О. В. Бахлова. Региональные политические элиты в системе коммуникаций федеративного государства

О. В. БАХЛОВА

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ В СИСТЕМЕ КОММУНИКАЦИЙ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА¹

БАХЛОВА Ольга Владимировна, профессор кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук.

Ключевые слова: власть, коммуникации, политический субъект, регион, статус, субсидиарность, унитарное государство, федеративное государство, элита

Key words: power, communication, political entity, region, status, subsidiarity, unitary state, federative state, elite

В любом государстве, независимо от формы его территориальной организации, наблюдается своеобразный политический парадокс. Он состоит в том, что положение региональных элит характеризуется дуализмом статуса. С одной стороны, их статус определяется политической зависимостью от центра (соответственно, региональные элиты должны быть ретрансляторами его политики), с другой — зависимостью от местной поддержки (таким образом, они обязаны выражать и защищать региональные интересы). Следовательно, их призвание в государстве заключается в активном участии в создании системы соединения частного группового (регионального) интереса с общегосударственным и системы обратной связи между групповым действием и общенациональной политической технологией, т. е. в координации региональных политических программ с общенациональными, с адаптацией последних к региональной специфике. Вследствие этого «прорыв» региональных элит в общегосударственную политику сочетается с «местническо-этнократическим» типом сознания и поведения.

В то же время те или иные принципы, реализуемые в территориальном устройстве государства, могут значительно ослабить эффект дуализма, сняв остроту дихотомии. С этой точки зрения необходимо проанализировать положение региональных политических элит в унитарном государстве и в сложноорганизованном (на примере федеративного).

Имея в виду региональные элиты унитарного государства, на наш взгляд, целесообразнее употреблять термин «местные элиты», поскольку понятие «регион» в нем имеет несколько иное значение, чем в федеративном государстве. Регион унитарного государства — это особая территориальная общность, которая обладает определенной культурно-исторической и (или) этнической самобытностью, относительной экономической самостоятельностью (специализацией) и, как правило, не пользуется политико-правовой самостоятельностью. Специфика политико-правового статуса отдельных регионов в некоторых унитарных государствах (Испания, Италия и др.) обусловлена по преимуществу этническим моментом, поэтому применительно к их политическим элитам можно использовать термин «этнократия». Опять же, в стратегии и тактике местных элит и этнократий находят свое отражение преобладание следования воле центра со стороны первых и почти безусловное доминирование среди вторых тенденций к суверенизации, в максимальной степени приближающейся к местничеству, «закрытости».

Можно выявить несколько статусных различий в положении региональных элит в разных по форме территориального устройства государствах: 1) в унитарном государстве имеется большая степень контроля за местными элитами со стороны центра (она варьируется в зависимости от степени децентрализации государства); 2) под местными элитами унитарного государства мы понимаем преимущественно местную администрацию и лидеров этнических организаций, движений регионального и местного уровней; 3) указанное обстоятельство существенно ограничивает возможности использования местными элитами унитарного государства собственных политических технологий, т. е. рамки и радиус их самостоятельного политического действия сравнительно узки. В своей политической деятельности местные элиты оперируют категориями регионального масштаба, рассчитанными на восприятие только региональным политическим сознанием; 4) как правило, у этих элитных группировок отсутствуют полномочия вырабатывать альтернативные программы развития государства; 5) значительно уменьшается дифференциация их статусов, поскольку центр признает легальным только единый национальный статус государственных функционеров². С другой стороны, населением соответствующего региона легитимным может считаться, например, статус выразителей «национальной идеи».

В итоге стратегии поведения местных элит в унитарном государстве отличаются значительной степенью сходства, «одинаковости», относительной «деполитизацией». Их статус в целом предполагает выполнение роли «статистов» центра, отношения с которым строятся по коммуникативной модели его доминирования. На практике происходит корректировка ситуации благодаря усилиям самих местных элит или же вследствие «мягкой» политики центра, ослабления его позиций.

Федеративное государство, по своей сути являющееся союзом, предполагает совершенно иные принципы взаимоотношений центральной (федеральной) и региональных элит. Исходя из указанного выше понимания федеративного государства, следует признать в качестве основной формулы, определяющей это взаимодействие, «плюрализм и дисперсность власти». Если в простом государстве, базирующемся на принципе нивелирования, предполагается прямая унитарная (вертикальная) связь, непосредственно соответствующая идеологии этатизма, то в федеративном государстве в качестве идеально-типической может считаться партиципативная модель, признающая обратное воздействие и со стороны «нижних горизонтов управления» (региональных властей)³.

На практике такая модель корректируется: 1) наличием (отсутствием) определенного уровня политической культуры, основанной на исторически сложившихся в данном обществе традициях самоорганизации и самоуправления, и уровнем стабильности в государстве. Соответственно, модель взаимодействия будет исходить либо из идеологии этатизма, либо из идеологии патернализма, либо из идеологии либерализма, либо из сочетания их отдельных элементов; 2) основанием федерализма, влияющим на симметричность и стабильность коммуникаций; 3) особенностями положения субъекта федерации (геополитическими, политико-правовыми, экономическими, историко-культурными), определяющими статус региональных элит, стратегию их поведения по отношению к федеральному центру, набор тактических приемов; 4) действующей или внедряемой моделью федерализма.

Для осуществления типологизации моделей взаимодействия рассмотрим систему вертикальных («федеральная элита — региональные элиты» в контексте отношений «федеральный центр — регион (субъект федерации)») и горизонтальных («региональная элита — региональная элита» — взаимоотношения политических элит субъектов федерации) связей. Коммуникативная модель (по вертикали) образуется сочетанием определенных принципов взаимодействия федеральной и региональных элит и конкретных методов этого взаимодействия. При этом основным институтом взаимодействия в данном измерении будет выступать властная иерархическая вертикаль (федеральные власти — органы государственной власти и управления субъектов федерации, т. е. региональные власти).

Можно выделить несколько каналов вертикальных связей: 1) экономические: прежде всего, через механизмы бюджетного федерализма; 2) политические: через органы регионального представительства (например, Совет Федерации в РФ, Бундесрат в ФРГ и др.) — прямые контакты с федеральной элитой; через представителей федеральной власти в федеральных округах и субъектах федерации (например, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и федеральных инспекторов) — косвенные контакты; через участие в политических партиях и движениях федерального масштаба или вхождение в коалицию с ними (блок ХДС / ХСС в ФРГ); 3) персональные: через личные контакты, встречи.

Наиболее общими принципами коммуникации по вертикали можно считать принципы организации межуровневых отношений в федеративном государстве («сложноорганизованного единства», «множества в единстве», субсидиарности, законности и конституционности, верховенства федерального права). Спектр практических методов взаимоотношений центральной и региональных элит разнообразен. В реальной политической жизни это означает взаимодействие отстаивающих свои интересы сторон, которое приводит (или не приводит) к достижению соглашения. Отношениям, основанным на принципе господства-подчинения, соответствует использование методов командно-административного характера, когда центр проводит жесткую централизаторскую политику, а субъекты федерации лишены самостоятельности и превращены в простых исполнителей его воли, всякое нарушение этой воли пресекается. Отношениям, основанным на признании фактической самостоятельности субъектов федерации и их политических элит, когда они самостоятельно исполняют собственную волю, а решения (интересы) центра учитываются в недостаточной степени либо вовсе не учитываются, соответствуют методы противостояния, конфронтации, что способствует развитию политической анархии и дестабилизации федеративной системы в целом⁴.

Положение региональной элиты в системе вертикальных связей выражается в ее статусе, который зависит от ряда условий: фактического потенциала региона, его места в системе бюджетного федерализма (дотационный регион или регион-донор); геополитического (стратегического) положения региона (приграничность, периферийность или, наоборот, приближенность к центру); социально-политической стабильности в регионе; политико-правового статуса субъекта в асимметричных федерациях (региональные элиты, обладающие суверенитетом субъектов федерации, имеют лучшие позиции как политические акторы); признания населением региона (степени легитимации); авторитета представителей региональной элиты, особенно регионального лидера, и их способности конвертировать свой авторитет в политическую активность, участие в общегосударственных событиях; создания и актуализации на конкурсе общенациональных проектов региональной модели (программы) развития, что трансформирует региональную власть в идеологический центр федерального значения; реализуемой модели меж-уровневых отношений; отстаивания (лоббирования) интересов собственного региона перед федеральным центром и другими субъектами федерации; активности в поддержании и развитии горизонтальных контактов.

Возможна следующая дифференциация статусов в зависимости от стратегии поведения региональных элит по отношению к центру: 1) статус «статистов» федерального центра (проводников его политики, процессов общефедерального уровня). Роль региональных элит при этом сводится к репродуцированию, заимствованию политических технологий из центра. Этот статус соответствует системе коммуникаций, базирующейся на принципах одностороннего преимущества центра, подчинения региональной элиты федеральной. Подчинение центру происходит ввиду отсутствия возможностей проведения самостоятельной политики, необходимости укрепления своего положения в регионе из-за внутриэлитных разногласий и других факторов; 2) статус «конформистов» («прагматиков»), трансформирующих и реализующих федеральную политику с учетом прагматичных соображений: региональные элиты проявляют лояльность центру в обмен на относительную свободу действий на территории соответствующего региона; 3) статус «генераторов-реформаторов», предлагающих определенные новации (в экономической, политической и иных сферах) для использования их в других регионах и на территории всей федерации. Они лояльны федеративной системе, но не федеральной элите; 4) статус «сатрапов», отказывающихся от бесперебойной трансляции идей и политики федеральной элиты на подконтрольные регионы и вырабатывающих собственные программы регионального развития. Они лояльны региональным, собственным корпоративным интересам и требуют особых отношений с центром, особого статуса в системе федеративных отношений.

Соответственно, статус региональной элиты отражает характер и степень трансляции воли федеральной элиты на регион, реализации федеральной политики и лояльность региональной элиты по отношению как к федеральной элите, так и федеральному центру в целом.

Участвуя в системе вертикальных связей, региональные элиты выполняют важные политические функции: реализация своего общего статуса политического субъекта — связи федерального центра и субъектов — продолжение властной вертикали; координация интересов политических элит; лоббирование региональных и собственных корпоративных интересов с воздействием на федеральный центр и федеральную элиту; стабилизация (или повышение) своего политико-правового статуса; содействие сохранению целостности общего коммуникативного, политико-правового пространства федерации.

Признавая самым важным фактором в концептуализации федеральной системы управления применение методов соглашения, следует определить несколько коммуникативных моделей (по вертикали):

— модель «взаимодействия», базирующаяся на достаточно высоком уровне сотрудничества центральной и региональных элит (главное условие — совпадение их интересов, что ведет к стабильности государства, политической поддержке друг друга, экономической выгоде и т. д., но не к установлению субсидиарной компетенции федерации и ее субъектов; как правило, в этом случае наличествует конкурирующая компетенция). Отсюда определяющий принцип взаимоотношений — прагматизм. Основными методами деятельности являются координация (согласование позиций, политических программ и стратегий) и торг (политический, экономический и др.). Стороны формально признают субъ-ектность друг друга, хотя основным мотивом их взаимного позитивного поведения выступает цель максимизации выигрыша (поэтому такая стратегия, соответствующая теории игр с нулевой суммой, ограничена конкретными временными рамками, ситуацией стабильности-нестабильности; она более всего соответствует периоду трансформации). В условиях этой модели региональные элиты сохраняют прагматическую лояльность в основном федеральной элите (отчасти и федеративной системе);

— модель «соприсутствия», которую можно считать переходной (в ее основе лежат завершение периода трансформации и выработка определенных правил политической игры). Здесь прагматизм действий ввиду соображений собственной выгоды дополняется рационализацией стратегии, которая теперь в большей степени учитывает общегосударственные интересы и направлена на стабилизацию федеративных отношений и тактики (основными методами взаимоотношений становятся компромисс и договор). В таких условиях по-прежнему сохраняется принцип максимизации выигрыша, только переориентированного на лояльность федеральной системе;

— «субсидиарная» модель, исходящая из введения субсидиарной компетенции уровней власти в федерации. Участники вертикального взаимодействия признают равноправие, равноценность, значимость друг друга, решая соответствующие проблемы. Поэтому важнейшим здесь является принцип «решения проблемы» путем взаимодополняемости действий, а основным методом — диалог. Таким образом, предполагается активная партиципация федеральной и региональных

элит, их активное вовлечение в общегосударственный и региональный политические процессы. Прагматичная лояльность окончательно перетекает в рациональную лояльность федеральной системе. В идеале в результате происходит трансформация федеральной и региональной элит в политических акторов, способных «представить убедительный синтез групповых интересов с общенациональными и обще-цивилизационными ценностями»⁵.

В федеративном государстве система коммуникаций эффективно дополняется горизонтальными связями. С этой точки зрения наиболее удачным анализ горизонтальных связей региональных элит представляется с позиций теории кооперативного федерализма, которая исходит из признания горизонтальной кооперации, т. е. сотрудничества между однопорядковыми общностями, в том числе и между региональными элитами, как в конституционно-правовых рамках, так и на внеправовом уровне.

Можно выделить несколько каналов горизонтальных коммуникаций региональных элит в федеративном государстве:

— через общегосударственный парламент (в первую очередь благодаря представительству в верхней палате — Сенат в США и пр.), когда осуществляется взаимодействие представителей верхнего уровня региональных политических элит (властных элит). Степень согласия, проявляющаяся в этом процессе, демонстрирует степень сплоченности, кооперации региональных элит по отношению к федеральному центру;

— через встречи представителей региональных властей (например, в ходе конференций ландесгауптманов в Австрии, заседаний ассоциаций губернаторов в США), проводящиеся с целью обсуждения различных вопросов и ускорения процессов согласования и принятия решений на федеральном уровне. Таким образом, их основная функция — не лоббирование, а координация позиций и действий;

— через участие в так называемых «партиях регионов», осуществляющих включение региональных элит в процесс предвыборной борьбы на федеральном уровне, что отражает их ориентацию на активное участие в «большой» политике (горизонтальная политическая кооперация); 

— через различные межрегиональные объединения (ассоциации) (МАЭВ в РФ и др.), создание которых свидетельствует о развитии горизонтальной экономической кооперации. В то же время, помимо развития экономических связей, этот канал имеет важное функциональное значение в политической сфере (политическое взаимодействие, воздействие на высший уровень властной вертикали, корректировка или подтверждение своего статуса в системе вертикальных связей);

— через двусторонние соглашения субъектов федерации. Как правило, такие соглашения заключаются не только ради достижения конкретных экономических целей, но и для развития горизонтальной кооперации в целом (особую роль в этом процессе играют представители региональных властных элит при активном участии экономических элит).

Таким образом, процесс легализации региональной элиты как политического актора опосредуется участием определенного субъекта федерации (особое значение имеют кон-ституционализация и законодательная институционализация на федеральном и региональном уровнях, формирующие правовые условия выборов региональных властей и их функционирования). Децентрализация процесса принятия решений определяет самостоятельность региональных властных элит в сфере компетенции соответствующего субъекта федерации. Разнообразие моделей федерализма позволяет говорить о дифференциации статусов региональных политических элит. Развитие контактов региональных элит осуществляется не только по линии властной вертикали, но и по горизонтали — в ходе так называемой «горизонтальной кооперации». Реализация принципа субсидиарности позволяет региональным политическим элитам не просто решать местные проблемы, но и выходить на федеральный уровень с альтернативными политическими программами, вырабатывать концепции регионального развития, играя роль регионального идеологического центра (в этом смысле необходимо отметить политизацию региональных политических элит в федеративном государстве). Наличие органа регионального представительства, развитие горизонтальной кооперации, политизация региональных элит дают им дополнительные гарантии сохранения политического статуса и защиты интересов перед федеральным центром. Следует также отметить значительную степень самоопределения региональных элит и их включение в общегосударственный политический процесс как равноправных партнеров.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009—2010 годы). «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).

² См.: Старцев Я.Ю. Политизация и деполитизация местной администрации: российские перспективы в свете европейского опыта // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Ростов н/Д: СКАГС, 1996. Вып. 1. С. 100.

³ См.: Магомедов А.К. Общество регионов // Pro et Contra. 1997. Т. 2. № 2. С. 47.

⁴ См.: Бахлов И.В. Современное федеративное государство (опыт методологии анализа федеративных отношений). Саранск, 1999. С. 52—54.

⁵ Панарин А.С. Философия политики. М.: Новая школа, 1996. С. 352.

Поступила 10.06.10.