Т. Л. Бихтемиров. Основные тенденции становления силовых структур в Российской Федерации в 1990-е гг.

T. Л. БИХТЕМИРОВ

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ СТАНОВЛЕНИЯ СИЛОВЫХ СТРУКТУР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990-е гг.

Ключевые слова: силовые структуры, системы безопасности, вооруженные силы, правоохранительные органы, законодательное регулирование, структурные преобразования

Key words: power structures, security systems, armed forces, law enforcement, legislative regulation, structural transformations

БИХТЕМИРОВ Тимур Линурович, преподаватель кафедры № 1 вуза Министерства обороны Российской Федерации.

BIKHTEMIROV Timur Linurovich, Lecturer at the Department № 1, Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation).

В статье рассматриваются основные тенденции развития силовых структур в 1990-е годы, среди которых сокращение численности личного состава, уменьшение финансирования, дезинтеграция, формирование законодательно закрепленных границ деятельности. Эти тенденции проявились в условиях роста недоверия политического руководства РФ к силовым структурам, унаследованным от СССР.

The paper examines the main trends in the development of power structures in the 1990s including reduction of the number of personnel, reduction of funding, disintegration, formation of the statutory boundaries of their activities. These trends manifested in the circumstances of increasing mistrust of the political leadership of the Russian Federation to the power structures inherited from the USSR.

1990-е гг. в истории России стали периодом кризиса государственности, одним из проявлений которого стал кризис силовых структур. «Силовые структуры», или «силовики» — новое словообразование, вошедшее в нашу жизнь в постперестроечный период. В момент возникновения этот термин стали распространять в отношении трех советских ведомств: Министерства обороны, Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности. Содержание понятия «силовики» с самого начала имело политическую окраску и обозначало структуры, имеющие возможность в силу своих задач и средств эффективно вмешаться в политику на стороне одной из политических сил, радикально изменив обстановку в стране, особенно в неустойчивой ситуации борьбы за власть. В настоящее время силовые структуры представляют собой круг федеральных организаций и ведомств, которые обеспечивают реализацию задач национальной безопасности, располагая при этом соответствующим арсеналом средств (вооруженные силы, техника, технологии).

Историография проблемы невелика и представлена преимущественно публицистикой. Диссертационные работы составляют прежде всего политические, юридические и социологические исследования отдельных аспектов деятельности армии, правоохранительных органов и спецслужб. В работах А. А. Бабанова и Н. С. Лабуша силовые структуры являются объектами политического исследования. Однако А. А. Баба-нов рассматривает только вооруженные силы и МВД России. Д. Е. Петров исследует силовые структуры с точки зрения их политической ресурсности. И. Б. Кардашова дает юридический анализ деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в обеспечении национальной безопасности государства. В исследовании П. Е. Газукина дается исторический анализ реформирования российской армии в 1990-е гг. посредством изучения ее Центрального аппарата. Состояние системы национальной безопасности в 1990-е гг. рассматривается в цикле работ Е. Стригина¹.

История российских силовых структур в значительной степени стала продолжением истории советских ведомств. Процесс их формирования был связан с кризисом государства, что оказало сильное влияние на их последующее развитие. Достаточно сказать, что лидеры новой России испытывали недоверие к силовым ведомствам СССР, что явилось препятствием на пути их интеграции в российские структуры власти. В первую очередь это коснулось Комитета государственной безопасности, в отношении которого была реализована политика разукрупнения. Разукрупнение системы безопасности осуществлялось по итогам августовского путча 1991 г. и, несомненно, носило политический характер. В декабре 1991 г. из КГБ в качестве отдельных структур были выделены СВР, ФПС, ФАПСИ, ФСО России. Эти подразделения стали существовать не как элементы мощной системы государственной безопасности, а как отдельные ведомства, соотносящиеся с руководством федеральной службы безопасности, как самостоятельные партнеры. Основная цель этой реорганизации была связана со стремлением к ослаблению КГБ, невозможностью использования этой мощной структуры в качестве орудия политической борьбы. В. А. Крючков, возглавлявший КГБ в те годы, в своих воспоминаниях следующим образом охарактеризовал итоги преобразования: «Из Комитета были выделены погранвойска, правительственная и шифровальная связь, стала самостоятельным ведомством внешняя разведка, была выведена служба правительственной охраны, подразделения для проведения операций по борьбе с терроризмом, отдел по осуществлению технического слухового контроля... Короче говоря, полная раздробленность, разобщенность, отсюда скованность в проведении оперативных мероприятий, невозможность концентрировать, координировать их деятельность на наиболее важных направлениях»².

Если система государственной безопасности подверглась структурным трансформациям, то вооруженные силы переживали реформирование. Концепция формирования Вооруженных сил Российской Федерации была подготовлена Государственной комиссией под руководством Д. А. Волко-гонова, а ее реализация началась летом 1992 г. Концепция предусматривала решение ряда задач: создание российских вооруженных сил; обеспечение вывода всех российских войск на территорию государства; значительное сокращение армии и флота и, наконец, реформирование Вооруженных сил Российской Федерации. По данным П. Газукина, численность вооруженных сил с учетом воинских формирований, выполняющих задачи в интересах Минобороны России, сокращалась с 2,8 млн в 1992 г. до 1,8 млн в 1997 г., 1,5 млн в 1998 г. и 1,2 млн в 1999 г.³ Последовательно снижались военные расходы страны. По данным А. Цыганка, они упали с 5,6 % ВВП в 1994 г. до 2,3 % ВВП в 1999 г.⁴

Динамика развития МВД России в 1990-е гг. была обусловлена существенным усилением криминализации общества на фоне ухудшения экономической ситуации, что обусловило частичный «паралич» всей правоохранительной системы страны, конкретными проявлениями которого стали недобор личного состава, отток из системы профессиональных кадров, коррупция в следственных органах и судебной системе, устаревшее техническое обеспечение и т. п.

Тенденция развития ведущих силовых структур в начале 1990-х гг. однозначно характеризуется понятием «кризис». Кризис силовых структур создавал определенные сложности для власти, которая не может существовать без силового аппарата. Это обусловило необходимость создания нового ведомства, которое пользовалось бы доверием политического руководства. Такая структура сформировалась в июле 1990 г. как корпус спасателей, в декабре 1990 г. получила статус Госкомитета, в июле 1991 г. была преобразована в Госкомитет по чрезвычайным ситуациям, а с 1994 г. — в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Создание и рост этой организации тесно связаны с деятельностью ее руководителя — С. К. Шойгу, который, по сведениям публицистов, был обязан своим успехам занятой политической позиции: «В августе 1991 г. Шойгу активно поддержал Ельцина, за что впоследствии был отмечен медалью "Защитник свободной России"»⁵.

Формирование центров МЧС России происходило на основании президентских указов и охватывало основные регионы России: «19 ноября 1991 г. Указом Президента РСФСР № 221 был создан Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Новый государственный орган объединил силы и средства ГКЧС и Штаба гражданской обороны РСФСР Министерства обороны СССР. Этим же Указом были созданы Штаб войск гражданской обороны РСФСР и 9 региональных центров (РЦ) по делам ГО ЧС в Москве (Центральный РЦ), Санкт-Петербурге (СевероЗападный РЦ), Ростове-на-Дону (Северо-Кавказский РЦ), Самаре (Приволжский РЦ), Екатеринбурге (Уральский РЦ), Новосибирске (Западно-Сибирский РЦ), Красноярске (Восточно-Сибирский РЦ), Чите (Забайкальский РЦ) и Хабаровске (Дальневосточный РЦ)»⁶.

Новая структура публицистами рассматривается как политический ресурс Президента России Б. Н. Ельцина: «"Спасательские" структуры, созданные Шойгу, изначально были задуманы как небольшая армия, готовая поддержать нового президента страны Бориса Ельцина. При создании МЧС России были задействованы наработки по созданию в России национальной гвардии, задуманной как опора президента и противовес на случай, если армия окажется по другую сторону баррикад. В высших эшелонах власти концепцию создания гвардии в конце концов отвергли. Но региональные центры МЧС нарезали по тем же округам, по которым планировалось расквартировать гвардию»⁷.

В ведении МЧС России находятся войска гражданской обороны, которые нацелены на решение многочисленных задач по преодолению угроз, вызванных природными, экологическими, радиационными, технологическими, химическими, биологическими и прочими авариями и катастрофами. Именно это ведомство стало расширяться ускоренными темпами, становясь в определенном смысле альтернативой армии, присоединяя к себе все новые службы, в том числе входившие ранее в другие структуры.

В отличие от других силовых структур, переживавших кризис в условиях 1990-х гг., МЧС России не прекращало своего поступательного развития: «В условиях дефицитного финансирования начала 90-х Шойгу показал себя умелым хозяйственником нового типа: деньги на содержание министерства добывались с помощью личных связей, зарабатывались коммерческими структурами самого МЧС, поступали в качестве гуманитарной помощи Запада. Как результат, ведомство Шойгу стало одним из самых хорошо оснащенных министерств»⁸. Развитие и рост ведомства происходили параллельно с укреплением политического авторитета С. К. Шойгу, который активно поддерживал партию власти и пользовался постоянным доверием Ельцина, в том числе в условиях кризисных событий 1993 г. и на выборах 1996 г.

Еще одной тенденцией развития силовых структур, заявившей о себе в 1990-е гг., стало стремление законодателей к их регламентации. Если в советское время их деятельность подчинялась высшему политическому руководству и практически не регулировалась на законодательном уровне, то в России 1990-х гг. были приняты многочисленные законодательные акты, регламентирующие деятельность отдельных ведомств и целых направлений. Был принят ряд законов, касающихся вопросов безопасности и деятельности всех силовых ведомств. Среди них федеральные законы «О безопасности» (1992), «О государственной тайне» (1993), «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995), «О борьбе с терроризмом» (1998), «О противодействии экстремистской деятельности» (2002).

Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» (2001), «О военном положении» (2002), а также Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (1997) регламентируется деятельность государства в чрезвычайных условиях. Деятельность оборонного ведомства регламентировалась федеральными законами «Об обороне» (1996), «О воинской обязанности и военной службе» (1998), «О статусе военнослужащих» (1998). Деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации определялась законами «О милиции» (1991), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (1997), «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (1995). Федеральная служба безопасности руководствовалась Федеральным законом «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995); МЧС России — законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994), «О пожарной безопасности» (1994), «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (1995), «О гражданской обороне» (1998). Отдельными законодательными актами регламентировалась деятельность ФСО России — «О государственной охране» (1996), СВР России — «О внешней разведке» (1996), ФПС России — «О пограничной службе Российской Федерации» (2000), ФАПСИ — «О федеральных органах правительственной связи и информации» (1993).

Правовую базу деятельности силовых структур составляли указы и послания Президента РФ и постановления Правительства РФ, в том числе положения о деятельности соответствующих структурных подразделений, оформленные как указы Президента России. Законы, разработанные для силовых структур, стали регламентировать их деятельность, устанавливая для нее определенные рамки. Активная законотворческая деятельность в сфере безопасности в 1990-е гг. была обусловлена стремлением не допустить правового произвола в условиях конституционного признания прав человека высшей ценностью. Вовсе не случайно большая часть законов, касающихся учреждений и организаций силового блока, была принята в период 1991—1995 гг., т. е. именно тогда, когда происходила трансформация политических институтов, унаследованных от авторитарного советского государства, в котором силовые структуры играли стержневую роль.

Таким образом, в развитии силовых структур России в 1990-е гг. проявились тенденции, не типичные для предшествующего периода. Центральной из них стало раздробление, особенно характерное для системы государственной безопасности, разделенной на несколько ведомств, при одновременном уменьшении их потенциала и сокращении сферы компетенции. Причиной подобного развития событий стало недоверие, испытываемое российскими властями к силовым структурам, унаследованным от СССР. Вторая тенденция выражалась в стремлении России к формированию собственных силовых структур, результатом чего стало создание МЧС России и его стремительное развитие на фоне кризисного положения других ведомств. Третья тенденция проявилась в стремлении органов власти к установке жестких законодательных рамок деятельности всех министерств и служб, относящихся к силовому блоку. Важнейшими из них стали законы «О милиции» (1991), «О безопасности» (1992), «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994), «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995), «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995), «Об обороне» (1996).

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Бабанов А.А. Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере ВС и МВД Российской Федерации): дис. ... д-ра полит. наук. М., 2006. 293 с.; Лабуш Н.С. Силовой механизм государства и общество (политико-социологический анализ): дис. ... д-ра полит. наук. СПб., 1999. 430 с.; Петров Д.Е. Политическая ресурсность силовых структур современной России: дис. . канд. полит. наук. Саратов, 2012. 228 с.; Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности РФ: дис. . д-ра юрид. наук М., 2006. 494 с.; Газукин П.Е. Центральный аппарат военного управления РФ в 1992—1999: дис. ... канд. ист. наук. М., 2003. 307 с.; Стригин Е.М. КГБ был, есть и будет. От КГБ СССР до МБ РФ (1991—1993). М.: Эксмо, 2004. 640 с.; Его же. КГБ был, есть и будет. От МБ РФ до ФСК РФ (1994—1995). М.: Эксмо, 2004. 608 с.; Его же. КГБ был, есть и будет. ФСБ РФ при Барсукове (1995—1996). М.: Эксмо, 2006. 608 с.

² Крючков В.А. Личное дело. М.: Эксмо, 2003. С. 474.

³ См.: Газукин П.Е. Центральный аппарат военного управления ... С. 282.

⁴ См.: Цыганок А. Бред и имитация перевооружения. URL: www.segodnia.ru/ content/18504 (дата обращения: 15.03.2014).

⁵ Шойгу Сергей. URL: lenta.ru/lib/14159636/full.htm (дата обращения: 15.03.2014).

⁶ МЧС России: 15 лет на страже безопасности людей и территорий. URL: federalbook.ru/files/FS/Soderjanie/FS-19/II/Shoygu.pdf (дата обращения: 22.08.2014).

⁷ Империя МЧС. Как закалялась спасательская сталь. URL: flb.ru/ info/33759.html (дата обращения: 22.08.2014).

⁸ Там же.

Поступила 01.09.2014.

T. L. Bikhtemirov. The Main Trends in Formation of the Power Structures in the Russian Federation in the 1990s

The power structures of the Russian Federation represent a range of Federal agencies and departments ensuring implementation of the objectives of national security with the appropriate tools (armed forces, equipment, technology). The process of their formation was associated with the crisis of the USSR, which had the strongest influence on their subsequent development. The leaders of the new Russian state lacked confidence in the power agencies of the USSR, which was an obstacle to their integration into the Russian power structure.

Development of the power structures of the Russian Federation in the 1990s revealed the trends not characteristic for the preceding period. The tendency to fragmentation was the central one among them, being especially characteristic for the system of public security divided into several departments, while reducing their capacity and their scope of competence. In the 1990s, Russia's armed forces were significantly reduced. The dynamics of development of the Ministry of Home Affairs in the 1990s was due to the sharp increase in the criminalization of the society and the worsening economic situation. The second trend was the desire to create their own security forces, which resulted in the establishment of the Ministry of Emergency Situations and its rapid development contrasting the decline of other agencies. The third trend was manifested in the desire of the authorities to set a rigid legal framework for the activities of all agencies and services related to the power block. The most important of them are the laws 'On militia' (1991), 'On security (1992), 'On protection of population and territories from emergency situations of natural and anthropogenic character' (1994), 'On the bodies of the Federal security service in the Russian Federation' (1995), 'On the operational search activity' (1995), 'On defense' (1996).