Б. А. Никитина. Общественные слушания по исполнению регионального бюджета как инструмент совершенствования обращения с отходами

Б. А. НИКИТИНА

ОБЩЕСТВЕННЫЕ СЛУШАНИЯ ПО ИСПОЛНЕНИЮ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА КАК ИНСТРУМЕНТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

НИКИТИНА Бэла Анатольевна, доцент кафедры социологии социальной сферы и демографии Самарского государственного университета, кандидат социологических наук.

Ключевые слова: общественные слушания, региональный бюджет, конструирование проблем, обращение с отходами

Key words: public hearings, regional budget, problem design, waste treatment

Общественные слушания по исполнению и планированию регионального бюджета должны проходить в каждом субъекте РФ с 2005 г. в связи с вступлением в силу ст. 26.13 п. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В Самарской области полномасштабные слушания по бюджету проходят с 2007 г., что к настоящему времени позволило приобрести богатый опыт анализа деятельности региональных органов государственной власти с точки зрения ее финансовой эффективности. Регламент проведения общественных слушаний по бюджету был зафиксирован в ряде региональных нормативных документов¹, результаты общественных слушаний представлены в виде протоколов, отчетов, а также выступлений общественности и чиновников на сайтах основных министерств, научных и общественных организаций Самарской области².

За это время гражданская активность в указанной сфере институциализировалась в виде неформального сообщества общественных экспертов по бюджету, общественного экс-пертно-консультативного совета при Министерстве финансов Самарской области, ряда виртуальных групп в социальных сетях и т. д. В то же время общественные слушания в регионе трансформировались из периодических мероприятий, проходящих два раза в год, в перманентный процесс в течение всего финансового года и представляют собой возможность взаимодействия заинтересованной общественности с распорядителями бюджетных средств.

Однако, как показывает практика, коммуникативное взаимодействие не отражается на изменении направлений деятельности ведомств, финансирования мероприятий или перераспределения финансовых потоков. В соответствии с теорией гражданской культуры Г. Алмонда и С. Вербы смысл таких мероприятий может состоять в формировании устойчивых общественных дискурсов, мягко и превентивно корректирующих принятие управленческих решений³.

Проанализируем общественные слушания по исполнению бюджета за 2012 г. Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (МЛХООСиП). Мероприятие и связанные с ним процессы мы будем рассматривать в качестве публичной арены⁴ конструирования проблемы обращения с отходами различными акторами, проблематизирующими разные аспекты этой сферы⁵.

В 2009 г. в Самарской области была утверждена областная целевая программа «Совершенствование системы обращения с отходами производства и потребления и формирование кластера использования вторичных ресурсов на территории Самарской области на 2010—2012 гг. и на период до 2020 года» (ОЦП). Программа получила негативный отзыв общественных экспертов на слушаниях по планированию бюджета еще в 2010 г., что никак не отразилось на ее содержании.

В связи с окончанием в 2012 г. первого этапа ОЦП на общественных слушаниях весной 2013 г. был представлен материал общественной экспертизы по эффективности решения этой Программы. Отметим, что принцип реализации общественной экспертизы — это ее опора на анализ общедоступных документов, размещенных на сайте ведомства, которое является государственным заказчиком анализируемой деятельности. К сожалению, на момент проведения слушаний (27 апреля 2013 г.) на сайте МЛХООСиП⁶ был размещен только приказ о проведении мероприятия и реестр расходных обязательств министерства. Сам отчет о реализации первого этапа ОЦП появился на сайте после общественных слушаний (в мае 2013 г.). Этот факт можно рассматривать как стремление вывести содержательное обсуждение ОЦП из зоны внимания общественности.

Этот же момент подтверждает и то, что в резюме отчета констатируется исполнение бюджета МЛХООСиП на 80 % без анализа причин сложившейся ситуации. Чтобы дать высокую оценку низкой доле исполнения бюджета, МЛХООСиП опирается на авторитет другого ведомства и завершает свой отчет следующим выводом: «В соответствии с заключением Министерства управления финансами Самарской области мероприятия, реализуемые министерством в 2012 г. в рамках областных и ведомственных целевых программ, признаны эффективными»⁷. Таким образом, используя технику присоединения, МЛХООСиП характеризует свою деятельность, в том числе и по ОЦП, как успешную, вводя в заблуждение слушателей фразой «ОЦП реализована на 81 %». Здесь налицо манипулирование данными, поскольку мероприятия ОЦП должны выполняться рядом ведомств, помимо самого МЛХООСиП. Последнее является государственным заказчиком ОЦП, которое взяло под контроль ее реализацию.

Сорвано исполнение государственных заданий по проектированию и строительству запланированных полигонов для захоронения бытовых отходов, за что МЛХООСиП возлагает ответственность на региональное министерство строительства. Чиновники этого ведомства на общественных слушаниях заявили, что причиной срыва стала слабая подготовка технического задания МЛХООСиП. Между тем на необходимость более тщательного подхода к вопросам размещения полигонов на общественных обсуждениях бюджета указывалось неоднократно. Остроту этой проблемы могло бы снять активное обсуждение «генеральных схем очистки» муниципалитетов, на разработку которых в 2010 г. было затрачено 37 млн руб. Это позволило бы избежать ситуации, когда земли, выделенные под полигоны, неожиданно передавались главами муниципалитетов в аренду другим заинтересованным сторонам. Однако МЛХООСиП до сих пор отвергает саму возможность публикации этих схем, ссылаясь на отсутствие прав собственности на эти документы. Далее МЛХООСиП снимает с себя ответственность за то, что не было создано ОАО «Экопартнерство», которое должно было развивать бизнес в сфере переработки отходов, считая это недоработкой Министерства имущества Самарской области. Органы местного самоуправления оказались виноваты в том, что не были построены площадки для сбора мусора. В качестве причины МЛХООСиП назвало отсутствие выделенных на это средств.

На фоне перечисленных просчетов удивляет то, что затраты на освещение в СМИ самой ОЦП в сумме 11 млн руб. были выполнены Департаментом по связям с общественностью администрации Самарской области на 95 %. Соответственно, обнаруживается еще один принцип конструирования проблемы обращения с отходами МЛХООСиП, которое считает, что информирование населения о реализации Программы — отдельная задача, не связанная с тем, как реализуется ОЦП на самом деле. При этом экологическое просвещение в сфере обращения с отходами в СМИ чиновники подменяют освещением деятельности собственного министерства и успешно рекламируют свое ведомство.

Обратимся к отчету о выполнении первого этапа Программы, где указывается, что в 2012 г. достижение целевых индикаторов и показателей Программа не предусматривала, поэтому произвести расчет комплексного показателя эффективности реализации Программы за 2012 г. нельзя⁸. Это утверждение противоречит ОЦП, где целевые индикаторы представлены четко. Парадокс состоит в том, что за весь период реализации первого этапа Программы изменение индикаторов не планировалось. Соответственно, при любом недофинансировании Программы будет происходить повышение показателей ее эффективности. Общественные эксперты неоднократно указывали на необходимость изменения такой системы, но МЛХООСиП указало, что механизм оценки эффективности Программы и ее индикаторы были сформированы Министерством экономического развития и торговли Самарской области, т. е. в очередной раз ответственность была переложена на другого актора. Поэтому отчет министерства по ОЦП за 2010 г. заканчивался фразой «Комплексный показатель эффективности реализации Программы за 2010 год составляет 142 %, что свидетельствует о высокой эффективности реализации Программы» (за 2011 г. — в 193 %). Предлагалось продолжить ее реализацию. Проблемы с отчетностью начались в 2012 г., когда процент исполнения ОЦП составил 17,7 %, а подсчеты по имеющейся формуле дали бы показатель в 565 %, что выходило бы за рамки разумного.

Отметим, что летом 2012 г. в связи со сменой руководства региона исполнение ОЦП было передано Министерству энергетики и ЖКХ. Логичным был бы учет проблем, с которыми столкнулось МЛХООСиП вместе с другими исполнителями Программы, однако, как показывает общественная экспертиза, МЛХООСиП не только не провело анализ ситуации, но и способствовало ее депроблематизации.

В 2012 г. МЛХООСиП формально были выделены средства на проведение аудита ОЦП и научно-исследовательскую работу по изучению передового опыта в сфере обращения с отходами. Отметим, что исполнителем аудита и НИР стали те же физические лица, что разрабатывали ОЦП, несмотря на то что это противоречит ст. 8 ФЗ-307 «Об аудиторской деятельности». Материалы не были размещены на сайте, а также не переданы Министерству энергетики и ЖКХ. В распоряжение общественных экспертов материалы были переданы лишь после официального письменного запроса, однако страницы с данными об исполнителях работы были изъяты. Выводы так называемого «аудита» были настолько оптимистичными, насколько и выводы, сделанные по отчету по исполнению бюджета за 2012 г.

При вышеуказанных обстоятельствах можно предположить, что аудит Программы будет подкреплять позицию МЛХООСиП, однако качество этого документа не позволяет увидеть в нем продуманного конструирования позитивной оценки деятельности по ОЦП. В тексте аудита допущены фактические ошибки. Так, в первом абзаце указывается, что в 2012 г. в рамках ОЦП запланирован эксперимент по раздельному сбору твердых бытовых отходов (ТБО), в то время как в официальной версии ОЦП, размещенной на сайте, он запланирован на 2014 г. Далее о раздельном сборе отходов в аудите не упоминается вообще, несмотря на то что в НИР эти же исполнители указывают на необходимость организации раздельного сбора отходов как на наиболее эффективный способ организации обращения с отходами. Эта противоречивая позиция проявляется при анализе аудита так же ярко, как и небрежное отношение к проведению аудита в целом.

Методы, применяемые при анализе выполнения Программы, далеко не совершенны. Так, в аудите происходит прямая подмена формулы эффективности Программы, после чего она критикуется и объявляется непригодной для оценки ее эффективности. Особый интерес представляет способность исполнителей «гибко реагировать на пожелания заказчика», поскольку ими же при написании ОЦП в 2009 г. формула оценки эффективности выведена грамотно, но с учетом того, что доля освоения средств по Программе будет достаточно высокой и не даст фантастических значений при неизменном значении индикаторов в числителе. Однако в ситуации, когда слабая разработка мероприятий по Программе привела к неспособности освоить выделенные бюджетные средства, возникло явное завышение показателей эффективности Программы. В связи с этим исполнителям аудита пришлось реконструировать ситуацию и «отменить» собственную формулу.

В аудите вместо анализа деятельности по Программе и оценке выполненных мероприятий указывается на то, что будет сделано для того, чтобы достичь поставленные цели и решить соответствующие задачи. Такое построение текста, далеко не совместимое с понятием «аудит», не имеет однозначного объяснения. Предположение о том, что данный документ написан в расчете на то, что его никто и никогда не будет анализировать, ошибочно, поскольку определенные усилия исполнителем были предприняты. Так, исполнитель заявляет о необходимости пересмотра задач Программы и выстраивает свою последовательность этих задач, занимая таблицами 10 страниц текста, хотя при этом только меняет их последовательность размещения. То, что документ будет тщательно изучен, авторы, по-видимому, не предполагали. Можно предположить, что конструирование аудита Программы, осуществляемое теми же людьми, которые ее разрабатывали, делалось исходя из того, что объем текста должен быть большим, а его содержание непонятным для тех, кто серьезно не занимается проблемой, а саму Программу можно было бы предъявлять как качественно выполненную работу.

Таким образом, несмотря на очевидный провал реализации первого этапа ОЦП, ни цели, ни задачи, ни индикаторы ее эффективности до сих пор не имеют должной корректировки. Но новый государственный заказчик — Министерство энергетики и ЖКХ, ответственный далее за реализацию этой ОЦП, — вновь ориентируется лишь на указания сверху, о чем было заявлено в ходе общественных слушаний по бюджету, и не учитывает мнение общественности, много лет анализирующей эффективность Программы. Более того, игнорируются даже выводы НИР, выполненной на бюджетные средства, так как в реальности эти мелкие затраты на псевдоуправленческую деятельность являются своего рода «антуражем», который позволяет использовать очередную технику депроблематизации.

Вопрос, который беспокоит общественников, состоит в том, что данный конструкт не учитывает иного, гуманистического, ракурса проблематизации этой сферы. Можно ли и нужно ли решить экологическую проблему производства увеличивающегося количества отходов за счет «централизации усилий», перекладывания ответственности на таких крупных акторов, как муниципальные или региональные Программы, «мусорный» бизнес? Этот вопрос аналогичен вопросу о возможностях перекладывания ответственности за здоровье человека на медицинские учреждения. В обоих случаях ответственность лежит на том, кто ежедневно воспроизводит бытовую практику, порождающую или, наоборот, снимающую проблемы окружающей среды или здоровья. Значение государства должно состоять в том, чтобы помогать людям выбирать более дружественные по отношению к себе и своей среде практики, например, здоровый образ жизни и раздельный сбор мусора. Однако этот конструкт, вероятно, еще не имеет силы весомого аргумента, который заменяет силу большинства в представительной демократии.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Закон Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» от 28 декабря 2005 г. № 235-ГД.

² См.: СРОО ИЭКА «Поволжье». URL: http://songo63.ru (дата обращения: 12.05.2013); Лаборатория независимой экспертизы социальных программ. URL: samgu-labs.blogspot.ru (дата обращения: 12.05.2013).

³ См.: Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура. Подход к изучению политической культуры // Полития. 2010. № 2. С. 122.

⁴ См.: Hilgartner S., Bosk Ch. L. The rise and fall of social problems: a public arenas model // American journal of sociology. 1988. Vol. 94. P. 53—78.

⁵ См.: Кастель Р. «Проблематизация» как способ прочтения истории // Мишель Фуко и Россия: сб. ст. / под ред. О. Хархордина. СПб.; М., 2001. С. 11.

⁶ См.: Официальный сайт Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (раздел «Областные целевые программы»). URL: http://www.priroda.samregion.ru/ program/programms/regional (дата обращения: 28.05.2013).

⁷ Там же.

⁸ Там же.

Поступила 10.06.2013.