где осуществлялись основные инновационные воздействия без должного согласования с социальной средой.

По данным Управления президента по работе с обращениями граждан, В. В. Путин получил более 13 тыс. писем на тему монетизации льгот. При этом большинство авторов (12,7 тыс.) являлись жителями городов, что свидетельствует об обостренном восприятии проблемы именно этой категорией населения³. Критические оценки нововведений не звучали из тех субъектов РФ, где органы государственной власти заблаговременно провели разъяснительную работу. Однако большинство корреспондентов высказывали претензии относительно неравнозначности имевшихся льгот и предлагаемых денежных выплат. Из разных регионов поступали сообщения о том, что досрочная выплата январских пенсий вопреки публичным заверениям была проведена без компенсации за отменяемые льготы. Среди организационных просчетов отмечалась недостаточная информационно-разъяснительная работа.

Последствия несогласованной с социальной средой реформы, определенной Федеральным законом ¹ 122 в части монетизации льгот, проявились в социальных флуктуациях не только в среде пенсионеров. Эта реформа ударила и по работающей части населения, в частности, по военнослужащим. Как отметил заместитель председателя комитета Совета Федерации по обороне и безопасности адмирал В. Попов, «вступивший в силу с 1 января закон о замене льгот денежными компенсациями поставил личный состав армии и флота в унизительное положение и станет одной из причин досрочного увольнения офицеров, особенно молодых, из Вооруженных Сил»⁴.

Монетизация льгот настолько остро была воспринята социальной средой, что всколыхнула Интернет-ресурсы и стала распространенной темой общения на интернет-форумах, участники которых, заметим, не часто жалуют своим вниманием общественно-политическую тематику. Разброс мнений оказался велик: от глумления над стариками-льготниками до призывов к новой революции, причем эмоциональное восприятие доминировало над рациональным анализом.

Аналитические материалы в той или иной мере были размещены на корпоративных сайтах, прежде всего — партийных. Так, «Единая Россия» публиковала интервью редактора одной из центральных газет, озаглавленное «Наша ошибка в том, что мы поверили обещаниям министров»⁵. Чиновники, у которых нет электората, но есть начальство, ведут себя сдержаннее. Пенсионный фонд России реагирует на социальные потрясения так, словно их нет, — молчанием⁶.

Не менее болезненной явилась реформа в сфере ЖКХ, стартовавшая с вступившим в силу новым Жилищным кодексом Российской Федерации. Как отмечает журнал «Босс» в материале «Не рой яму другому», «Президент России Владимир Путин заявил, что новый Жилищный кодекс не вызовет роста цен на услуги ЖКХ. Однако население настроено не столь оптимистично. По результатам опроса, проведенного ВЦИОМ, в связи со вступлением в силу нового Жилищного кодекса, особенно после реального проявления его последствий, можно ожидать массовых акций протеста, подобных тем, которые были спровоцированы законом о монетизации льгот. Так считают 79 % россиян. Только 7  % опрошенных, относящихся к финансово благополучной группе, считают, что дальше будет лучше»⁷.

Следует заметить, что реакция на кодекс была вполне предсказуемой, на что властным структурам следовало обратить внимание. Однако, в привычном ключе нарушая принцип опережающей оценки возможных воздействий потенциального инновационного преобразовании, проводники новой реформы вызвали очередную лавину социальных протестов.

8  Москве народ боролся за свои права на Горбатом мосту у Дома правительства под лозунгом «Нет росту тарифов и коррупции в ЖКХ». С похожими лозунгами прошли митинги в Тольятти и Ростове-на-Дону. В Санкт-Петербурге акцию протеста провело движение «Петербургское гражданское сопротивление».

Одна из наиболее острых проблем — получение нового жилья при сносе ветхого дома. Если раньше в этом случае семья могла улучшить свои жилищные условия, то есть получить квартиру бóльшего размера, то по новому закону жильцам муниципальных квартир будет предоставлено жилье той же площади и с тем же количеством комнат независимо от числа прописанных там людей. Подобная участь ожидает и жильцов коммуналок. По утверждению экспертов, эта норма нарушает ст. 55 Конституции РФ⁸. Не в лучшем положении оказались собственники жилья. При сносе дома они получат не новую квартиру, а так называемую выкупную цену — рыночную стоимость квартиры или комнаты плюс расходы по переезду.

Жилищный кодекс кардинально меняет социальную политику государства, фактически ее минимизируя. Против него активно выступают оппозиционные депутаты Госдумы, а также региональные элиты. Мэр Москвы Ю. М. Лужков заявил, что кодекс «был принят с громадным количеством нарушений» и «дурно составлен». По утверждению Лужкова, некоторые положения документа могут «существенно осложнить работу города в социальной сфере»⁹.

По словам губернатора Томской области В. Кресса, введение кодекса, не подкрепленное источниками финансирования из местных бюджетов, может привести к непредсказуемым социальным последствиям¹⁰.

Реакцией на новый Жилищный кодекс стало, в частности, создание в мае 2005 года «Движения общежитий Москвы и Московской области» (ДОМ). После проведения ряда акций протеста к организации начали присоединяться другие общежития, в результате чего ДОМ стал значительной силой не только в Москве, но и в Подмосковье.

Согласно новому жилищному кодексу, собственники жилья получили возможность продавать квартиры вместе с прописанными в них родными детьми. Раньше главным защитником прав несовершеннолетних при сделках с недвижимостью были органы опеки, без согласия которых квадратные метры нельзя было продать. Теперь же дети оказались беззащитными — если они не являются сособственниками жилья, все пожелания органов опеки носят лишь рекомендательный характер.

В соответствии со ст. 32, п. 1 Жилищного кодекса «жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд». Возникает вопрос: «Для каких государственных или муниципальных нужд потребовалось забирать не дома, а земельные участки, на которых они расположены? Для строительства новых, скорее всего, «элитных» домов или коттеджей». Это открывает возможности «правовым путем» лишать значительную часть населения их законных, конституционных прав.

Необходимо отметить, что несогласованное с социальной средой проведение реформы действующей властью не только отрицательно сказывается на психологическом самочувствии населения, но и открывает возможности для более активных действий оппозиции, давая для этого значимые поводы. Так, 18 марта 2006 г. на Центральной площади Ижевска состоялся митинг «За народную жилищную политику!». Количество участников акции превысило 2 тыс. чел. Митинг поддержало региональное отделение Объединенного гражданского фронта (ОГФ), а также Координационный совет гражданских действий, молодежное движение «Оборона», КПРФ, «Автономное действие», НБП и представители общественной организации «Ижевские общаги». В числе требований митингующих были отмена Жилищного кодекса, принятие федеральной программы реконструкции и развития жилищного фонда страны, организация федерального аудита противоправных действий региональных и местных властей, приведших к изменению федеральных нормативов и необоснованному завышению тарифов на ЖКХ. Активисты регионального отделения ОГФ активно раздавали листовки и программные документы, которые нашли живой отклик у митингующих¹¹.

Региональные аспекты жилищной политики ярко проявляются в анализе цен на жилье. Региональный разрез по этому показателю выглядит довольно пестро, но в целом достаточно печально, поскольку, с одной стороны, имеет место достаточно интенсивный рост стоимости квадратного метра жилья на первичном и вторичном рынках недвижимости, с другой — как шагреневая кожа, сокращаются объемы строительства социального жилья. Так, в течение 2007 г. цены на первичном рынке г. Брянска в среднем выросли на 61,3 %. Стоимость квадратного метра выросла за год на 53,6 %, на вторичном рынке — на 69 %. На конец 2007 г. средняя цена на жилье в г. Брянске составила 33 061 руб./ кв. м., в том числе на первичном рынке — 31 440 руб. / кв. м, на вторичном — 34 682 руб. / кв. м¹².

Средняя стоимость квадратного метра вторичного жилья в Самарской области в IV квартале 2007 г. составила 46,9 тыс. руб. В остальных регионах ПФО стоимость жилья ниже, чем в Самаре. Стоимость квадратного метра жилья в Пензенской области составила 32 тыс. руб. Наибольшая цена на недвижимость отмечена в Нижегородской области, где стоимость квадратного метра на первичном рынке составляет 56,2 тыс. руб. за кв. м. Второе место занял Пермский край — 49 тыс. руб. за кв. м. Стоимость нового жилья от 23 до 27 тыс. руб. за кв. м отмечена в 3 регионах ПФО — Оренбургской, Саратовской областях и Республике Мордовия¹³.

Для нижегородцев новое жилье является самым недоступным в РФ. По данным «Росстата» и по информации аналитического отдела комитета по жилищной политике и градостроительству Законодательного собрания Нижегородской области, цена квадратного метра на первичном рынке жилой недвижимости превышает среднедушевой доход жителей Нижегородской области почти в семь раз, и по состоянию на 1 апреля 2007 г. это превышение было самым высоким в России и ПФО. В среднем по РФ превышение цены квадратный метр жилья на первичном рынке по отношению к среднедушевым доходам составляет 4,2 раза, по ПФО — 4,3 раза. Заметим, этот показатель входит в Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. ¹ 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»¹⁴. Это обусловливает необходимость в субъектах РФ разработки и осуществления системы мер, направленных на доведение региональных показателей, регламентируемых Указом, до приемлемой нормы, сопоставимой, по крайней мере, с аналогичными показателями других регионов.

Проблема высоких цен на жилье в Нижнем Новгороде стала особенно актуальной после 2006 г., когда они выросли более чем в два раза. Стоимость некоторых квартир в центре Нижнего Новгорода доходит и до 100 тыс. руб. за кв. м. В то же время по данным «Нижегородстата», на фоне такой высокой цены себестоимость жилья на первичном рынке составляет всего 13 тыс. руб. за кв. м.

В ноябре 2004 г., согласно исследованию «Ромир-Монито-ринг», 5,6 % россиян жили в квартирах с улучшенной планировкой, в ПФО — 6,0 %, в Нижегородской области — 2,2 %. В собственных домах в городе (речь идет не о коттеджах) в среднем по России и ПФО проживало около 16 % населения. В Нижегородской области — 20,8 %. А жилищная политика вообще не рассматривает управление этими домами. Прибавим к этому 15 % сельского жилья. Итого более 35 % населения Нижегородской области вообще нет в поле зрения властей¹⁵. Кроме того, жилищная политика в Нижегородской области выстроена таким образом, что программа строительства не предусматривает ни одного квадратного метра социального жилья. Это относится и к людям, живущим за чертой бедности, что противоречит ст. 7 Конституции РФ, где Россия названа социальным государством.

С методологической точки зрения проблема оценки (опережающей и постреформенной) социальных последствий инновационных управленческих решений связана прежде всего с необходимостью определения социальных индикаторов, не используемых для количественных оценок целей программы и социальных воздействий. Американские исследователи применяют показатели «нагрузки», или объема работ, и показатели конечных результатов¹⁶. Не менее важен выбор соответствующих методов прогнозирования изменений в значениях показателей, представляющих конечный результат, социальный эффект управленческого решения. Для социального проектирования эффективны методы, используемые при оценке программ-нововведений. В таких случаях зарубежные исследователи прибегают к математическому моделированию, использованию экспертных оценок, «имитации соперника», использованию социального эксперимента¹⁷.

Для того чтобы со стоялась оценка социального эффекта управленческих решений, необходимо располагать критериями, позволяющими причислить социальные последствия к благам или издержкам. То есть, оценка социальных последствий предполагает наличие определенных эталонов, ценностных ориентиров. Процедура оценки социальных последствий заканчивается определением того, что именуется «целевой» и «потребностной» эффективностью¹⁸.

Исходя из указанных постулатов, можно сформулировать ряд методологических компонентов опережающей оценки социальных последствий управленческих решений, без учета которых нельзя приступать к созданию социально значимых программ и проектов.

Приступая к проработке любого управленческого решения, необходимо оценить его социальный смысл, а значит его целесообразность. Поскольку универсальных критериев социальной эффективности не существует, каждое управленческое решение должно сопровождаться прояснением ожидаемого от него социального эффекта и определением количественных критериев его оценки. Социальный эффект следует трактовать в различных аспектах: мотивы и преследуемые цели субъектов принятия решения, масштаб управленческого решения (общегосударственное, региональное, муниципальное), уровень субъектов, испытывающих воздействие нововведения (общество, социальная общность, социальный слой, социальная группа, индивид), интервал времени, в течение которого предполагается получить ожидаемый результат.

Обоснованность управленческих решений повышается, если представление о социальном эффекте носит системный характер и включает экономические, экологические, психологические, социокультурные и проч. социально значимые последствия. При оценке предполагаемого социального эффекта необходимо ориентироваться на определенные ценностные эталоны, присущие рассматриваемому уровню субъектов, испытывающих воздействие инноваций. Эти эталоны позволяют взвешенно судить о социальной «стоимости», а значит и о социальной преемственности решения. Заметим, что такая оценка возможна лишь в случае сравнения социального эффекта, ожидаемого от нескольких альтернативных решений.

К сожалению, современная практика проведения социальных инновационных преобразований исключает принятие решений на альтернативной основе. Это в значительной мере определяется тем обстоятельством, что экспертиза социальных программ и проектов либо вовсе не проводится, либо носит формальный характер. Например, предусмотренные законодательством общественные слушания при принятии какой-либо региональной программы чаще всего носят характер «безусловного одобрения» теми общественными организациями и «независимыми экспертами», финансирование которых предусмотрено именно этой «экпертируемой» программой. Характерным для регионального уровня также является то, что заказчиком практически каждой программы является Правительство субъекта РФ, а разработчиком, исполнителем и контролером — его структурные подразделения (министерства, департаменты).

Вопрос об исходной мотивации и адресации проекта, о том, кому и для чего он нужен и что будет с людьми, жизненные интересы которых он затронет, часто не поднимается. Иногда приходиться слышать: «Не важно, что думают люди по этому поводу, важно — как мы понимаем этот вопрос!». В тех же ситуациях, когда какой-либо настойчивый общественный деятель поставит вопрос о социальной направленности проекта, то, как правило, обнаруживается, что компе тентный ответ на этот вопрос немыслим без знания локальной ситуации. В итоге иногда удается «выжать» некоторые средства на запоздалое локальное исследование.

Таким образом, необходимо участие экспертов-исследователей, работающих в различных областях социогуманитарного знания, уже на стадии формирования заданий на социально значимые программы и проекты для оценки их экосоцио-культурных последствий. При этом важно перенести акценты с ведомственно-отраслевого на территориально-региональный анализ замыслов и издержек от управленческих решений. Это позволит сместить критерии приоритетности в их оценке с количественных показателей экономической выгоды к качественным — экосоциокультурологическим, непосредственно связанным с выживанием планеты, а значит — и людей. Немаловажно к тому же исследовать социальные и социально-психологические механизмы выработки решений, отработать научно обоснованную технологию их обеспечения социально значимой информацией.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Прогнозное социальное проектирование: теоретико-методологические и методические проблемы. М., 1994.

² Электрон. ресурс [режим доступа: http://wciom.ru/arkhiv/tematiches-kii-arkhiv/item/single].

³ Электрон. ресурс [режим доступа: www.kremlin.ru].

⁴ Бабашкина Н. С. Адмирал Попов против монетизации // «Вечерний Мурманск». 2005. 14 янв.

⁵ Электрон. ресурс [режим доступа: www.edinros.ru].

⁶ Электрон. ресурс [режим доступа: www.pfrf.ru].

⁷  Дмитриева О. Не рой яму другому // Босс (Бизнес: организация, стратегия, системы). 2005. ¹ 5.

⁸ Там же.

⁹ Там же.

¹⁰ Там же.

¹¹ Электрон. ресурс [режим доступа: www.kasparov.ru].

¹²  Электрон. ресурс [режим доступа: www.russkiy-rok.ru/blue/desemb-er2004].

¹³ Электрон. ресурс [режим доступа: http:www.iarn.ru/node].

¹⁴  «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. ¹ 825.

¹⁵ Электрон. ресурс [режим доступа: http:www.iarn.ru/node].

¹⁶ См.: Воронков А. А. Методы анализа и оценки государственных программ в США. М., 1986.

¹⁷ Там же.

¹⁸ См.: Афанасьев В. Г., Урсул А. Д. Эффективность социального управления: системно-деятельный подход: Информация и управление: Философско-методологические аспекты: Сб. ст. АН СССР, Ин-т философии. М., 1985.

Поступила 30.04.08.