К. В. Мальцев. Проблемы государственного регулирования земельного рынка

К. В. МАЛЬЦЕВ

ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА

МАЛЬЦЕВ Кирилл Владимирович, докторант кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Н. Новгород).

Земля, как пространственная основа, — необходимое условие, фактор, средство производства, объект собственности и хозяйствования, ключевое звено в экономическом развитии любого государства. Уникальные естественные природные свойства земли обеспечивают ее мощнейший экономический потенциал, без реализации которого невозможно развитие экономики государства.

Система земельных отношений в России радикально реформирована после революции 1917 г., когда были ликвидированы все виды частной собственности на землю, земельные ресурсы отнесены к государственной собственности и могли передаваться гражданам и юридическим лицам исключительно на правах пользования. Земля была исключена из товарного оборота. Процесс распределения земли между пользователями, хозяйствующими субъектами долгие десятилетия являлся прерогативой государства.

Экономические преобразования, происходящие в последние 15 лет в России, затронувшие практически все сферы национальной экономики, безусловно, коснулись земельных отношений и использования земельных ресурсов. Конституция РФ определила различные виды собственности на землю, включая и частную. Только в 2001 г. после продолжительных дискуссий и споров Государственной Думой принят новый вариант Земельного Кодекса, соответствующего новым конституционным положениям. Споры вокруг Земельного Кодекса не прекращаются до сих пор. Камнем преткновения остается вопрос об обороте земель сельскохозяйственного назначения, ведутся активные научные дискуссии о природе и величине земельной ренты, частной собственности на землю, роли государства в управлении земельными ресурсами.

Тем не менее, как показывает анализ современной динамики земельных отношений, процесс формирования института частной собственности на землю в России активно развивается. В 2006 г., согласно данным официального сайта Роснедвижимости (www.kadastr.ru), 7,3 % земельного фонда РФ уже находится в собственности граждан (личные подсобные хозяйства, сады, фермерские хозяйства, индивидуальное жилищное строительство и т. д.), 0,3 % — в собственности юридических лиц: (сельскохозяйственные организации, промышленные предприятия и т. д.)¹.

Современное состояние рыночного оборота земли в России характеризуется рядом показателей. В первую очередь это сделки по аренде и продаже государственных и муниципальных земельных участков, а также купле-продаже, залога, наследования, дарения и других видов сделок с земельными участками, совершенными гражданами и (или) юридическими лицами.

Показатели государственной отчетности свидетельствуют о том, что земля уже включена в рыночный оборот, т. е. с земельными участками совершаются сделки, предусмотренные гражданским законодательством, результатом которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки или доли в праве общей собственности на землю. Кроме того, количественные показатели свидетельствуют об увеличении количества сделок с земельными участками и площади земель, ставших объектом сделок. Подобная динамика — результат объективных рыночных процессов, происходящих в России.

Необходимо отметить, что большая часть сделок с земельными участками относится к государственным и муниципальным землям, при этом предоставление участков в аренду стало основной формой земельных отношений во всех субъектах Российской Федерации. Так, в 2004 г. действовало 3 665,6 тыс. соглашений (70 154,0 тыс. га) по аренде земли, заключенных местными органами самоуправления с гражданами и юридическими лицами, при этом гражданами и организациями выкуплены права аренды 7 226 земельных участков площадью 38 222,1 га².

Земельный рынок, эволюционно развивавшийся в большинстве западных стран на протяжении нескольких столетий, демонстрирует ряд несомненных достоинств: под влиянием рыночных сил земельные участки попадают в руки наиболее эффективных собственников, максимально использующих потенциал земельных ресурсов; освобождает экономику от дефицита земельных участков; мотивирует собственников вкладывать средства в освоение земельных участков, увеличивая тем самым их рыночную стоимость; естественным образом, без приказов и команд, соединяет интересы продавцов и покупателей; формирует рыночную стоимость земельных участков, естественным образом учитывающую огромное количество ценообразующих факторов.

Однако далеко не все участки земельного фонда страны могут быть объектом товарного, рыночного оборота, поскольку земля еще и пространственная основа жизнедеятельности государства, его территориальная граница, природный ресурс, звено в экосистеме. В связи с этим цели системы государственного управления земельными ресурсами должны, с одной стороны, способствовать максимальной реализации экономического потенциала земельных ресурсов, другой — обеспечивать безопасность жизнедеятельности, социальную защиту, реализацию прав и свобод граждан и безопасность государства.

Государство законодательно определяет способность конкретных земельных участков участвовать в обороте. В настоящее время оборотоспособность большинства земельных участков ограничена, а часть земельного фонда вообще исключена из оборота. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2004 г., лишь 18 % от общей площади земельного фонда России находится в свободном обороте. Тем не менее, по состоянию на 1 января 2005 г. в свободном гражданском обороте уже находилось 128,5 млн га (около 8 % всего земельного фонда), принадлежащие на правах собственности гражданам и юридическим лицам, и еще около 183,5 млн га (около 11 %) могло быть приватизировано гражданами или юридическими лицами.

Приоритетными направлениями земельной политики должны стать, на наш взгляд, обеспечение экологической, экономической, геополитической безопасности и обороны страны, охрана окружающей среды, рациональное использование земли как природного ресурса. Органом исполнительной власти, осуществляющим ключевые функции управления земельными ресурсами, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Министерства юстиции РФ³.

В настоящее время земельный рынок в России только формируется. Это происходит в специфической институциональной среде, определяемой правилами игры⁴. Они складываются из формальных правил, закрепленных в нормативно-правовых актах, и неформальных ограничений и практик, влияющих на восприятие формальных правил субъектами рыночных отношений. Система принуждения к их исполнению включает в себя широкий спектр источников санкций, начиная от самоконтроля субъекта отношений и заканчивая системой государственного права.

В этот период для государства важно обеспечить условия формирования такой институциональной среды рынка, которая способствовала бы протеканию рыночных процессов в правовой плоскости, где возможно использование государственных механизмов регулирования рыночных отношений. Для этого необходимо совершенствовать законодательную базу, систему судебной защиты прав, развивать инфраструктуру рынка, тем самым снижая транзакционные издержки на приобретение и защиту прав на земельные участки. В противном случае существует опасность развития «неформальных правил игры» на рынке, способствующих распределению земельных ресурсов между относительно небольшим числом субъектов рынка, преследующих свои цели, отличные от целей государственного регулирования и ведущих тем самым к обострению отдельных социальных, политических конфликтов, ослаблению социально-экономической стабильности в стране.

Законодательная база, определяющая формальные правила игры на земельном рынке, имеет ряд серьезных недостатков и пробелов, что существенно тормозит развитие земельного рынка, создает предпосылки для роста транзакционных издержек, установления «неформальных правил» игры на рынке. Неформальные правила игры на земельном рынке (обычаи, традиции и т. д.), складывавшиеся в развитых странах эволюционным путем в течение нескольких столетий, в современной России только формируются. Постепенно меняется отношение граждан к собственности на землю, к ее экономической стоимости. Одновременно установление «неформальных правил» в условиях слабой законодательной базы и высокой степени коррумпированности органов государственной и муниципальной власти, действующих зачастую в личных интересах отдельных лиц, приводит к торможению процессов формирования цивилизованного земельного рынка. Уровень независимости судебной системы и уровень защищенности прав собственности в России в целом пока следует оценить как низкие.

В связи с этим можно выделить основные цели и задачи системы государственного управления земельными ресурсами по формированию и развитию земельного рынка. Во-первых, обеспечение защиты прав на землю. Достижение этой цели предполагает решение задач формирования законодательной базы, четко регламентирующей основания и процедуры возникновения и прекращения права на землю (субъекты и объекты права, регистрация права, изъятие земель, возмещение убытков и т. д.); совершенствование системы судебной защиты прав и системы контроля над использованием земельных участков. Во-вторых, обеспечение развития рыночной инфраструктуры определяет задачи формирования кадастра объектов недвижимости, поддержку малого и среднего бизнеса, осуществляющего профессиональные услуги на рынке недвижимости, стимулирование участия банковского сектора в развитии земельного рынка, контроля над соблюдением антимонопольного законодательства и защиту свободы предпринимательской деятельности. В-третьих, развитие приватизационных процессов и арендных отношений на землю. Задачами в данном случае являются совершенствование организационного и методического обеспечения управления арендными отношениями (регулирование арендных отношений и ценообразования), совершенствование организационных, методических, правовых механизмов приватизации земельных участков, развитие системы налогообложения, разграничение государственной земельной собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность на землю. Решение этих задач уже осуществляется в рамках реализации современной земельной политики.

За последние годы уже принят ряд ключевых нормативно-правовых актов, без которых было бы невозможно современное развитие земельных отношений: Земельный кодекс РФ (от 25 октября 2001 г. ¹ 136-ФЗ), Градостроительный кодекс РФ (в ред. от 30 декабря 2001г. ¹ 196-ФЗ), Законы РФ от 2 января 2000 г. ¹ 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», от 18 июня 2001 г. ¹ 78-Ф «О землеустройстве», от 17 июля 2001 г. ¹ 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», от 10 января 2002 г. ¹ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также ряд других нормативно-правовых актов органами государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципалитетами. Это можно признать важнейшим шагом в развитии земельных отношений в России. Однако множество вопросов осталось вне урегулирования современного земельного законодательства, что требует его дальнейшего совершенствования и доработки. Среди основных проблем можно выделить сложность понимания отдельных правовых норм; излишнюю длительность процедуры оформления прав на объекты недвижимости; разрыв правового пространства на земельные участки и иные объекты недвижимости; отсутствие единого порядка осуществления процедуры легализации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости; отсутствие четкого разделения обязанностей должностных лиц, вовлеченных в процесс легализации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и др.

В соответствии с законодательством для продажи, дарения, сдачи в аренду или заключения другой сделки с земельным участком необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новое свидетельство о праве собственности путем регистрации в регистрационной палате ранее возникших прав на землю. Процедура регистрации права собственности требует неоднократного посещения нескольких организаций: органов Роснедвижимости, БТИ, архитектуры, землеустройства, кадастровых и регистрационных палат, нотариальных контор, органов местного самоуправления, где практикуется заявительный порядок получения справок и документов. В результате на оформление одного земельного участка уходит не менее 6 месяцев и 15—20 тыс. рублей. Подобные транзакционные издержки не способствуют развитию эффективного рыночного оборота

земли. Решение этой проблемы может быть осуществлено путем внесения поправок в законодательство, упрощающих порядок легализации прав на земельные участки. До сих пор не решена задача разграничения земель по уровням собственности, что крайне затрудняет осуществление эффективного управления земельными ресурсами.

Органами Роснедвижимости активно ведутся работы по формированию и развитию земельного кадастра. Направления создания и развития кадастра объектов недвижимости в РФ соответствуют передовому мировому опыту кадастровых систем. На данный момент в земельном кадастре учтено более 35 млн участков. Как показывает международная практика, земельный кадастр играет одну из ключевых ролей в развитии земельного рынка, поскольку в развитых западных странах это не только информационная основа управления земельными ресурсами, база налогообложения, но и открытая система учета прав на объекты недвижимости, которая, интегрируясь с системой регистрации прав, позволяет существенно снизить транзакционные издержки сделок на рынке недвижимости, предоставляя широким слоям населения качественную и многомерную информацию об объектах сделок. Конечно, создание такой информационной системы обусловливает ужесточение требований к информации кадастра, ее достоверности, актуальности, доступности, достаточности и полноте охвата, что приводит к значительному увеличению трудозатрат и времени на реализацию. В то же время, как показывает мировая практика, усилия по созданию и развитию кадастров объектов недвижимости быстро окупаются, поскольку для стран с рыночной экономикой кадастр стал непременным условием создания и движения капиталов, он способствует экономическому росту государств и обеспечению социальной стабильности⁵.

Анализ проблем развития земельного рынка в России показывает, что имеется необходимость в научно обоснованной и экономически выверенной концепции государственной земельной политики и идеологии ее реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях⁶.

Необходима разработка подходов к формированию оптимального соотношения различных видов прав на землю в экономике, условий и методов реализации земельных правоотношений как одной из составных частей государственной экономической политики, для чего необходимы научные исследования.

Особенно актуален в настоящее время вопрос создания эффективных механизмов государственного регулирования земельным рынком, который должен обеспечить распределение земель, включенных в рыночный оборот, между наиболее эффективными пользователями, не обостряя при этом социальные и политические конфликты, способствуя тем самым привлечению инвестиций в экономику и реализации экономического потенциала земли

Подобные механизмы государственного регулирования земельным рынком должны быть доработаны до уровня инструктивно-методической базы и оптимальных технологий, использование которых возможно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, объединенные целостной, проблемно-ориентированной информационной системой управления земельными ресурсами.

Для реализации поставленных целей и задач необходимо развитие кадрового обеспечения государственного управления, что определяет актуальность разработки программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации служащих органов государственной власти и специалистов, работающих на земельном рынке России в рамках системно организованного учебного процесса.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  См.: Структура земельного фонда Российской Федерации по формам собственности по состоянию на 1 января 2006 г. // Электрон. ресурс [режим доступа: www.kadastr.ru].

²  Там же.

³  Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. ¹ 418.

⁴ См.: Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 1997. ¹ 3. С. 7.

⁵  См.: Мишустин М. Роль кадастра недвижимости в современном государстве // Вопросы экономики. 2005. ¹ 9. С. 129—136.

⁶  Кухтин П. В., Левов А. А., Лобанов В. В., Семкина О. С. Управление земельными ресурсами: Учеб. пособие. СПб., 2005. С. 373.

Поступила 01.02.08.