А. Н. Больницкая. Государственная политика социальной поддержки населения

A. H. БОЛЬНИЦКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

БОЛЬНИЦКАЯ Айталина Николаевна, ведущий научный сотрудник Академии наук Республики Саха (Якутия), кандидат социологических наук.

© Больницкая А. Н., 2016

Ключевые слова: регион, социальная поддержка, социальная помощь, социальное обслуживание, социальная политика

Аннотация. В статье дан обзор системы социальной поддержки в Российской Федерации, в частности в Республике Саха (Якутия). Общее описание формирующейся модели региональной системы социальной поддержки дается через призму таких характеристик системы, как охват населения; категории граждан, которым предоставляется помощь; условия получения социальных услуг, в том числе критерии нуждаемости; объем предоставляемых социальных услуг. Выделяются проблемы становления системы, ее противоречия, а также необходимость развития мер поддержки с учетом не только региональных особенностей и интересов, но и интересов и особенностей территориальных общностей.

Реферат. Введение: В настоящее время в Российской Федерации пристальное внимание уделяется развитию системы социальной поддержки населения, особенно на региональном уровне.

Материалы и методы: материалом послужили в первую очередь законодательные документы Российской Федерации, относящиеся к социальной поддержке населения. Определение категорий населения, имеющих право на те или иные виды социальной поддержки, осуществляется через описание категориального и адресного подходов.

Результаты исследования: анализ системы социальной поддержки населения России позволил уточнить сущность и принципы, институциональные характеристики системы, дать на их основе краткую описательную характеристику системы, в том числе выделить важные моменты регионального опыта. Кроме того, обозначены некоторые контуры развития системы социальной поддержки, включая повышение роли новых субъектов социальной политики, прежде всего в лице региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Обсуждение и заключения: анализ дает возможность увидеть сложившуюся на современном этапе развития модель системы, пути, целесообразность развития новых форм социальной поддержки населения, вопросы совершенствования системы, необходимость выработки эффективных механизмов согласования интересов гражданского общества, власти и бизнеса.

Вследствие действия ряда объективных и субъективных причин на разных этапах своей жизнедеятельности люди могут испытывать потребность в социальной поддержке. Удовлетворение этой потребности предполагает реализацию принципа социальности государства — наличие эффективной системы социальной поддержки населения, которая формируется на основе социального опыта и общественной практики. Под социальной поддержкой понимается система мер, обеспечивающих социальные гарантии отдельным категориям граждан, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для систематизации социальной поддержки и описания процесса ее институализации в рамках государственной системы следует выделить ее основные качественные характеристики: степень охвата населения; категории граждан, которым предоставляется помощь; условия получения социальных услуг (критерии нуждаемости); объем предоставляемых социальных услуг; формы поддержки; субъект ответственности; принципы финансирования. При определении категорий граждан, имеющих право на социальную поддержку государство учитывает идеологические и объективные основания социальной поддержки, в том числе медико-биологические факторы здоровья, т. е. врожденные или приобретенные в процессе жизнедеятельности характеристики организма (болезнь, инвалидность, старость); политические факторы (заслуги перед отечеством, решение приоритетных задач государства и др.); социальные факторы (бедность, трудная жизненная ситуация, отсутствие работы и др.).

В зависимости от оснований оказания помощи социальную поддержку можно разделить на две формы: страховая и нестраховая. Под страховой помощью понимается помощь, оказываемая в рамках обязательного социального страхования социальных рисков (болезни, старости, беременности и др.). Участие в ней предполагает уплату страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Нестраховые формы помощи включают помощь, оказываемую определенным категориям населения в зависимости от установленного законом основания оказания помощи. В основном эта помощь получила название «меры социальной поддержки», также к ней можно отнести систему социального обслуживания и разные формы социальной работы. Все страховые случаи являются сферой ответственности федеральных органов государственной власти (выплаты по беременности и родам, временной нетрудоспособности, старости и т. д.). Нестраховая помощь в результате разграничения полномочий по осуществлению социальной поддержки населения между Российской Федерацией и ее субъектами стала сферой ответственности субъектов Федерации, за исключением выплаты государственных пособий незастрахованным гражданам, имеющим детей, материнского капитала, пособия по безработице, а также части категорий из так называемого федерального регистра (ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды и др.).

В Республике Саха (Якутия), например, категориями населения, имеющими право на социальную поддержку, являются: молодежь; дети; малообеспеченные семьи; попавшие в трудную жизненную ситуацию люди; пожилые люди; ветераны труда и тыла; реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий; инвалиды войны; ветераны Великой Отечественной войны; ветераны боевых действий; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий; инвалиды и др. При определении категорий населения, имеющих право на социальную поддержку, используют два подхода: категориальный и адресный. Долгое время основным был категориальный подход, в котором право на получение социальной поддержки определяется принадлежностью к конкретной категории населения. Основанием категоризации являются: профессия, особые заслуги перед государством, испытание последствий политических событий, необходимость решения приоритетных общегосударственных задач и др. На современном этапе развития социальной сферы государства приоритетом является переориентация мер социальной поддержки на адресный подход. Смену курса социальной политики на принципы адресности обусловили уровень и глубина бедности населения. Речь не идет об отмене категориального подхода, изменяются лишь общие контуры и курс в целом. Адресный подход — это метод, при котором меры социальной поддержки гражданам (семьям) предоставляются с учетом их экономического потенциала (доходов, имущества), а также в связи с попаданием в трудную жизненную ситуацию. Мерами социальной поддержки республики, реализуемыми на принципах адресности, являются ежемесячные пособия для семей с детьми, жилищные субсидии, социальное обслуживание. Кроме того, на принципах адресности оказывается помощь в газификации индивидуальных жилых домов, а также подключение жилых домов к централизованным источникам теплоснабжения, ремонте жилья для ветеранов Великой отечественной войны и тыла и др.

Условия предоставления социальной поддержки в широком смысле включают определение субъекта помощи (применение конкретного подхода при его установлении), разработку критериев нуждаемости, установление порядка предоставления помощи. Условия предоставления услуг определяются критериями нуждаемости, которые устанавливаются регионами в зависимости от своих возможностей и по своему усмотрению. Как показывает практика, выделяются два основных критерия, определяющих право на получение социальной помощи: субъект социальной помощи (лицо, имеющее право на получение государственной социальной помощи) и нуждаемость (потребность в определенной помощи, обусловленная материальным положением человека)¹.

Разграничение понятий субъект «социальной помощи» и «нуждаемость» позволяет подробнее остановиться как на внутренних и внешних свойствах субъекта, так и на характеристике понятия «нуждаемость», использовать их комбинированно. Это зависит от законодательных норм, применяемых при оказании конкретных видов поддержки, основанных на принципах принадлежности к определенной категории, адресности, или на комбинации этих принципов. Принадлежность к категории, кроме внутренних и внешних характеристик человека (социальный статус, профессия, возраст, здоровье, гражданская принадлежность, жизненная ситуация), зависит от специально установленных условий — количества лет, прожитых в регионе, трудового стажа, числа детей и др. В свою очередь главным вопросом определения «нуждаемости» является выбор методологии и методики измерения бедности, т. е. установление уровня (черты) бедности, а также дохода, точнее порядка расчета дохода, исходя из выбранной единицы измерения (персонифицированный субъект либо семья). Основными параметрами, участвующими в определении нуждаемости в Российской Федерации, являются прожиточный минимум и среднедушевой доход семьи либо человека. Согласно Федеральному закону от «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ, семья либо одиноко проживающий гражданин, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации, считаются малоимущими и имеют право на получение социальной поддержки².

Государство часто корректирует параметры, условия получения помощи, тем самым усиливая либо ослабляя ее для снижения расходов и оптимизации бюджета. При этом наблюдается постепенное ужесточение норм, под предлогом усиления адресности в том числе, в сфере оказания социальных услуг. С вступлением в силу с 1 января 2015 г. закона о социальном обслуживании приняты новые условия получения социальных услуг: установлен размер предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно³. На федеральном уровне этот норматив установлен в размере полуторной величины прожиточного минимума. Определение границ бедности значимо с практической точки зрения: чем выше стандарты, тем больше бедных людей, и наоборот. Кроме того, от них зависит размер социальной помощи в каждом отдельном случае, а также объемы социальных расходов в целом.

Одним из механизмов предоставления регионам большего объема полномочий, определяющих контуры системы социальной поддержки населения, является возможность установления региональных стандартов. Законодательство предусматривает недопустимость установления региональных стандартов ниже федеральных. Социальными стандартами являются такие величины, как прожиточный минимум, потребительская корзина, минимальный размер оплаты труда, максимально допустимая доля расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и др. Например, жилищные субсидии предоставляются гражданам, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг с учетом регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, а также стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле этих расходов в совокупном доходе семьи, которая также устанавливается регионами. При этом уровень стандарта может быть ниже федерального уровня (22,0 %), предусматривая тем самым ориентацию на большее число получателей данной меры социальной поддержки. Например, в г. Москве — 10,0 %, в Республике Татарстан — 12,0 %. В Республике Саха (Якутия) принят норматив на уровне 15,0 %. Процент семей, получивших субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в 2014 г. составил 9,7 %, при этом среднемесячный размер субсидий на семью был равен 2 003 руб.⁴

Индикатором эффективности системы социальной поддержки населения выступает влияние мер социальной поддержки на показатели бедности населения, которые в свою очередь зависят от объема и качества предоставляемых мер — социальных выплат и услуг. О социальной значимости мер социальной поддержки говорит динамика удельного веса социальных выплат в объеме денежных доходов населения.

Главными принципами и направлениями развития системы социальной поддержки в России являются: адресность, рационализация, децентрализация, полисубъектность. Реализация этих принципов, с одной стороны, приводит к появлению в структуре государства новых субъектов социальной политики, прежде всего в лице региональных органов власти и органов местного самоуправления, а также к участию негосударственных организаций. С другой стороны, она выявляет проблемы несформированности реальных возможностей полноценного участия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в силу ограниченности средств, а также механизмов реального участия в осуществлении социальной поддержки негосударственных организаций. Сегодня перед регионами стоит задача формирования эффективных региональных систем социальной поддержки с учетом территориальных особенностей. При этом в идеале меры должны быть взаимоувязаны в первую очередь с социальной структурой и интересами населения конкретных территорий. Это предполагает, кроме общерегиональной социальной поддержки, разработку отдельных видов социальной поддержки населения конкретных территориальных общностей, что в свою очередь требует изучения, сбора и отслеживания информации о проблемах конкретных муниципальных образований, их населения в целом и отдельных социальных групп.

Специалисты отмечают, что «в зависимости от социальной цены того или иного типа человеческого поведения пути солидарности и свободы будут неизбежно расходиться»⁵, т. е. по мере расшатывания основ социальной помощи будет осуществляться переход от институциональной помощи к преимущественно самопомощи. Это подразумевает развитие сбережения, личной инициативы, ответственности. При этом основные параметры (охват, объем, критерии предоставления помощи) института социальной защиты будут постепенно пересматриваться. Примечательно, что изменения будут способствовать развитию таких ценностей, как сотрудничество и взаимопомощь.

Таким образом, делая акцент на самопомощи, т. е. бросая человека на произвол судьбы, государство склоняет людей к более осознанному внутри- и межгрупповому взаимодействию. Этот процесс, скорее всего, приведет к институциа-лизации социальной поддержки в рамках таких относительно крупных общностей, как территория и профессиональные группы. Несмотря на тренд в сторону самопомощи и самоорганизации, общество все еще осознает, что, наставляя человека на путь к самообеспечению, необходимо создать условия, предоставить ему возможности самореализации, которые из-за заданных системных требований не всегда могут быть обеспечены, следовательно, требуют компенсации, т. е. санкционированной государством социальной помощи. В целом согласование интересов сторон (гражданского общества, власти и бизнеса) будет зависеть в первую очередь от зрелости, социальной активности гражданского общества. Свобода и права личности — это набор реальных механизмов, которые могут и должны работать.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹    См.: Панченко В.Ю. О понятии социальной помощи в современном обществе // Социол. исслед. 2012. № 5. С. 13—18. URL: http://elibrary. ru/item.asp?id=17784500 (дата обращения: 15.11.2015).

²    См.: Федеральный закон от «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 окт. 1997 г. № 134-ФЗ // Справ.-прав. система «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2016).

³    См.: Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ // Там же.

⁴    См.: Социальное положение и уровень жизни населения Республики Саха (Якутия): стат. сб. / ТО ФСГС по Республике Саха (Якутия). Якутск, 2015. С. 128.

⁵    См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос: переосмысливая государство всеобщего благосостояния / пер. с фр. К.Ю. Барановского, Л.А. Немовой. М.: Ad Marginem, 1997. С. 34.

A. N. BOLNITSKAYA. STATE POLICY OF SOCIAL SUPPORT OF THE POPULATION

Key words: region, social support, social aid, social services, social policy

Abstract. The paper presents an overview of the social support system in the Russian Federation, in particular in the Republic of Sakha (Yakutia). General description of the emerging model of the regional system of social support is given in the light of such characteristics of the system as the scope of the population, the categories of citizens receiving aid, the terms for receiving social services including the needs criteria, the volume of provided social services. The paper identifies the problems in establishing the system, its contradictions and the need to develop support measures, taking into account not only the regional features and interests but also the interests and features of the territorial communities.

Synopsis. Introduction: at present, special attention is paid in the Russian Federation to the development of the system of social support of the population, especially at the regional level.

Materials and Methods: the materials used primarily were the legislative documents of the Russian Federation pertaining to social support of the population. Identification of the population categories entitled to certain types of social support, is made through the description of categorical and targeted approaches.

Results: analysis of the system of social support of the population of Russia allowed to clarify the essence, principles, and the institutional characteristics of the system, as well as to give a brief descriptive characteristic of the system on their basis and highlight important aspects of the regional experience. In addition, some outlines of the social support system were drawn, including the enhanced role of the new subjects of the social policy, particularly the regional authorities and bodies of local government.

Discussion and Conclusions: the analysis allows to see the model of the system established at the current stage of development, ways and expedience of development of new forms of social support of the population, issues of improving the system, the need for effective mechanisms of coordination of interests of the civil society, government, and business.

REFERENCES

¹    Panchenko VJu. O ponjatii social’no pomoshhi v sovremennom obshhestve [About concept socially help in modern society]. Sociologicheskie issledovanija = Sociological Studies. 2012; 5:13—18. Available from: http://elibrary.ru/item. asp?id=17784500 (accessed 15.11.2015). (In Russ.)

²    Federal’nyj zakon ot «O prozhitochnom minimume v Rossijskoj Federacii» ot 24 oktjabrja 1997 g. № 134-FZ [Federal Law of 24.10.1997 No. 134-FZ “The Minimum wage in the Russian Federation”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

³    Federal’nyj zakon «Ob osnovah social’nogo obsluzhivanija grazhdan v Rossijskoj Federacii» ot 28 dekabrja 2013 g. № 442-FZ [Federal Law of 28.12.2013 No. 442-FZ “About bases of social servicing of citizens in the Russian Federation”]. Spravochnaya pravovaya sistema KonsultantPlyus = Legal reference system ConsultantPlus. (In Russ.)

⁴    Social’noe polozhenie i uroven’ zhizni naselenija Respubliki Saha (Jakutija): statisticheskij sbornik [Social status and standard of living of the population of the Republic of Sakha (Yakutia)]. Yakutsk; 2015.

⁵    Rozanvallon P. Novyj social’nyj vopros: pereosmyslivaja gosudarstvo vseobshhego blagosostojanija [The New Social Question: Rethinking the Welfare State]. Moscow: Ad Marginem; 1997.

BOLNITSKAYA Aitalina Nikolaevna, Candidate of Sociological Sciences, Leading Research Officer, Academy of Sciences of the Republic of Sakha (Yakutia) (Yakutsk, Russian Federation).

Поступила 16.02.2016.