И. В. Левакин, Э. В. Сухов. Социально-экономическая эффективность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

И. В. ЛЕВАКИН, Э. В. СУХОВ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЛЕВАКИН Игорь Вячеславович, профессор кафедры государственного обеспечения управленческой деятельности Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России, доктор юридических наук.

СУХОВ Эдуард Владимирович, доцент кафедры международного и европейского права Мордовского государственного университета, кандидат юридических наук.

LEVAKIN Igor Vyacheslavovich, Doctor of Juridical Sciences, Professor at the De-partment of Legal Support of Administrative Activity, Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia (Moscow, Russian Federation).

SUKHOV Eduard Vladimirovich, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of International and European Law, Mordovia State University (Saransk, Russian Federation).

© Левакин И. В., Сухов Э. В., 2015

Ключевые слова: федерализм, субъект Федерации, суд, конституционное (уставное) правосудие, право, эффективность

Key words: federalism, subject of the Federation, court, constitutional (statutory) justice, law, effectiveness

Российский федерализм имеет множество способов реализации, в том числе через систему конституционного (уставного) правосудия субъектов. Институт конституционных (уставных) судов уже достаточно апробирован в российской правовой системе, поэтому можно проиллюстрировать некоторые социально-экономические показатели его деятельности. Обсуждаются вопросы эффективности и целесообразности конституционных (уставных) судов в существующем виде, формулируются легальные подходы к реформированию системы конституционного (уставного) правосудия.

Russian federalism has many ways of implementation, including through the system of the constitutional (charter) justice of the subjects. The institution of the constitutional (charter) courts has already been tested in the Russian legal system; therefore it is possible to illustrate some of the socio-economic indicators of its activity. The paper discusses effectiveness and feasibility of maintaining the system of the constitutional (charter) courts in its current form; it formulates legal approaches to reforming the system of the constitutional (charter) justice.

Эффективность государственных органов, в том числе органов конституционного правосудия, можно определить как соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых они созданы. Разумеется, критерии такой оценки многообразны и могут различаться в зависимости от специфики государственного органа, деятельность которого оценивается. Например, о деятельности ГИБДД можно судить по количеству составленных протоколов о нарушениях ПДД или по увеличению либо снижению количества ДТП. В отношении медицинских учреждений значение имеет количество принятых больных или рост либо снижение смертности среди них. В первом случае это классическая «палочная система», во втором — попытка оценки деятельности по конечному результату (для ГИБДД это безопасность дорожного движения, для Минздрава — здоровье населения). Кроме того, на практике социальные цели могут существенно деформироваться, значительно отличаться, скажем, от конституционно заявленных.

Деятельность судебных органов в основном заключается в разрешении в особом процессуальном порядке правовых споров для вынесения законных, обоснованных и справедливых решений. Кроме того, правосудие призвано обеспечить эффективное применение права для восстановления нарушенных прав. Следовательно, эффективность судебной власти зависит от достигнутого конкретного результата, т. е. от того, насколько судебные органы в процессе судопроизводства обеспечивают судебные решения, отвечающие всем свойственным им по закону характеристикам.

Однако эффективность судебных решений не может ограничиться только юридическими (хотя и определяющими) характеристиками, общество вправе рассчитывать на социально-экономическую эффективность судебной власти, которая в первую очередь определяется скоростью, экономностью, социальной ответственностью принятия судебных решений. Очевидно, что любой (федеральный, субъектовый) бюджет ограничен, он должен расходоваться на социально значимые цели, ясные и необходимые сообществу граждан (налогоплательщиков). Общественный договор легитимирует эти цели, конституции (уставы), как федеральные, так и субъектов Федерации.

Конституция 1993 г. предусмотрела пределы ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71—72). Вне данных ограничений субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), которую осуществляют образуемые ими органы (ч. 2 ст. 11), в том числе в некоторых субъектах конституционные (уставные) суды¹. Отсутствие федерального закона о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, скорее, необходимо рассматривать в качестве блага, открывающего возможности для развития подлинного федерализма, отвечающего интересам как федерального центра, так и субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», конституционный (уставный) суд субъекта может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия его законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации его конституции (уставу), а также для толкования ее (его) положений. Решение, принятое в пределах полномочий конституционного (уставного) суда, не может быть пересмотрено иным судом. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Федерации производится за счет средств бюджета этого субъекта.

Достаточный период работы некоторых конституционных (уставных) судов (около 20 лет) позволяет констатировать, что эти нормы реализуются без должной эффективности. Например, одна из главных причин социально-правовой неэффективности состоит в том, что конституционные (уставные)

суды далеко не всегда отвечают принципу независимости, так как судьи назначаются преимущественно местным законодательным собранием по представлению главы субъекта, а затем нередко им приходится разрешать споры, связанные с деятельностью представительного (законодательного) органа и высшего должностного лица субъекта. С тезисом о местнической зависимости конституционных (уставных) судов можно не соглашаться, но ситуация от этого не изменится. Таким образом, возникает справедливый вопрос: целесообразно ли иметь часто лишенную самостоятельности систему судов, пусть даже для такой категории дел, как дела, рассматриваемые конституционной юстицией субъектов, тем более что от увеличения количества государственных органов законность не укрепляется, напротив, приходит в состояние деградации. Практика дает недвусмысленный ответ на этот вопрос.

Образование конституционного (уставного) суда является правом субъекта Российской Федерации, а не обязанностью. В настоящее время конституционные (уставные) суды действуют лишь в 16 регионах из 85, хотя возможность их создания предусмотрена в конституциях и уставах более 50 субъектов. Следует также отметить объективную тенденцию сокращения количества конституционных (уставных) судов: с 1 января 2014 г. до 31 декабря 2016 г. приостановлена деятельность Конституционного суда Республики Бурятия, 16 февраля 1994 г. упразднен Конституционный суд Республики Мордовия, 30 января 2014 г. перестал работать Уставный суд Челябинской области.

Число судей конституционных (уставных) судов на федеральном уровне не регламентируется. Этот вопрос разрешается субъектами Федерации самостоятельно. На практике в суды входят от 3 до 7 судей, требования к которым устанавливает Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации», а сами судьи согласно Федеральному закону «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» признаются частью судейского сообщества. Судьей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации может быть гражданин России, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы в области юриспруденции не менее 5 лет.

В юридической науке продолжаются дискуссии о перспективах развития конституционного (уставного) правосудия. По мнению многих российских правоведов, нет никаких оснований для утверждения, что конституционное (уставное) правосудие в субъектах Российской Федерации на нынешнем этапе развития нашего общества изжило себя². Они не смогли отыскать не только каких-либо результатов социологических исследований на сей счет, но и более или менее обоснованных предложений о ликвидации данных судов. Это весьма странно, ведь Интернет буквально наполнен содержательными дискуссиями, особенно в регионах, и фактами, характеризующими деятельность региональной судебной юстиции³. Не замечать этого уже невозможно, что и подтверждают статьи «защитников» конституционной юстиции субъектов Федерации.

Можно привести самые общие цифры, позволяющие сравнить деятельность различных судов. Возможно, они позволят как-то заполнить «пробел» в требуемых доказательствах и социологических данных. Например, в 2014 г. в систему судов общей юрисдикции поступило на рассмотрение более 20 миллионов дел⁴. Конечно, конституционные (уставные) суды осуществляют специализированное правосудие. Поддержание конституционной законности выступает в качестве их идеальной приоритетной цели, рассматриваемые дела могут быть архиважными и, следовательно, немногочисленными. Но Конституционный суд Российский Федерации за первые шесть месяцев 2015 г. рассмотрел 1 594 заявления (вынес 17 постановлений и 1 577 определений)⁵. Действующие конституционные (уставные) суды субъектов рассматривают в лучшем случае не более десяти заявлений в год. Утверждение о том, что в регионах нет нарушений конституционной законности и поэтому нет обращений в конституционные (уставные) суды, не может быть принято за истину, большая часть населения попросту лишена экономических и организационных возможностей обращения в органы конституционной (уставной) юстиции.

Сторонники сохранения и развития системы конституционных (уставных) судов приводят ряд аргументов:

— образование конституционного (уставного) суда в системе органов власти субъекта завершает формирование системы разделения властей и в значительной степени

оформляет «государственно-правовой» статус государственного территориального образования в составе Федерации;

— наличие конституционного (уставного) суда обусловлено необходимостью реализации положений ст. 46, 133 Конституции России, закрепляющих право граждан и органов местного самоуправления на судебную защиту;

— конституционные (уставные) суды обладают правом проверки конституционности (уставности) нормативных актов субъектов. Они разгружают суды общей юрисдикции и являются «вспомогательными» по отношению к Конституционному суду Российской Федерации;

— конституционные (уставные) суды достраивают судебную систему Федерации, стимулируют развитие регионального законотворчества. Уставный суд представляет ценность как специальное «судебное обеспечение» регионального права;

— приведенный в законе «О судебной системе» перечень полномочий конституционных (уставных) судов не является исчерпывающим, и субъекты Федерации могут наделять их другими полномочиями, соответствующими природе таких судов;

— создание конституционного (уставного) суда стабилизирует «правовое пространство» субъекта Федерации путем исключения правовых норм, не соответствующих учредительному акту субъекта и федеральному праву в целом и др.⁶

Перечисленные аргументы разумны, с одними из них можно поспорить, с другими — согласиться. Однако в них проигнорирована проблема цены, которую должно платить общество (бюджет) за содержание данных органов, часто имитирующих деятельность по защите конституционных (уставных) норм. Позволим себе усомниться в том, что «себестоимость» конституционного (уставного) суда и раньше, и сейчас редко превышает 15 млн руб. в год, а это очень «малая доля» процента бюджета субъекта⁷. Кроме того, на что тратятся эти деньги?

Конституционный суд Республики Адыгея основан 29 октября 1997 г., состоит из 3 судей, ни один из которых до назначения в конституционный суд судебной деятельностью не занимался, ученой степени не имеет. Согласно сведениям, приведенным на сайте суда, в 2013 г. не рассмотрено ни одного дела, в 2014 г. рассмотрены в судебном заседании два обращения с вынесением итогового решения (по обоим отказано в связи с неподведомственностью). За все время существования суда вынесено 75 итоговых решений (постановлений и определений)⁸. В среднем суд рассматривал 4,41 дела в год. В бюджете республики на 2015 г. расходы на Конституционный суд составили 9 495 800 руб., а на 2016 г. — 9 762 400 руб.⁹ Рассмотрение одного дела в Конституционном суде Республики Адыгея обходится республиканскому бюджету более чем в 2 млн руб.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) создан 17 октября 1992 г. и состоит из пяти судей, лишь один из которых до назначения в конституционный суд занимался судебной деятельностью, а двое судей имеют ученую степень. С 1992 по 2014 г. судом приняты 143 итоговых решения (постановления и определения), в том числе в 2012 г. — 2, в 2013 г.— 4, в 2014 г. — 11 (2 постановления и 9 определе-ний)¹⁰ — в среднем 6 решений в год. В бюджете республики на 2015 г. расходы на Конституционный суд запланированы в размере 53 817 000 руб., в 2016 г. — 52 527 000 руб.¹¹

Рассмотрение одного дела в Конституционном суде Республики Саха (Якутия) обходится республиканскому бюджету почти в 9 млн руб.

Конституционный суд Республика Северная Осетия — Алания начал работу 19 июля 2001 г., состоит из пяти судей, ни один из которых до назначения в конституционный суд судебной деятельностью не занимался, четверо судей имеют ученую степень. С 2003 по 2014 г. судом принято 68 итоговых решений (постановлений и определений), в том числе в 2012 г. — 10, 2013 г. — 9, 2014 г. — 8¹². В среднем

шесть решений в год. В бюджете республики на 2015 г. расходы на Конституционный суд запланированы в размере 16 186 300 руб., а в 2016 г. — 13 863 900 руб.¹³ Рассмотрение одного дела в Конституционном суде Республики Северная Осетия — Алания обходится республиканскому бюджету почти в 2,5 млн руб.

Конституционный суд Республики Татарстан создан 29 июня 2000 г. и состоит из шести судей, ни один из которых до назначения в конституционный суд судебной деятельностью не занимался, один судья имеет ученую степень. С 2000 по 2011 г. судом принято 100 итоговых решений (постановлений и определений), в 2012 г. — 19, 2013 г. — 14, 2014 г. — 16. Всего 149 итоговых решений¹⁴. В среднем 11 итоговых решений в год. В бюджете республики на 2015 г. расходы на Конституционный суд запланированы в размере 31 321 900 руб., в 2016 г. — 27 569 100 руб.¹⁵

Рассмотрение одного дела в Конституционном суде Республики Татарстан обходится республиканскому бюджету более чем в 3 млн руб.

Уставный суд г. Санкт-Петербурга создан 14 сентября 2000 г. и состоит из пяти судей, лишь один из которых до назначения в конституционный суд занимался судебной деятельностью, а трое судей имеют ученую степень. С 2000 по 2014 г. им принято 269 итоговых решений (постановлений и определений), в том числе в 2012 г. — 6, 2013 г. — 8, 2014 г. — 14¹⁶. В среднем 18 решений в год. В бюджете города на 2015 г. расходы на Уставный суд запланированы в размере 90 520 100 руб., в 2016 г. — 94 123 300 руб.¹⁷

Расходы на рассмотрение одного дела в Уставном суде города Санкт-Петербурга составляют более 5 млн руб.

Конституционный суд Российской Федерации состоит из 19 судей и действует в таком составе с 1995 г. С 1995 по 2014 г. вынесено 19 829 итоговых решений: 412 постановлений и 19 417 определений¹⁸ — в среднем 992 решения в год. В бюджете Российской Федерации на 2015 г. расходы на Конституционный суд запланированы в размере 120 204 700 руб., в 2016 г. — 133 616 000 руб.¹⁹ Таким

образом, одно решение Конституционного суда Российской Федерации (далеко не все они несут правовую нагрузку) обходится федеральному бюджету в сумму чуть более 120 тыс. руб.

Безусловно, органы государственной власти не созданы для извлечения прибыли, у них совершенно другие функции и задачи. Нельзя оценивать их деятельность исключительно с точки зрения финансовой эффективности, но и игнорировать столь явное несоответствие вложенных денежных средств и полученных результатов общество не вправе. Поддержание системы конституционного (уставного) правосудия в субъектах в прежнем виде уже невозможно в силу объективных экономических причин: требуется ее переформатирование. Конечно, необходимо учитывать политический статус конституционных (уставных) судов: местные элиты готовы щедро финансировать удобные структуры из кармана налогоплательщиков. Однако бюджетные реалии уже заставили и еще заставят многие субъекты реформировать систему региональной конституционной юстиции.

Мы не призываем к ликвидации системы регионального конституционного (уставного) правосудия, однако, учитывая неутешительные социально-экономические показатели конституционных (уставных) судов Российской Федерации, считаем, что приостановка их деятельности или даже ликвидация не являются фатальными. На это прямо указал Конституционный суд Российской Федерации в решении «Об утверждении обзора практики Конституционного суда Российской Федерации за первый квартал 2015 года» от 23 апреля 2015 г. — «упразднение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не означает прекращения конституционного нормоконтроля в отношении нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации, так как таковой согласно Конституции Российской Федерации возложен на Конституционный суд Российской Федерации вне зависимости от того, создан и действует либо упразднен в этом субъекте Российской Федерации конституционный (уставный) суд как институт региональной конституционной юстиции»²⁰.

В случае принятия такого рода решений, возможны: передача основных полномочий конституционных (уставных) судов в специальные коллегии при верховных судах субъектов; передача основных полномочий конституционных (уставных) судов Конституционному суду Российской Федерации, что фактически происходит и сейчас, по крайней мере, в субъектах Федерации, не имеющих конституционных (уставных) судов; перевод конституционных (уставных) судов в «спящий» режим, предусматривающий наличие в штате 1—2 технических работников, судьи будут «призываться» к исполнению своих обязанностей лишь по мере надобности на определенный срок.

Перечень способов реформирования системы конституционного (уставного) правосудия возможно продолжить, однако ясно одно, что его целью должен быть переход к эффективной системе разрешения конституционных споров соответствующими независимыми социально ответственными органами.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Левакин И.В. Суверенитет как одна из проблем федерализма в теории и на практике // Регионология. 1994. № 2—3. С. 17—29.

² См.: Клеандров М.И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Рос. юстиция. 2015. № 6. С. 2—7.

³ См.: Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив. URL: http://www.indem.ru/Proj/SudRef/prav/RegYustic.htm (дата обращения: 07.09.2015).

⁴ См.: Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3009 (дата обращения: 07.09.2015).

⁵ См.: Статистика по решениям Конституционного суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/Pages/default. aspx (дата обращения: 07.09.2015).

⁶ См.: Безруков А.В. О необходимости формирования и месте конституционных (уставных) судов субъектов РФ в механизме разделения властей // Журн. конституционного правосудия. 2013. № 1. С. 9—13.

⁷ См.: Клеандров М.И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ. С. 6.

⁸ См.: Информационно-аналитический раздел. URL: http://ksra.ru/index. php/o-sude/informatsionno-analiticheskij-razdel (дата обращения: 07.09.2015).

⁹ См.: Закон Республики Адыгея «О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 18 дек. 2014 г. № 349. URL: http://www.gshra.ru/main/zak-deyat/pravovye-akty (дата обращения: 07.09.2015).

¹⁰ См.: Решения Конституционного суда Республики Саха (Якутия). URL: http://www.sakha.gov.ru/node/23403 (дата обращения: 07.09.2015).

¹¹ См.: Закон Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2015 год и на плановый период 2016 и

2017 годов» от 15 дек. 2014 г. 1389-З № 331-V. URL: http://iltumen.ru/ node/13898 (дата обращения: 07.09.2015).

¹² См.: Решения Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания. URL: http://www.ksrso.ru/docs/decisions (дата обращения: 07.09.2015).

¹³ См.: Закон Республики Северная Осетия — Алания «О республиканском бюджете Республики Северная Осетия — Алания на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 26 дек. 2014 г. № 51-РЗ. URL: http:// parliament-osetia.ru/index.php/main/laws/art/127 (дата обращения: 07.09.2015).

¹⁴ См.: Отчеты о деятельности Конституционного суда Республики Татарстан. URL: http://ks.tatarstan.ru/rus/otcheti-deyatelnosti.htm (дата обращения: 04.09.2015).

¹⁵ См.: Закон Республики Татарстан «О бюджете Республики Татарстан на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 27 нояб. 2014 г. № 107-ЗРТ. URL: http://gossov.tatarstan.ru/zakon (дата обращения: 07.09.2015).

¹⁶ См.: Сведения о делах, находившихся в производстве Уставного суда Санкт-Петербурга. URL: http://www.spbustavsud.ru/tocourt/reestr (дата обращения: 07.09.2015).

¹⁷ См.: Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 26 нояб. 2014 г. № 665— 116. URL: http://www.fincom.spb.ru/comfin/budjet/laws/doc.htm?id=742@ cf_npa_bud (дата обращения: 07.09.2015).

¹⁸ См.: Статистика по решениям Конституционного суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/Pages/default. aspx (дата обращения: 07.09.2015).

¹⁹ См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 1 дек. 2014 г. № 384-ФЗ. URL:  http://duma.consultant.ru (дата обращения: 07.09.2015).

²⁰ Решение Конституционного суда Российской Федерации «Об утверждении обзора практики Конституционного суда Российской Федерации за первый квартал 2015 года» от 23 апреля 2015 г. // Справ.-прав. система «Гарант».

Поступила 11.09.2015.

I. V. Levakin, E. V. Sukhov. Socio-Economic Effectiveness of the Constitutional (Charter) Courts of Subjects of the Russian Federation

The institution of the constitutional (charter) courts has already been tested in the Russian legal system. In this regard, researchers discuss the issues of socio-economic effectiveness and feasibility of maintaining the system of the constitutional (charter) courts of subjects of the Russian Federation in its current form.

Effectiveness of the constitutional justice bodies is seen as a ratio between the actual result of their actions and the social purposes for which they were established. The public is entitled to rely on both legal and socio-economic efficiency of the judiciary, which is primarily determined by the speed, cost effectiveness, and social responsibility in judicial decision making. The public bodies studied are not always effective; the causes of their ineffectiveness are revealed as well as statistics reflecting economic characteristics of activities of the constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation (data on the costs of maintaining them are presented).

The paper provides the arguments of both supporters and opponents of development of the system of the constitutional (charter) courts in the subjects of the Russian Federation. It is emphasized that the activities of the constitutional justice cannot be considered solely from the point of view of financial efficiency, but the apparent discrepancy between the invested money and the results obtained cannot be ignored by the public. The authors do not call for elimination of the system of regional constitutional (charter) justice, however, given the disappointing socio-economic performance of the constitutional (charter) courts of the subjects of Russia, they believe that suspension of operations or even liquidation of such courts will not be fatal. The authors suggest options for reforming the regional system of the constitutional (charter) justice.