С. В. Бирюков. Современный федерализм: проблемы исследования и перспективы развития

С. В. БИРЮКОВ

СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

БИРЮКОВ Сергей Владимирович, доцент кафедры политических наук Кемеровского государственного университета, кандидат политических наук.

Ключевые слова: федерация; федерализм; регионализация; децентрализация; деконцентрация; самоопределение; унитаризм; фрагментация; автономия; кооперация

Key words: federation; federalism; regionalisation; decentralisation; deconcentration; self-determination; unitarianism; fragmentation; autonomy; co-operation

Динамизм формирования федеративных систем и включение элементов федерализма в другие политические системы после Второй мировой войны способствовали интенсивному распространению по всему миру идей и практики федерализма. Сегодня почти 80 % всего мирового населения проживает либо в федеративных государствах, население которых составляет более 2 млрд чел. (Индия, США, Россия, Бразилия и т. д.), либо в децентрализованных государствах с федеральным реструктурированием, самыми крупными из которых являются Китай, Великобритания и Испания. С позиций такого рода изменений властно-управленческие механизмы федерализма все чаще привлекают внимание правящих кругов в различных странах, давая повод ученым рассматривать их как наиболее подходящую форму политической интеграции общества, обеспечивающую многообразие форм жизнедеятельности различных групп и общностей в рамках единого политического пространства¹.

Мощным фактором, стимулирующим заинтересованность различных стран в применении методов федерализма при урегулировании внутренних дезинтеграционных конфликтов, является и то, что федерализм представляет собой своеобразную альтернативу «спонтанной глобализации», поскольку предусматривает такой политический порядок, который в состоянии обеспечить свободу политического самовыражения как небольшого сообщества, так и объединенного многообразия сообществ посредством распределения власти снизу вверх. Ибо с глобализацией традиционно связывают неопределенный, неуправляемый и саморазвертывающийся характер мировых дел, отсутствие «центра», контрольного пульта и управляющего офиса, т. е. известную модель «нового мирового беспорядка»².

В современную эпоху, которую многие исследователи определяют как «переходную», начинают разрушаться важнейшие принципы, формирующие социально-политический контекст индустриального общества: стандартизация, специализация, синхронизация, концентрация, максимизация, централизация³. Структурное многообразие и организационная гибкость становятся характерными чертами человеческого бытия. Общество все чаще оказывается в состоянии внутренних конфликтов и бифуркации, когда случайность, неопределенность, риск начинают играть в нем заметную роль⁴. Это неизбежно ведет к плюрализму в ^руктуре власти, усложнению властных отношений, их дифференциации и неустойчивости, когда даже слабые воздействия могут дать непропорционально сильные эффекты. Власть приобретает значительную подвижность, гибкость, изменчивость; становится многокомпонентной; осуществляется ее субъектами в условиях дефицита или цейтнота времени; может служить источником порядка, стабильности и хаоса, неустойчивости⁵.

В результате этих изменений меняется образ социальной и политической власти, что связано с ослаблением начал централизации, иерархии и дисциплины, усилением веса неформальных отношений в структуре властных организаций. По мнению О. Тоффлера, «именно в наше время начинается эра смещения власти, когда постепенно распадаются все существовавшие в мире прежде властные структуры и зарождаются принципиально новые. „Смещение власти" означает не перемещение власти, а ее трансформацию»⁶.

Современное государство, основанное на устаревшей концепции «единого источника суверенитета, власти и управления»⁷, по мнению Дж. Розенау, переживает кризис, и не способно как прежде эффективно выполнять свои функции⁸.

Поскольку бюрократический централизм, предполагавший продвижение инноваций из единого «столичного» центра на региональную периферию, оказался в итоге банкротом, все более актуальной становилась проблема, сформулированная Д. Беллом: государство слишком велико для решения незначительных проблем и слишком мало для решения больших⁹. Общество больше не нуждается в едином центре, концентрирующем социальный капитал и способном его перераспределять. Это вынуждает государство передавать часть своих полномочий наднациональным организациям (например, Европейскому союзу), а также регионам, что повышает роль региональной власти и ее институтов. Как следствие, все страны отныне должны стремиться примирить локальные и региональные свободы с единством государства¹⁰.

В ситуации снижения эффективности централизованного государства, когда формальные институты оказываются не в состоянии обеспечить искомые акторами региональной политической системы результаты, неизбежно возникают «замещающие их неформальные институты»¹¹. По мнению М. Франца, современное государство можно определить как «коoперативное», в рамках которого государственные акторы, частные предприниматели и граждане взаимодействуют на основании неформально установленных принципов¹².

Развивая этот подход, С. Петчен выделяет три модели, сосуществующие в рамках современного федералистского процесса: традиционная, государственно-централизованная, которая делит человеческое сообщество на суверенные государства; модель, отрицающая географическую связь и исходящая из человеческой индивидуальности; модель регионов, которая постепенно побеждает в Европе¹³.

В заявленном контексте весьма перспективной выглядит модель федерализма, который в классическом его понимании принято рассматривать как «принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях»¹⁴.

Федерализм как особый тип социально-политического института способствует решению ряда социально-политических и специальных задач¹⁵.

В свете федералистского и регионалистского подходов современный Европейский союз может рассматриваться как постмодернистская форма транснационального управления, а складывающаяся на его основе «Единая Европа» — как пространство, воспроизводимое через транснациональные, региональные и локальные сети и взаимодействия, вовлекающие, например, культурных, коммерческих, научных, финансовых и образовательных акторов и их интересов¹⁶.

Особую актуальность в этих условиях приобрели понятие «регион» и связанная с ним концепция «регионализации». Приверженцы этой концепции высоко оценивают заслуги «локальной демократии», поскольку она оказывается ближе к рядовым гражданам, нежели парламентская демократия, чересур отдаленная от нужд простых людей¹⁷. Так, еще в 1963 г. Д. де Ружмон, выдвинувший идею «Европы регионов», утверждал, что переход от нации к регионам станет «величайшим феноменом XX века»¹⁸.

По мнению автора термина «глокализация» Р. Робертсо-на, сегодня в качестве центров мирового развития выступают не государства, а наднациональные (международные организации) и территориальные общности (регионы)¹⁹. По мнению А. Г. Гранберга, территориальные образования, как входящие в состав государств, так и сформированные на транснациональной основе (еврорегионы), «являются прообразом элементов будущего экономического районирования, а возможно, и административно-территориального деления объединенной Европы»²⁰.

Однако утверждение нового типа политического пространства не протекает бесконфликтно. Расширение рамок публичного действия в рамках общеевропейского пространства бросает вызов многим сложившимся национальным политическим практикам, трансформируя не только некоторые привилегированные связи экономическим сектором и его бюрократическими посредниками, но и сложившиеся традиционные модели национального управления. Подобная сложная и непредсказуемая игра меняет не только установленные «правила игры». В политический оборот вводятся новые принципы и категории («субсидиарность», «сбалансированность» и др.), существенно изменяющие политико-административную культуру, что иногда приводит к слому глубоко укоренившихся традиций и практик, ранее установленных влиятельными политическими общностями. В силу этого имеет смысл проанализировать общие особенности положения регионов в рамках различных моделей государственно-территориального устройства.

В унитарном государстве руководство регионами осуществляется руководителями, назначаемыми из центра, и подчиняется центральному руководству (как это было с французскими префектами, возглавлявшими до реформы 1982 г. департаменты). Законодательные (представительные) органы регионов в унитарных государствах либо отсутствуют, либо имеют совещательный и подчиненный характер по отношению к региональным органам исполнительной власти. Органы судебной власти, действующие в регионах унитарного государства, входят в единую вертикаль общегосударственной судебной власти и также находятся в подчиненном положении. В то же время процессы децентрализации, протекающие сегодня во многих унитарных государствах, существенно изменяют этот порядок.

Иной порядок институциональной организации региональной политической власти принят в федерациях, что вытекает из самой природы федерализма как «системы взаимоотношений между различными элементами власти»²¹. По отношению к государству федеративного типа употребляют понятие «федерализм». В отличие от термина «федерация», характеризующего статическое, организационное, институциональное состояние государства и общества, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Однако во многих аспектах эти понятия совпадают: федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм подразумевает федеративную организацию государства²².

Д. Элейзер называет ключевой чертой федерализма партнерство, которое «подразумевает распределение реальной власти между несколькими центрами, которые должны путем переговоров вырабатывать соглашения друг с другом для достижения общих целей»²³.

Как следствие, для федеративного государства характерно наличие нескольких уровней системы власти: федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления). Именно федеральная демократия делает невозможным суверенитет одного из уровней сложной системы власти. Федеральное государство и субъекты Федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит народный суверенитет, однако он относится к двум разным «народам», т. е. народу Федерации и народам отдельных субъектов Федерации соответственно.

Следует отметить, что отношение государств к территориям неодинаково, и это дает основание различать типы местного управления. Вместе с тем тип регионального управления дает лишь формально юридическую характеристику и не позволяет составить точное представление о действительной степени свободы местных коллективов. В политико-административной науке выделяются четыре разновидности местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация, которые могут существовать и в рамках унитарного государства²⁴. Ж. Ведель строит свою классификацию типов региональной администрации на основе различения двух возможных принципов их конституирова-ния — деконцентрации и децентрализации. Таким образом, в одном государстве иногда могут сосуществовать несколько типов регионального управления: федерализм, централизация (унитаризм), деконцентрация, децентрализация. В данном случае нас интересует характеристика федеративного типа государственного устройства.

Так, в федеративных государствах распределение полномочий между центром (федерацией) и субъектами закреплено на конституционном уровне. Субъекты Федерации имеют местные парламенты, издают свои законы, принимают собственные конституции (уставы), избирают президентов, обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов Федерации имеет подчиненный характер. Это находит свое выражение в закреплении на конституционном уровне сферы исключительной компетенции федерации, верховенства федерального права; применении установленного конституциями права федерального принуждения; вертикальном подчинении органов исполнительной власти.

При этом федерация всегда имеет исключительные полномочия (предметы ведения), к числу которых отнесены наиболее важные вопросы, имеющие общегосударственное значение. Регулировать их своими актами, осуществлять в этой сфере управленческую деятельность может только федерация.

Субъект Федерации может издавать акты и предпринимать действия в этой сфере, если соответствующие отношения не урегулированы федеральным законом, или федеральные органы не действуют в данной сфере. Принятие федерального акта для регулирования совместной компетенции отменяет действие закона субъекта Федерации, а мероприятия, предпринятые управленческими органами субъекта, могут быть отменены вышестоящими (по вертикали) федеральными органами²⁵. Следует отметить, что, согласно административно-правовому режиму, в рамках которого функционируют институты региональной власти, федерализм (особенно в рамках высокоцентрализованных федераций) может рассматриваться как особый вид режима децентрализации, доведенной до своего логического завершения.

В то же время ни один из вышеназванных подходов пока не признан универсальным в государственном строительстве, и поэтому спор о путях оптимизации национальных систем управления регионами и наилучшей системе такого управления пока далек от завершения. Американские ученые традиционно более оптимистично оценивают нынешнее состояние и перспективы федерализма в США, не предвидя сколько-нибудь значительных реформ в этой сфере²⁶. В то же время их европейские коллеги не столь оптимистичны. Так, голландский политолог А. Моммен полагает, что традиционные формы федерализма переживают на Западе кризис²⁷, а его французский коллега Ж.-Л. Шабо убежден в том, что вектор эволюции федеративных систем исторически направлен на расширение центральной власти²⁸.

С точки зрения Б.-И. Хоффа, основным результатом процесса становления современной модели германского федерализма с 1949 г. стал переход от «сепаратистского федерализма» к «кооперативному союзному федеративному государству». В то же время процессы межрегиональной кооперации в рамках формируемого общего пространства Европейского Союза («Европы регионов») ставят вопросы о возмещении ФРГ компетенций, перешедших в сферу «внутренней политики ЕС»; границах внешней политики ФРГ и внутренней политики ЕС; гарантиях сохранения суверенитета немецкого федеративного государства²⁹. В то же время, характеризуя существующие в рамках современной немецкой федеративной системы тенденции и альтернативы, Б.-И. Хофф называет унитаризацию как ключевое направление развития конституционного законодательства ФРГ, регулирующего отношения федерации и земель; последовательную реализацию принципов «федеративного союзного государства»; кооперацию как альтернативу процесса переустройства земель³⁰.

В свою очередь даже в рамках устоявшейся модели «многоуровневого федерализма» в Швейцарии отношения между тремя уровнями управления (федерацией, кантонами и коммунами) сегодня более сложны и противоречивы, чем в прошлом. «Кооперативный федерализм» становится все более нетранспарентным, возникает потребность в новых формах управленческой координации. Попытки в 70-х гг. XX вв. ликвидировать коммунальный уровень власти провалились. Соответствующие предложения включали в себя конституционную реформу с перераспределением прав и обязанностей в пользу двух верхних уровней управления. Это не принесло ожидаемого эффекта³¹.

Осмысливая характер современных трансформаций, Л. Рэмхельд считает, что выход из современного кризиса предоставляет так называемый «интегральный федерализм». Он предусматривает распространение федералистских принципов на все уровни управленческой иерархии (от коммун до общеевропейских органов) и ориентирован на активное участие граждан в процессе управления³², что в рамках нашей концепции означает дальнейшее распространение принципов децентрализации на все уровни государственного и местного управления.

Показательно, что в течение двух последних десятилетий многие страны, входящие в состав Евросоюза, реализовали целый спектр децентралистских реформ, нацеленных на расширение полномочий регионов и региональных органов власти, что, в частности, включало в себя расширение сферы их компетенции (Франция, Португалия, Испания³³, Италия³⁴), упразднение контроля априори (Франция и Греция), усиление автономии в сфере налогообложения (Испания и Италия), уменьшение объема связанных финансовых трансфертов с увеличением объема несвязанных (Нидерланды), создание новых разновидностей местных коллективов³⁵.

Особого внимания заслуживает федеративная реформа в Бельгии, которая после 1993 г. стала федеративным государством, поделенным на три территориальных (Фландрия, Валлония, Брюссель) и три этнолингвистических региона-субъекта (нидерландоязычный, франкоязычный и германоязычный)³⁶. Подобное многообразие существующих и переходных форм федеративного устройства государства требует нахождения комплексной методологии изучения федеративного феномена, обобщающего существующие методы его исследования.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Столяров М.В. Теория и практика федерализма. М.: РАГС, 2008. С. 22.

² См.: Bauman Z. Globalization. The Human Consequences. Oxf.: Polity Press, 1998. P. 59.

³ См.: Тоффлер О. Третья волна. М., 1999. 784 с.

⁴ См.: Beck U. The World Risk Society. Cambridge: Blackwell, 1999. P. 8.

⁵ См.: Гомеров И.Н. Структура и свойства власти. Новосибирск: СибУПК, 2000. С. 48.

⁶ Тоффлер О. Эра смещения власти // Философия истории: антол. / под ред. Ю.А. Кимелева. М., 1995. С. 332—333.

⁷ См.: I/Etat moderne: horizon 2000. P., 1985. P. 182.

⁸ См.: Rosenau J.N. Distant Proximities. Dinamics Beyond Globalisation. Princeton and Oxf., 2003. P. 3—17.

⁹ См.: Bell D. The Cultural Contradictions Of Capitalism. N. Y.: Basic Books, 1976. 301 p.

¹⁰ См.: Vallet O. I/Etat et le Politique. P.: Dominos-Flammarion, 1994. P. 74.

¹¹ См.: Helmke G. Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda // Working Paper. 2003. № 37. Р. 15.

¹² См.: Franz M. Kooperative Koordination. Deutscher Universitaet Verlag GmbH, 1996. S. 47.

¹³ См.: Petchen S. Nationalismus und das Evropa der Regionen // Welt Trends. 1994. № 4. S. 123.

¹⁴ Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт.

М., Городец, 2004. С. 17.

¹⁵ Там же. С. 18—20.

¹⁶ См.: Axford B., Huggins R. Towards a post-national polity: the emergency of the Network Society in Europe // Smith D., Wright S. (Ed.). Whose Europe? The turn towards democracy. Oxf.: Blackwell Publishers, 1999. P. 173—206.

¹⁷ См.: Giblin B. Langues et territoires: une question geopolitique // Herodote. 2002. Avril.18

¹⁸ См.: Rougemont D. de. Vers une federation des regions // Naissance de TEurope des Regions. Genf, 1968. P. 35.

¹⁹ См.: Robertson R. Globalisation: Social Theory and Global Culture. I.: Sage, 1992. P. 27.

²⁰ Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 416.

²¹ Hall Cf.K. Federalism: a Nation of States. N. Y., 1987. Introduction.

22 См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 6.

²³ Elazar D. American Federalism. A View from States. 3rd ed. N. Y., 1984. P. 2.

²⁴ См.: Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 125—133.

²⁵ См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 122.

²⁶ См.: Anton Th. (ed.) American federalism & policy. How the system works. N. Y., 1989. P. 4—10.

²⁷ См.: Mommen A. Federalism at bay? An essay on the historical roots of the federal state // Paper presented for delivery at seminar «Regional studies on the eve of XX1 century». Nizhny Novgorod, 1994. June, 21—23.

²⁸ См.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы  и порядок осуществления // Полис. 1993. № 3. С. 158—165.

²⁹ См.: Hoff B.-I. Iaenderneugliederung. Ein Modelle fuer Ostdeutschland. Oplanden: Leske+Budrich, 2002. S. 205.

³⁰ Там же. S. 15—16, 17, 150—151.

³¹ См.: Gabriel J.-M. Das politische System der Schweiz. Bern und Stuttgart: Haupt, 1990. S. 95—99.

³² См.: Roemheld L. Integral federalism. Frankfurt am Main, 1990.

³³ См.: Данилевич И.В. Автономизация Испании // Полис. 1995. № 5. С. 128—129.

³⁴ См.: Gobetti D. La Lega: Regularities and Innovation in Italian Politics // Politics&Society. 1996. Vol. 24. № 1. Р. 66.

³⁵ См.: Richard P. Les citoyens au coeur de la decentralisation. P.: Editions de Taube, 2003. Р. 141.

³⁶ См.: Mabille X. Histoire politique de la Belgique. Facteurs et acteurs de changement. Bruxelles: GRISP, 1997. P. 404—444.

Поступила 17.06.09.