С. И. Малоземов. Механизмы реализации и последствия нижегородской модели аграрной политики России

С. И. МАЛОЗЕМОВ

МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ПОСЛЕДСТВИЯ НИЖЕГОРОДСКОЙ МОДЕЛИ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ¹

МАЛОЗЕМОВ Сергей Иванович, докторант кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: проект аграрной реформы, Нижегородская область, механизм приватизации земли, реорганизация хозяйств, проблемы реформирования

Key words: project of agrarian reform, the Nizhny Novgorod Region, land privatisation mechanism, reorganisation of economies, problems of the reforming

Нижегородский проект аграрной реформы, порожденный процессом ликвидации колхозно-совхозного строя, был представлен отечественными реформаторами в качестве главной модели всероссийской аграрной политики. Формально он имел целью создание эффективных, адаптированных к рынку организационно-хозяйственных формирований индивидуальных и коллективных собственников земли и имущества. Для продвижения аграрной реформы «сверху» было решено передать дело ее осуществления в руки иностранных представителей. Б. Е. Немцов, будучи губернатором Нижегородской области, обратился с просьбой к Международной финансовой корпорации (МФК) начать проект по созданию эффективных негосударственных сельскохозяйственных предприятий. Эту просьбу МФК не проигнорировала. В качестве спонсора программы выступил британский фонд «Ноу Хау» в России².

Ход аграрного реформирования с 1992 г. официально обеспечивался российскими специалистами при контроле со стороны представителей Международного банка реконструкции и развития (МБРР), осуществлявшего его финансирование в рамках реализации Проекта поддержки осуществления сельскохозяйственной реформы в России, в том числе и в Нижегородской области. Основные положения этой модели базируются на указах Президента РФ Б. Н. Ельцина, постановлениях Правительства РФ В. С. Черномырдина, а также распоряжениях областной администрации Б. Е. Немцова.

Разработка механизма разгосударствления АПК и ускоренного создания класса земельных собственников теоретически была решена в пособии «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в России», изданном первоначально в Вашингтоне на английском языке, а позднее и на русском, а также разосланном Министерством сельского хозяйства России в качестве методического пособия всем организациям, заинтересованным во внедрении модели. Механизм приватизации земли и реорганизации хозяйств начал реализовываться в ходе проведения в области пилотного проекта на базе нескольких законодательных актов: Постановления Правительства РФ от 15 апреля 1994 г. № 324 «О практике аграрных преобразований в Нижегородской области», Постановления Правительства РФ от 27 июля 1994 г. № 874 «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области», Постановления Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев». При этом руководитель аппарата Комитета по аграрной политике Совета Федерации Федерального Собрания РФ Н. П. Радугин обратил внимание на то, что постановка целей в этих постановлениях соответствовала социальным мифам. Иными словами, главной целью являлось не повышение эффективности и рост сельскохозяйственного производства, улучшение условий жизни сельского населения, а создание частного собственника, разрушение общественного хозяйствования³.

Одним из руководящих принципов этой программы явилось развитие рынка земли путем продвижения к отношениям купли-продажи, аренды земли и имущества сельскохозяйственных предприятий. По замыслу авторов аграрной политики, основным фактором создания рынка земли должна была стать реорганизация колхозов и совхозов. Однако исполнение Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», определявшего порядок реорганизации коллективных хозяйств на местах и разрешавшего аренду и продажу земельных долей, а также Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», декларировавшего в качестве основных принципов аграрной реформы добровольность всех работников хозяйств в принятии решения о реформировании, свободу выбора типа предприятий, вида хозяйственной деятельности, а также невмешательство властей в процессы реорганизации, тормозились нежеланием трудовых коллективов менять организационно-правовые формы хозяйствования. В частности, по состоянию на 1 января 1994 г. в стране перерегистрированы 24,3 тыс. колхозов (95,0 % их наличия), из которых 8,4 тыс. коллективных и государственных хозяйств (34 %) сохранили свой прежний статус⁴. Поэтому, как тогда полагали, большинство прежних колхозов и совхозов необходимо было подвергнуть радикальной реорганизации в виде их организационно-хозяйственного расчленения и создания на их базе товаропроизводящих хозяйств нового типа.

С принятием Решения областного Совета народных депутатов от 21 сентября 1993 г. № 300 «Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области», а также Распоряжения Администрации Нижегородской области от 25 марта 1996 г. № 413-Р «Об организации работ в Нижегородской области по проектам МБРР, связанным с поддержкой аграрных реформ» началось реформирование сельскохозяйственных предприятий области. Для реализации проекта в марте 1997 г. Б. Е. Немцов был назначен первым заместителем Председателя Правительства РФ. Первоначально аграрная приватизация охватывала шесть пилотных хозяйств разного типа. В дальнейшем количество экспериментальных хозяйств подлежало увеличению.

Обращает на себя внимание тот факт, что данный аграрный проект осуществлялся на территории, специализировавшейся на крупных хозяйствах, ориентированных на производство продовольствия для близлежащих промышленных центров. Однако, по мнению специалистов МФК, порочная колхозно-совхозная система в духе новой для России аграрной доктрины подлежала ликвидации с помощью проведения аукциона. В связи с этим следует согласиться с высказыванием С. А. Никольского, работавшего в то время в хозяйствах Балахнинского района и в бывшей ассоциации «Правдинское». Он считает, что по своим идеологическим основаниям «нижегородский вариант» представлял собой редкую попытку настроя на точное воплощение в действительность санкционированной высшей властью радикал-либеральной модели аграрного реформирования, которой старались придерживаться местные руководители⁵.

Механизм действия нижегородской модели теоретически был прост. Реформирование предприятий осуществлялось по единой схеме, хотя в каждом конкретном случае структура новых предприятий различалась по организационно-правовым формам, механизму взаимодействия друг с другом, организации внутрихозяйственных отношений. Так, в результате проведенного аукциона члены хозяйств и пенсионеры после принятия решения о приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственного предприятия становились обладателями равных земельных долей и неравных имущественных паев, начислявшихся в зависимости от стажа работы и квалификации. После расчета долей и паев их владельцам выдавались свидетельства о праве на земельную долю и имущественный пай без указания реального участка земли и имущества на указанную сумму. Их натурализация происходила на аукционах, во время подготовки к которому владельцам предоставлялся выбор для их реализации: выделение земли и имущества для самостоятельного ведения фермерского (крестьянского) хозяйства; сдача земельной доли в аренду, а пай, соответственно, — в уставный фонд организуемого товарищества; их продажа или дарение, передача по наследству. К тому же, согласно ст. 213 Гражданского кодекса РФ, принятого Государственной Думой 21 октября 1994 г., не потерявшей своей актуальности, количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничивались, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом⁶.

Принципиальным моментом аукциона являлось то, что он представлял собой механизм открытого перераспределения земли и имущества, но не их продажу, т. е. для получения достаточного количества земли и техники новому собственнику необходимо было привлечь на договорной основе земельные доли и имущественные паи. Платежными

средствами в таком случае были оценки земельных долей и имущественных паев, точнее говоря, «баллогектары» и паевые рубли. Лоты формировались для сохранения землеустройства и целостности неделимых производственных объектов и на аукционах доставались тем, кто предложит за них более высокую цену. В результате фактической передачи земли и имущества новыми собственниками самостоятельно выбирались организационно-правовые формы нового сельскохозяйственного предприятия: общество с ограниченной ответственностью, товарищество на вере (коммандитное товарищество), крестьянское (фермерское) хозяйство, индивидуальное предпринимательство. Определялись направления производственной деятельности, за которую они несли ответственность, состав предполагаемого имущества и размер земель, необходимых для ведения производства.

В целом, оценивая нижегородскую модель аграрной политики, мы вынуждены констатировать, что она носила экстенсивный характер, а потому не могла считаться оптимизационной. Она нацелена на создание мелкотоварных хозяйств на основе частной собственности через процедуру банкротства, на создание свободного рынка, открытой, незащищенной экономики при одновременной ликвидации рентабельных сельскохозяйственных предприятий, так как они, по мнению экспертов МФК, предполагают равные права каждого члена в управлении, обязательное обеспечение работой каждого члена, что в итоге ведет якобы к снижению эффективности управления предприятием. При этом главным содержанием аграрной политики США и ЕС, представители которых разрабатывали и контролировали ход реализации аграрного проекта в Нижегородской области, является диаметрально противоположная стратегия развития аграрного сектора: отказ от поддержки мелких планово-убыточных семейных фермерских хозяйств, нерегулируемой открытой экономики, модели свободного рынка и формирование высокорентабельных крупнотоварных предприятий в условиях регулируемого рынка, защищенной экономики.

Практика аграрного реформирования в Нижегородской области свидетельствовала о системном нарушении принципа добровольности в ходе реорганизации хозяйств. Процесс реорганизации способствовал зачастую концентрации собственности предприятия в руках бывшего руководства. Как отмечал Б. Е. Немцов, главными сторонниками реформ на селе являлись именно руководители хозяйств, стремящиеся получить реальную собственность. Большинство же крестьян сохраняло пассивность⁷.

Право распоряжения в новых сельскохозяйственных формированиях имели только его члены-учредители, как правило, группа специалистов, остальные же вкладчики паев (долей) были лишь в роли исполнителей. При увольнении работников по взаимному согласию земельные доли и имущественные паи выкупались по договорным ценам, которые в дальнейшем между пайщиками уже не подлежали распределению. В итоге подобное обезимуществование способствовало искусственному занижению реальной стоимости паев работника. Кроме того, для большего охвата процессом реорганизации сельскохозяйственных предприятий льготное кредитование предусматривалось лишь для новых частных структур, согласившихся на приватизацию и раздел сельскохозяйственных предприятий. В частности, согласно Распоряжению Администрации Нижегородской области от 1 апреля 1994 г. № 422-Р «О внесении изменений в положение о финансовой поддержке реформированных хозяйств в 1994 году, утвержденное Распоряжением губернатора от 22 февраля 1994 г. № 246-Р», льготные кредиты выделялись из расчета до 50 тыс. руб. на 1 га сельскохозяйственных угодий. Болезненно воспринимался механизм расчета имущественного пая, который рассчитывался с учетом среднего заработка за последние 5 лет и стажа работы в хозяйстве. В результате пай рядовых работников оказывался, как правило, сравнительно меньше из-за возраставшего разрыва между их заработной платой и специалистов, руководящих работников.

Напряженная ситуация на селе создавалась в связи с действовавшей процедурой выделения земельной доли. Дело в том, что процесс приватизации не предусматривал реституции собственности, а среди желающих выделиться со своей долей из состава общей долевой собственности большую часть составляли именно пенсионеры. Оформление земельных долей является сложной, дорогостоящей процедурой, сопряженной с преодолением бюрократических барьеров. Поэтому пенсионеры не могли составить конкуренцию на аукционах бывшим руководителям сельскохозяйственных предприятий, и им доставались худшие земли и имущество.

Ухудшалась обстановка и вокруг аренды земли. Себестоимость продукции, произведенной на малоплодородных землях в условиях рискованного земледелия, нередко превышала ее продажную цену. В результате руководители новых сельскохозяйственных формирований отказывались от аренды и покупки земельных долей у работников социальной сферы и пенсионеров, лишая их столь важного источника дохода. При этом руководители учитывали и тот факт, что с привлечением новых земельных долей работников социальной сферы и пенсионеров возрастал и уровень арендной платы, осложняя для предприятия финансовое положение, так как плата за аренду земли, помимо прочих налогов, составляла значительную статью расходов.

В результате реорганизации хозяйств собственность так и не стала стимулом трудовой мотивации, так как доход от ведения личного подсобного хозяйства превышал заработную плату большинства участников реорганизации, на что и обращают внимание многие специалисты⁸. Не потеряли своей актуальности проблемы «ножниц» цен между себестоимостью продукции и ценой ее реализации, избытка низкоквалифицированной рабочей силы и недостатка квалифицированных кадров, умения работать в рыночных условиях, высокой доли в хозяйствах работников пенсионного и предпенсионного возраста, что не могло не сформировать у руководства хозяйств психологической усталости, желания избавиться от худших работников.

В начале 1990-х г. необходимость реформ обосновывалась якобы присущим сельским жителям стремлением к предпринимательству на основе частной собственности на землю и другие средства производства. Однако данные социологического исследования Г. С. Широкаловой свидетельствуют о том, что одной из главных причин углубляющегося аграрного кризиса является именно реформирование сельскохозяйственных предприятий⁹. Разгосударствление АПК за десятилетие привело к спаду сельскохозяйственного производства в Нижегородской области на 41 %¹⁰.

Следствием негативных тенденций в аграрной сфере области стало внесение принципиальных изменений в нижегородскую модель аграрной политики: отказ от аукциона и замена его распределительными собраниями — предварительным (до собрания) согласованным разделом земельных ресурсов хозяйства между вновь создаваемыми коллективами на основе объединения земельных долей их учредителей и примкнувшими к ним пенсионерами; создание всевозможных координирующих органов на уровне нескольких товариществ, призванных стимулировать изменения в хозяйственном поведении руководителей новых предприятий, активизировать инвестиционную и производственную деятельность, совершенствовать методы управления, что в итоге способствует замене жесткого контроля со стороны руководства «чувством хозяина».

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья подготовлена в рамках АВЦП Развитие научного потенциала высшей школы (2009—2010 годы). Проект 2.1.3/1134 «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)».

² См.: Программа «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий». Подведение итогов / Ассоциация аграрных реформаторских организаций «АГРО», Всерос. ин-т аграрных проблем и информатики (ВИАПИ). М.: Изд-во РосАгроФонда, 1999. С. 22.

³ См.: Радугин Н. Катастрофа экономики Российской Федерации // Междунар. с.-х. журн. 1995. № 1. С. 9—18.

⁴ См.: Булатов А. Рыночные отношения в АПК: особенности и проблемы становления (спецкурс) // Рос. экон. журн. 1996. № 9. С. 97.

⁵ См.: Никольский С.А. Аграрный курс России (мировоззрение реформаторов и практика аграрных реформ в социально-историческом, экономическом и философском контекстах). М.: Колосс, 2003. С. 236.

⁶ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая. М.: Проспект, КноРус, 2010.

⁷ См.: В Нижнем Новгороде продали землю. URL: http://www.kommer-sant.ru/doc.aspx?DocsID=64423 (дата обращения: 30.07.2007).

⁸ См.: Никольский С.А. Аграрный курс России ... С. 242.

⁹ См.: Широкалова Г.С. Горожане и селяне в результате реформ 90-х годов // Социс. 2002. № 2. С. 76.

¹⁰ См.: Социально-экономическое положение Нижегородской области. 1999. Декабрь. Н. Новгород: НОКГС, 1999. С. 38.

Поступила 18.06.10.