А. Г. Аджоглян. Эффективность регионального парламента: количество против качества

А. Г. АДЖОГЛЯН

ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТА: КОЛИЧЕСТВО ПРОТИВ КАЧЕСТВА

Ключевые слова: региональный парламент, эффективность, численный состав парламента, представительная и законодательная деятельность

Аннотация. В статье на примере Архангельского областного Собрания депутатов рассмотрена взаимосвязь между численным составом депутатов и эффективностью работы парламента. Проанализирована статистическая информация о работе парламента в предыдущие созывы при разном числе депутатов. Даны рекомендации по повышению эффективности Архангельского областного Собрания депутатов.

Реферат. Введение: в рамках современной экономической и общественно-политической ситуации большое внимание уделяется эффективности работы органов государственной власти. От разработки и реализации ими тех или иных решений во многом зависит качество жизни населения. Наибольший интерес представляют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые формируют основную экономическую, социальную и общественно-политическую стратегию развития регионов путем разработки и совершенствования нормативно-правовой базы. Эффективность деятельности регионального парламента должна рассматриваться с точки зрения законодательной работы и представительства интересов избирателей.

Материалы и методы: совмещение сравнительно-описательного, институционального и структурно-функционального методов позволило комплексно исследовать статистическую информацию результативной части законодательной деятельности Архангельского областного Собрания депутатов за все созывы и критерии эффективности деятельности регионального парламента.

Результаты исследования: проведенный анализ позволил выявить основную проблематику исследования эффективности регионального парламента, а также дать некоторые рекомендации по повышению эффективности Архангельского областного Собрания депутатов в условиях сокращения численного состава депутатов.

Обсуждение и заключения: в ходе исследования удалось выявить проблематику исследования, определить основные критерии эффективности регионального парламента и заложить основы будущих исследований по данной теме. Сделан вывод, что к настоящему времени не выявлен алгоритм обоснованного формирования регионального парламента. Предлагается вывести математическую формулу формирования избирательных округов и численного состава регионального парламента на основе расчета плотности и численности населения избирательного округа.

В настоящее время большое внимание уделяется эффективности работы органов государственной власти. От разработки и принятия ими тех или иных решений во многом зависит качество жизни населения. Значительный интерес представляют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (региональные парламенты), определяющие основную экономическую, социальную и общественно-политическую стратегию развития региона посредством разработки и совершенствования нормативно-правовой базы. Именно региональный парламент определяет государственную политику в регионе, на основе которой исполнительная власть реализует свою деятельность. Вместе с тем для изучения эффективности деятельности власти важна представительская роль регионального парламента: аккумулирование интересов и наказов избирателей, а также разных социальных слоев населения, учет территориальных особенностей представляемых избирательных округов, их инфраструктурных, финансовых и социальных потребностей и др. Все это относится к деятельности регионального парламентария.

Рассмотрим взаимосвязь между численным составом депутатов и эффективностью работы парламента на примере Архангельского областного Собрания депутатов. В Архангельское областное Собрание депутатов входило разное число депутатов: в первом созыве было 37 чел., во втором и третьем — 39, в четвертом и последующих созывах число депутатов увеличилось до 62. Следует отметить, что первые три созыва Архангельское областное Собрание депутатов формировалось исключительно по мажоритарной избирательной системе, в четвертом — впервые выборы в парламент проходили по смешанной избирательной системе. Это вызвано необходимостью развития регионального партийно-политического процесса без потерь представительских функций парламента¹.

Увеличение численного состава Архангельского областного Собрания депутатов привело к усилению роли регионального парламента. Депутат значительно ближе к народу, чем представители исполнительной власти, он должен вести непрерывную работу с населением: аккумулировать чаяния граждан и транслировать их органам исполнительной власти. Таким образом, качество представительства населения в парламенте значительным образом улучшилось: увеличилось количество общественных приемных депутатов в избирательных округах и помощников депутатов, усилился контроль над исполнительной властью на местах.

Добавим, что Архангельское областное Собрание депутатов никогда не работало на постоянной профессиональной основе полностью: часть депутатов осуществляет деятельность на постоянной профессиональной основе, остальные посещают только сессии, заседания комитетов и иные парламентские мероприятия.

Вопрос о сокращении численного состава Архангельского областного Собрания депутатов для финансовой оптимизации его деятельности поднимался не раз, но политические решения по этому вопросу приняты только в декабре 2013 г., т. е. через три месяца после избрания Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва. 8 декабря 2013 г. президиум регионального политического совета Архангельского регионального отделения партии «Единая Россия» обсудил возможность сокращения депутатов Архангельского областного Собрания депутатов и поручил президиуму фракции «Единая Россия» в областном собрании депутатов рассмотреть вопрос о внесении изменений в действующее законодательство². Отметим, что фракция «Единая Россия» в Архангельском областном Собрании депутатов состоит из 45 депутатов³, что составляет парламентское большинство. Уже 18 июня 2014 г. законопроект о сокращении депутатов Архангельского областного Собрания депутатов прошел первое чтение⁴.

По замыслу законодателей, число депутатов должно уменьшиться с 62 до 47 чел.⁵, из которых 31 парламентарий также будет избираться по одномандатным округам, а 16 по партийным спискам, т. е. вдвое сокращается число депутатов, избираемых по партийным спискам. Основной причиной этого решения, по словам регионального руководства партии «Единая Россия», является необходимость оптимизации затрачиваемых на деятельность парламента бюджетных средств⁶. Кроме того, по мнению региональных парламентариев, депутаты областного собрания в первую очередь должны больше заниматься законотворчеством, а представительские функции, которые есть у этих депутатов, необходимо передать на уровень депутатов представительных органов по всему региону⁷.

Можно предположить, что появилась тенденция нивелирования представительных функций и перехода к усилению законодательной функции регионального парламента. При этом законодатели не дали рациональной аргументации относительно сокращения численного состава парламента именно до 47 депутатов, о чем высказалась оппозиция⁸. Также парламентарии не говорят о том, что при сокращении численного состава областного собрания необходимо перевести всех депутатов на постоянную профессиональную основу деятельности, что повысило бы эффективность работы парламента.

Говоря о юридической стороне вопроса, стоит отметить, что в подп. «В» п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ говорится, что установленное число депутатов при численности избирателей от 1 до 2 млн чел. должно составлять не менее 35 и не более 90⁹. Авторы закона предусмотрели возможность «маневра» при разной плотности населения в субъектах Российской Федерации с целью недопущения ущемления представительства избирателей в парламенте.

Усиливается внимание к функциональной эффективности регионального парламента. Сложность исследования заключается в определении объективных критериев эффективности. Стоит уточнить общее понимание термина «эффективность». В первую очередь его следует рассматривать с экономической точки зрения, где под эффективностью понимается результативность экономической системы, выражающаяся в отношении полезных результатов ее функционирования к затраченным ресурсам и измеряющая совокупность количественных показателей, называемых критериями эффективности¹⁰.

Эффективность деятельности регионального парламента должна рассматриваться в двух аспектах. Это законодательная работа и представительство интересов избирателей. При этом они неотделимы друг от друга: законотворческая деятельность формируется по результатам представительской. Однако значительное число ученых, анализируя эффективность регионального парламента, делают упор на вопросы законотворческой функции парламента, и отчасти справедливо. Исследования показывают, что 36 % респондентов и 36 % чиновников считают одной из основных проблем неэффективности бюрократической системы несовершенство законодательства¹¹.

В период укрепления региональной нормативно-правовой базы законотворческая деятельность региональных парламентов важна как никогда и требует системного подхода к разработке и совершенствованию регионального законодательства, а также его упорядочения и систематизации. Только так возможно реализовывать прогрессивные подходы и стратегии развития региона. Поэтому законотворческая инициативность депутатов парламента является важным критерием оценки эффективности.

Анализ нормативно-правовых актов, принятых Архангельским областным Собранием депутатов за пять созывов, показывает, что большинство их вносилось органами исполнительной власти. Эффективность законодательной работы состоит не только в количестве инициируемых и принимаемых парламентом законов, но и в их качестве, а именно в актуальности, общественном запросе и прогнозировании правоприменительной практики. Это значит, что каждый депутат должен знать и понимать чаяния избирателей своего округа, осознавать, насколько механизмы, регулируемые в законе, соответствуют запросам общества и финансовым возможностям региона. Аппарат парламента должен проверить законопроект на соответствие федеральному и региональному законодательству.

Д. А. Медведев, будучи Президентом Российской Федерации, подписал Указ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с “Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации”)» от 20 мая 2011 г. № 657¹². Позднее появилось Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» от 19 августа 2011 г. № 694¹³. Мониторинг осуществляется с 2012 г.

Стоит также отметить законодательные возможности регионального парламента, которые федеральная власть значительно ограничивает. Важная отрасль права, регулирующая жизнедеятельность граждан, — административное право — формируется федеральной властью, что уже много лет вызывает вопросы региональных законодателей: невозможно учесть ментальные особенности и региональную специфику всех субъектов страны в одном акте.

Если эффективность законодательной работы можно рассматривать, оценивая работу всего парламента, исследуя общую информацию, то, говоря об эффективности представительской работы в широком смысле, необходимо анализировать труд каждого депутата и достигнутые успехи в каждом избирательном округе. Только в этом случае можно говорить об объективном анализе эффективности представительской работы парламента. Следует провести исследование предвыборных программ депутатов и проследить за их реализацией, а также выявить текущие успехи в избирательных округах. Одним из общих критериев эффективности отдельно взятого депутата можно назвать переизбрание его в следующий созыв.

Исследования эффективности представительской функции депутатов представительных органов местного самоуправления необходимы для того, чтобы знать, что повлекут за собой передача им представительских функций региональных парламентариев и усиление законотворческой функции последних. Более того, это позволит оценить эффективность работы парламента на профессиональной основе. В настоящее время 17 из 62 депутатов Архангельского областного Собрания депутатов работают на профессиональной, постоянной основе¹⁴. Сокращение численного состава парламента, переход на качественную, профессиональную работу парламентариев позволит систематизировать деятельность всего парламента, но при этом общие затраты на его детальность возрастут. Очевидно, стоит более подробно рассмотреть вопрос оптимального числа депутатов регионального парламента каждого избирательного округа. Возможно, стоит математическим путем вывести формулу расчета оптимального числа представителей от избирателей округа с учетом численности и плотности населения. С 2015 г. Архангельское областное Собрание депутатов приняло решение, согласно которому депутаты вправе выступать с отчетом перед представительным органом местного самоуправления (районным/городским) в рамках избирательного округа: норма вовсе не обязательная, не все депутаты пользуются этой возможностью. Не сформированы принципы формирования отчета, что также является критерием эффективности работы парламентариев¹⁵.

Следует отметить, что правовая культура граждан и законодателей значительно выросла со времени принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации и начала формирования региональных законодательных органов власти. Для совершенствования регионального законодательного регулирования необходимо частично расширять полномочия законодательных собраний. В связи с этим региональным парламентариям следует обратиться в Государственную Думу Российской Федерации с законодательной инициативой о наделении законодательных органов регионов правом формирования и изменения на своей территории Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или его отдельных частей.

Очевидно, что при сокращении числа депутатов вследствие увеличения избирательных округов произойдет увеличение нормы представительства избирателей на одного депутата. Это затруднит его прямую коммуникацию с избирателями ввиду физической невозможности посещения всех населенных пунктов избирательного округа. Возможен значительный спад уровня представления интересов граждан. Поэтому необходимо выстроить системное взаимодействие с Общественной палатой Архангельской области, всесторонне привлекать ее как орган общественной экспертизы, ввести практику нулевых чтений общественно-значимых законопроектов. Следует также выстроить систему взаимодействия с представительными органами местного самоуправления. Большое значение имеет и работа по целеполаганию, планированию и прогнозированию законотворчества. Она должна быть основана на актуальных достижениях науки и управления.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Асютченко Л. Партийные списки: все предельно открыто // Правда Севера. 2004. № 182. С. 3. URL: http://myarh.ru/news/misc/2004/10/01/5282/ Partijjnye_spiski__vse_predelno_otkryto/ (дата обращения: 02.02.2016).

²    См.: Единороссы предлагают сократить количество депутатов АОСД. URL: http: //arkhangelsk.er.ru/news/2013/12/11 /edinorossy-predlagayut-sokratit-kolichestvo-deputatov-v-arhangelskom-oblastnom-sobranii/ (дата обращения: 02.02.2016).

³    См.: Депутатские фракции в Архангельском областном Собрании депутатов шестого созыва. URL: http://aosd.ru/?dir=docs&act=show&id_doc=11 (дата обращения: 07.02.2016).

⁴    См.: В Архангельском областном Собрании сократится количество депутатов. URL: http://www.arh.aif.ru/politic/power/1191051 (дата обращения: 08.02.2016).

⁵    Там же.

⁶    См.: Единороссы предлагают сократить количество депутатов АОСД.

⁷    См.: Сергей Моисеев: «Депутаты должны больше заниматься законотворчеством». URL: http://www.izvestia29.ru/politics/2014/06/19/10267.html (дата обращения: 12.02.2016).

⁸    См.: Закон о сокращении депутатов прошел первое чтение (Архангельская область). URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1815176.html (дата обращения: 12.02.2016).

⁹    См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2016).

¹⁰    См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики: моногр. М.: Курс: ИНФРА-М, 2014. 368 с. URL: http://elibrary.ru/item.asp?id=24927195 (дата обращения: 01.02.2016).

¹¹    См.: Седова Н.Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян // Социол. исслед. 2006. № 3. URL: http://elibrary.ru/item.asp?id=17323217 (дата обращения: 01.02.2016).

¹²    См.: Указ Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации (вместе с “Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации”)» от 20 мая 2011 г. № 657 // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2016).

¹³    См.: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» от 19 авг. 2011 г. № 694 // Там же.

¹⁴    См.: Алфавитный список депутатов шестого созыва. URL: http://aosd. ru/?dir=deputies (дата обращения: 10.02.2016).

¹⁵    См.: Постановление об областном законе «О внесении дополнения в областной закон “О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов”» от 24 сент. 2014 г. № 495. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ ips/?docbody=&prevDoc=123008772&backlink=1&&nd=123071868 (дата обращения: 01.02.2016).

A. G. ADZHOGLYAN. EFFECTIVENESS OF A REGIONAL PARLIAMENT: QUANTITY VERSUS QUALITY

Key words: regional parliament, effectiveness, number of members of parliament, representative and legislative activities

Abstract. The paper examines the correlation between the number of deputies and effi-ciency of the parliamentary work exemplified by the Arkhangelsk Regional Assembly of Deputies. Statistical information on the work of the Parliament in the previous convocations for different number of deputies was analyzed. Recommendations for improving the effectiveness of the Arkhangelsk Regional Assembly of Deputies are given.

Synopses. Introduction: in the framework of modern economic and political situation, great attention is paid to the efficiency of public authorities. The quality of people’s life largely depends on development and implementation of certain decisions they make. Of most interest are the legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation, which form the main economic, social, and political strategy of development of regions through the elaboration and improvement of the regulatory and legal framework. Effectiveness of a regional parliament should be considered in terms of legislative work and representation of interests of voters.

Materials and Methods: combination of comparative and descriptive, institutional, structural and functional methods allowed to investigate statistical information concerning the legislative activities of the Arkhangelsk Regional Assembly of Deputies of all convocations as well as the criteria of efficiency of activities of the regional parliament.

Results: the analysis allowed to identify the main issues of the study of the effectiveness of the regional parliament and to give some recommendations for improving the effectiveness of the Arkhangelsk Regional Assembly of Deputies in the conditions of reduction in the number of deputies.

Discussion and Conclusions: the study managed to identify the research topic, to define the basic criteria of efficiency of a regional parliament, and to lay the foundations for future research on the topic. It was concluded that no reasonable algorithm of substantiated formation of a regional parliament has yet been found. It is proposed to devise a mathematical formula of forming constituencies and the number of deputies in a regional parliament based on the calculation of the population density and size in a constituency.

REFERENCES

¹    Asjutchenko L. Partijnye spiski: vse predelno otkryto [Party lists: everything is open]. Pravda Severa = Pravda Severa. 2004; 182:3. Available from: http://myarh.ru/news/misc/2004/10/01/5282/Partijjnye_spiski__vse_ predelno_otkryto/ (accessed 02.02.2016). (In Russ.)

²    Edinorossy predlagajut sokratit’ kolichestvo deputatov AOSD [United Russia party members suggest to lay off the number of deputies of AOSD].

Available from:    http: //arkhangelsk.er.ru/news/2013/12 /11/ edinorossy-

predlagayut-sokratit-kolichestvo-deputatov-v-arhangelskom-oblastnom-sobranii/ (accessed 02.02.2016). (In Russ.)

³    Deputatskie frakcii v Arhangel’skom oblastnom Sobranii deputatov

shestogo sozyva [Deputy fractions in Arkhangelsk Regional Assembly of deputies of the sixth convocation]. Available from:    http://aosd.

ru/?dir=docs&act=show&id_doc=11 (accessed 07.02.2016). (In Russ.)

⁴    V Arhangel’skom oblastnom Sobranii sokratitsja kolichestvo deputatov [In Arkhangelsk Regional Assembly the number of deputies will be laid off]. Available from: http://www.arh.aif.ru/politic/power/1191051 (accessed 08.02.2016). (In Russ.)

⁵    Ibid.

⁶    See reference number 2 in the list of References.

⁷    Sergey Moiseev: «Deputaty dolzhny bol’she zanimat’sja zakonotvorchestvom» [Sergey Moiseev: “Deputies have to be engaged more in lawmaking”]. Available from: http://www.izvestia29.ru/politics/2014/06/19/10267.html (accessed 12.02.2016). (In Russ.)

⁸    Zakon o sokrashhenii deputatov proshel pervoe chtenie (Arhangel’skaja

oblast’) [The law on reduction of deputies has passed the first reading (Arkhangelsk region)]. Available from:    http://www.regnum.ru/news/

polit/1815176.html (accessed 12.02.2016). (In Russ.)

⁹    Federal’nyj zakon «Ob obshhih principah organizacii zakonodatel’nyh (predstavitel’nyh) i ispolnitel’nyh organov gosudarstvennoj vlasti subektov Rossijskoj Federacii» ot 6 October 1999 g. № 184-FZ [Federal Law of 06.10.1999 No. 184-FZ “On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the Russian Federation”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

¹⁰    Suharev OS. Teorija jeffektivnosti jekonomiki [The theory of economic efficiency]. Moscow: Kurs: INFRA-M; 2014. Available from: http://elibrary. ru/item.asp?id=24927195 (accessed 01.02.2016). (In Russ.)

¹¹    Sedova NN. Jeffektivnost’ bjurokratii v ocenkah rossijan [Efficiency

of bureaucracy in estimates of Russians]. Sociologicheskie issledovanija = Sociological Studies. 2006. Available from:    http://elibrary.ru/item.

asp?id=17323217 (accessed 01.02.2016). (In Russ.)

¹²    Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii «O monitoringe pravoprimenenija v Rossijskoj Federacii (vmeste s «Polozheniem o monitoringe pravoprimenenija v Rossijskoj Federacii»)» ot 20 maja 2011 g. № 657 [Decree of the President of the Russian Federation Federal Law of 20.05.2011 No. 657 “The monitoring of law enforcement in the Russian Federation (together with the “Regulation on the monitoring of law enforcement in the Russian Federation)”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

¹³    Postanovlenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii «Ob utverzhdenii metodiki osushhestvlenija monitoringa pravoprimenenija v Rossijskoj Federacii» ot 19 avgusta 2011 g. № 694 [The resolution of the government of the Russian

Federation of 19.08.2011 No. 694 “About the statement of a technique of implementation of monitoring of right application in the Russian Federation”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

¹⁴    Alfavitnyj spisok deputatov shestogo sozyva [Alphabetic list of deputies of the sixth convocation]. Available from: http://aosd.ru/?dir=deputies (accessed 10.02.2016). (In Russ.)

¹⁵    Postanovlenie ob oblastnom zakone «O vnesenii dopolnenija v oblastnoj zakon “O statuse deputata Arhangel’skogo oblastnogo Sobranija deputatov”» ot 24 sentjabrja 2014 g. № 495 [The decision of the Regional Law of 24.09.2014 No. 495 “About entering of additions in the Regional Law “About the status of the Deputy of the Arkhangelsk regional meeting of deputies”]. Available from: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc = 1230087 72&backlink=1&&nd=123071868 (accessed 01.02.2016). (In Russ.)

ADZHOGLYAN Aik Grigorovich, Deputy Head of the Regional Executive Committee — Head of the Department of Agitation and Propaganda Work, Arkhangelsk Regional Branch of the United Russia Party (Arkhangelsk, Russian Federation).

Поступила 25.02.2016.