С. Г. Четошников. Использование региональных целевых программ в решении социальных проблем сельско-городских территорий

С. Г. ЧЕТОШНИКОВ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В РЕШЕНИИ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ СЕЛЬСКО-ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

ЧЕТОШНИКОВ Станислав Геннадьевич, ассистент кафедры социологических наук Кемеровского государственного университета.

Ключевые слова: региональные целевые программы, программно-целевой подход, сельско-городские территории

Key words: regional special programmes, programme and purpose approach, rural and urban territories

В последние годы в системе регионального управления для решения социальных проблем территорий стали широко применяться механизмы программно-целевого управления. Их основной формой являются региональные целевые программы, которые необходимы для повышения эффективности управления социальным развитием региона. Основными особенностями использования целевых программ на региональном уровне являются необходимость согласования интересов различных субъектов (государства, региона, муниципальных образований, населения, хозяйствующих субъектов); нацеленность на комплексное решение социальных проблем территорий; более широкие возможности (по сравнению с федеральными целевыми программами) для взаимодействия власти и бизнеса в регионе.

По критерию масштабности можно выделить несколько групп проблем социального развития, на которые ориентированы региональные программы. В первой группе представлены проблемы региона, отражающие ситуацию в различных сферах на общегосударственном (федеральном) уровне в целом. Во вторую группу входят социальные проблемы, отражающие специфику развития конкретного региона. Третью группу составляют проблемы, имеющие локальный уровень (сюда относятся социальные проблемы муниципальных образований и поселений).

Реализация региональных целевых программ обеспечивается за счет ресурсного взаимодействия заинтересованных субъектов, к которым могут относиться органы государственной власти и местного самоуправления, бизнес и институты гражданского общества в виде некоммерческих организаций, а также население. Взаимодействие различных субъектов в рамках регионального программно-целевого управления отражает наличие сложной системы взаимодействия и взаимосогласования интересов. В первую очередь необходимо учитывать взаимодействие населения территорий и местной власти (органов местного самоуправления). Через систему взаимодействия властные структуры получают возможность аккумулировать информацию о социальных проблемах подконтрольных территорий. Взаимодействие между населением и органами местного самоуправления определяется уровнем доверия / недоверия между ними. Определенную роль в процессе программно-целевого управления (особенно на начальном этапе) может играть самоорганизация населения, проживающего на территории. Она может быть реализована через инициативы населения (или его активной части) по определенным вопросам развития территорий и с целью решения жизненно важных проблем. Эти инициативы могут быть впоследствии учтены и воплощены в содержательной части целевых программ развития территорий.

Другим фактором эффективности программно-целевого управления на уровне региона является взаимодействие между муниципальным и региональным уровнями власти. Основными проблемными точками взаимодействия между ними выступают объем полномочий, наличие общего поля полномочий органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти, уровень самостоятельности местного самоуправления. Теоретически процесс формирования направлений и программных мероприятий целевых программ предполагает участие муниципальных органов власти в данном процессе. Однако в практическом плане использование программно-целевого подхода применительно к региональному развитию обусловлено интересами региональной власти.

Процесс формирования региональных программ должен предполагать дифференцированность целей, задач и программных мероприятий, отражающих многообразие интересов территорий (в силу специфики и проблемности территориального развития). В условиях значительных ресурсных ограничений основные усилия концентрируются на реализации лишь небольшого количества направлений и программных мероприятий, что не в полной мере отражает интересы территорий региона.

Примером этого может быть опыт программно-целевого управления в Кемеровской области. Одной из наиболее значимых групп социальных проблем региона в настоящее время являются проблемы, связанные с состоянием социальной инфраструктуры сельско-городских территорий Кузбасса как особых территориальных образований, специфика которых определяется пограничным положением между селом и городом (например, рабочих поселков в монопрофильных городах, территорий частного сектора и отдаленных сельских населенных пунктов в границах города). Состояние социальной инфраструктуры определяет систему жизнеобеспечения населения. В данном контексте следует выделить проблемы строительства и восстановления учреждений культуры, развития сети образовательных и дошкольных учреждений, совершенствования системы здравоохранения, развития сети учреждений социального обслуживания населения, строительства спортивных учреждений.

На современное состояние социальной инфраструктуры сельско-городских территорий в основном оказали влияние два фактора. Первый — это процесс реструктуризации угольной промышленности Кемеровской области, в результате которого объекты социальной сферы рабочих поселков городов Кузбасса были сняты с баланса промышленных предприятий и переданы в муниципальную собственность. Второй фактор, характерный для многих муниципальных образований области, — это недофинансирование социальной сферы в течение последних 20 лет. Результатами сочетания этих факторов стали закрытие объектов социальной сферы, износ ее материально-технической базы (оборудования, зданий и сооружений), а также дефицит кадров. Это привело к усилению таких социальных проблем территорий, как рост заболеваемости, смертности, преступности, снижение образовательного и культурного уровня населения.

Региональная государственная политика Кемеровской области в отношении социальной сферы сельско-городских территорий отражена в блоке соответствующих региональных целевых программ, ориентированных на комплексное решение проблем данной сферы. До начала финансово-экономического кризиса действовало несколько региональных целевых программ развития социальной сферы по ряду направлений.

Первое направление — совершенствование материально-технической базы учреждений социальной сферы. К нему можно отнести региональную программу «Строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов социальной сферы». Основным направлением этой программы была концентрация финансовых ресурсов на строительстве объектов здравоохранения, образования и культуры. Но при этом существенным ограничением программы являлся долевой принцип финансирования строительства и реконструкции объектов, находящихся в муниципальной собственности, что усиливало нагрузку на бюджеты муниципальных образований. Другим ограничением является ее краткосрочный характер: срок ее реализации был рассчитан на 1 год.

Второе направление — развитие системы образования. Оно было представлено программами «Образование и здоровье» на 2005—2007 гг. и «Образование Кузбасса» на 2007 г. Особенностью содержательной части первой из данных программ являлось то, что она касалась медицинских проблем образовательного процесса (оптимизация учебного процесса через улучшение здоровья учащихся). В отличие от нее целевая программа «Образование Кузбасса» на 2007 г. предполагала проведение мероприятий материально-технического и организационного характера. Для программы характерен комплексный подход к определению системы мероприятий и их актуальность. Программа включала несколько направлений: развитие системы образования Кемеровской области (укрепление материальной базы образовательных учреждений и организационные мероприятия по обеспечению деятельности образовательных учреждений и социальной защите учащихся и педагогов, решение валеологических проблем учащихся, информационная поддержка образовательных учреждений); развитие сети и обеспечение доступности дошкольного образования (строительство и реконструкция учреждений); развитие специальных (коррекционных) учреждений и учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (строительство и реконструкция учреждений); профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В рамках третьего направления регионального программно-целевого управления, касающегося развития сферы здравоохранения, были приняты и реализованы региональные целевые программы «Здоровье кузбассовцев» на 2006 г. и «Здоровье кузбассовцев» на 2007—2009 гг. Реализация этих программ также осуществлялась по нескольким направлениям: предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера, вакцинопрофилактика; развитие высокотехнологичных видов медицинской помощи, охрана здоровья детей, охрана и укрепление здоровья старшего поколения, оздоровление работников бюджетной сферы; государственная поддержка организации здравоохранения и отдыха населения.

Для сельско-городских территорий наиболее значимыми направлениями являлись укрепление материально-технической базы системы здравоохранения в отдаленных сельских населенных пунктах, находящихся в пределах городской территорий, что было связано с большой изношенностью материальных фондов учреждений здравоохранения; укрепление здоровья пожилого поколения и лекарственное обеспечение социально незащищенных групп населения (прежде всего пенсионеров); развитие системы первой медицинской помощи.

В рамках другого направления, связанного с развитием сферы культуры, были приняты и реализованы региональные целевые программы «Культура Кузбасса» на 2006 г. и «Культура Кузбасса» на 2007 г. Основными направлениями реализации этих программ стали сохранение культурного наследия Кемеровской области (сохранение культурного своеобразия народов, населяющих Кемеровскую область, а также развитие системы образования в сфере культуры; поддержка профессионального искусства; поддержка и развитие самодеятельного искусства и культурно-досуговой деятельности; обеспечение единого культурно-информационного пространства; развитие информационной инфраструктуры учреждений культуры; повышение доступности культурных благ; совершенствование кинообслуживания населения Кемеровской области; социальная защита работников культурной сферы и поддержка талантливой молодежи). Наиболее значимыми направлениями программ для сельско-городских территорий являлись развитие культурно-досуговой деятельности, системы кинообслуживания населения; обеспечение доступности культурных благ и услуг.

Анализ рассмотренных региональных целевых программ показывает, что в них недостаточно отражена специфика проблематики развития сельско-городских территорий. Развитие социальной сферы отражено в них с позиции социокультурной среды региона, без четкой привязки к локальному уровню. Одной из причин этого являются сильные информационные барьеры между уровнями управления, слабое управленческое обеспечение разработки региональных целевых программ. Однако решение общих вопросов социального развития региона может способствовать улучшению условий проживания населения сельско-городских территорий.

Поступила 07.05.10.