Т. В. Худойкина. Формирование системы бесплатной юридической помощи в регионах Приволжского федерального округа

Т. В. ХУДОЙКИНА

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

ХУДОЙКИНА Татьяна Викторовна, заведующая кафедрой правовых дисциплин Национального исследовательского Мордовского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, государственная система, негосударственная система, оказание бесплатных правовых услуг, субъекты Российской Федерации

Key words: free legal aid, state system, nongovernmental system, provision of free legal services, constituent regions of the Russian Federation

Рассматриваются организационно-правовые основы и проблемы формирования государственной и негосударственной систем оказания бесплатных правовых услуг на примере субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ.

The paper discusses the organizational and legal grounds and aspects of formation of the state and non-governmental systems providing free legal services, the case study of the constituent regions of the Russian Federation in the Volga Federal District.

Формирование системы бесплатной юридической помощи только на государственной основе представляется малоэффективным, поскольку решение проблемы правовой защиты населения возможно только с привлечением всех общественных институтов. Такое видение организации правозащитной деятельности нашло отражение в Федеральном законе «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ¹ (далее — Закона) вступившем в силу с 15 января 2012 г.

В соответствии со ст. 15 Закона всех участников государственной системы можно разделить на две группы. В первую группу на безальтернативных основаниях включены федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов и государственные юридические бюро. Ко второй группе отнесены адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, которые могут наделяться правом участия в государственной системе в соответствии с Законом.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяют и закрепляют в нормативных правовых актах состав участников государственной системы и организацию их деятельности на территории региона. Так, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа (ПФО), принято более 60 нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оказания помощи (в том числе 12 актов о внесении изменений). При этом в Республике Марий Эл и Кировской области действуют законы, принятые до момента вступления в силу Закона, в которые в настоящее время внесены необходимые изменения.

Существует два варианта формирования системы бесплатной юридической помощи: смешанный, когда в субъекте Российской Федерации в рамках государственной системы одновременно могут осуществлять деятельность государственные юридические бюро и адвокаты; альтернативный, когда приоритет отдается только одному из названных субъектов бесплатной юридической помощи. Второй вариант, на наш взгляд, не является приемлемым, так как создание системы бесплатной юридической помощи предполагает возможность участия в оказании бесплатных правовых услуг всех квалифицированных субъектов.

Субъектами Российской Федерации по-разному сформирована и представлена государственная система органов, оказывающих помощь. В республиках Башкортостан и Татарстан, Оренбургской области бесплатную юридическую помощь оказывают органы управления государственных внебюджетных фондов, на территории Нижегородской и Ульяновской областей, Удмуртской Республики элементом государственной системы бесплатной юридической помощи является Территориальный фонд обязательного медицинского страхования; в Пензенской и Ульяновской областях

в перечень участников включены многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг и государственное юридическое бюро. В республиках Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Чувашия, Мордовия и Удмуртия, Пермском крае, Нижегородской и Саратовской областях палатами адвокатов заключены соглашения с региональными органами исполнительной власти об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы, прописаны условия оказания помощи, составлены списки таких адвокатов и ведется прием граждан.

В Республике Марий Эл определено, что участниками государственной системы являются только адвокаты, в Саратовской области адвокаты могут осуществлять эту деятельность только в тех населенных пунктах области, где отсутствуют подразделения государственного юридического бюро. В Пензенской области адвокаты вообще не включены в государственную систему. Это стало возможным потому, что Закон «освободил» адвокатуру от этой обязанности по неуголовным делам, ее взаимоотношениям с государством в этой области придан партнерский характер. Вообще участие адвокатов в государственной системе в разных субъектах Российской Федерации воспринято неоднозначно.

Анализ установленных в регионах размеров оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы, позволяет сделать вывод о принципиально различных подходах органов государственной власти субъектов Российской Федерации к их определению. Так, Адвокатской палатой Оренбургской области ставится под сомнение возможность полноценной реализации Закона и соответствующего закона Оренбургской области со стороны адвокатского сообщества и эффективного освоения выделенных бюджетных средств по причине низкого размера оплаты адвокатов по сравнению с размерами такой платы, установленными в других субъектах Российской Федерации.

Для установления единообразных подходов к определению размеров оплаты труда адвокатов в рамках системы бесплатной юридической помощи и наиболее эффективной их работы в этом направлении целесообразно регламентировать на федеральном уровне примерные или хотя бы минимальные расценки на такие услуги адвокатов.

Понятно, что эффективная региональная составляющая юридической помощи зависит от уровня экономического развития субъектов Российской Федерации, количества нуждающихся в такой помощи граждан и инициативности органов государственной власти, которые по этим аспектам значительно разнятся.

В соответствии со ст. 30 Закона государственные юридические бюро, созданные Правительством Российской Федерации в рамках эксперимента² до дня вступления в силу Закона, подлежат передаче в ведение субъектов Российской Федерации. В идеале, бюро должны функционировать во всех субъектах РФ, однако в настоящее время это не реализовано. Так, нормативными правовыми актами республик Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия создание госюрбюро вообще не предусматривается. Это связано с большими финансовыми затратами, которые субъекты Российской Федерации не могут себе позволить.

Однако создание государственного юридического бюро является существенным шагом к обеспечению граждан бесплатной юридической помощью потому, что это учреждение будет постоянно осуществлять безвозмездную правовую помощь; в нем работают квалифицированные юристы на постоянной основе; такое юридическое бюро является государственным, вызывает доверие у населения. На наш взгляд, необходимо активнее создавать в субъектах Российской Федерации государственные юридические бюро и предусматривать выделение средств для их успешного функционирования.

Основу негосударственной системы бесплатной юридической помощи составляют юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи (ст. 22 Закона). Главным документом, регулирующим работу клиник, является Приказ Министерства образования и науки России от 28 ноября 2012 г. № 993, который устанавливает правила создания вузами юридических клиник, порядок их деятельности, цели и осуществление выездных мероприятий для лиц, не имеющих возможности обратиться в клинику по месту ее нахождения в связи с состоянием здоровья³. В целом Приказ повторяет положения, указанные в Законе. Юридические клиники могут создаваться при высших учебных заведениях в качестве юридического лица или структурного подразделения образовательного учреждения.

В субъектах ПФО создано и действует 58 юридических клиник как структурных подразделений вузов на базе юридических факультетов. В оказании бесплатной юридической помощи в клинике участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности, под контролем лиц, имеющих высшее юридическое образование (ст. 23 Закона). Таким образом, к участию в работе юридических клиник при вузах на добровольной основе привлекаются, как правило, студенты старших курсов и преподаватели юридических факультетов.

Основной проблемой в работе клиник является недостаточное финансирование. В п. 13 Приказа Минобрнауки России № 994 указано, что «материально-техническое обеспечение юридической клиники, являющейся структурным подразделением образовательного учреждения, осуществляется образовательным учреждением, а юридической клиники, являющейся юридическим лицом, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации». Для решения проблемы этой нормы недостаточно, так как основным вопросом является оплата труда преподавателей (на почасовой основе), работающих со студентами в процессе осуществления правовой консультации клиенту, отработки навыков коммуникативного взаимодействия)⁴. Решить основные проблемы функционирования клиник частично можно было бы путем принятия государственной программы целевого финансирования юридических клиник при высших учебных заведениях, занимающихся подготовкой юридических кадров.

Также как и клиники, юридические услуги оказывают негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Они учреждаются в качестве самостоятельного юридического лица (некоммерческой организации) либо в качестве структурного подразделения юридического лица. Закон расширил круг субъектов Российской Федерации, которые могут создавать также центры, добавив к некоммерческим организациям адвокатские образования, адвокатские палаты субъектов, нотариальные палаты, самих адвокатов и нотариусов (ст. 24). При этом центры вправе самостоятельно определять виды юридических услуг и категории граждан, которым будет оказываться помощь.

Предполагается, что центры будут осуществлять деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи за счет собственных средств (ст. 24 Закона). Органы государственной власти и органы местного самоуправления в этом направлении могут осуществлять поддержку в формах и в порядке установленном законодательством.

Одним из наиболее активно развивающихся способов удовлетворения потребностей граждан в получении бесплатной правовой помощи выступает деятельность общественных организаций. В частности, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ⁵ в ст. 2 констатирует, что некоммерческие юридические лица могут создаваться для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. По сведениям территориальных органов Минюста России, на территории ПФО зарегистрировано более 370 некоммерческих организаций, основными видами деятельности которых является оказание правовой помощи и правовое просвещение населения.

Основное место в осуществлении таких видов деятельности сегодня занимает Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России». Ее региональные отделения действуют в каждом субъекте ПФО, однако им следует эффективнее осуществлять выездные консультации для граждан, вести работу по их правовому просвещению (чтение лекций, организация круглых столов и семинаров, выступление в СМИ, подготовка и выпуск буклетов по наиболее актуальным вопросам законодательства).

По Закону органы местного самоуправления тоже являются самостоятельными участниками системы оказания бесплатных правовых услуг, они вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи, могут участвовать в создании муниципальных юридических бюро (ст. 14). Но в любом случае финансирование всех указанных мероприятий осуществляется за счет местных бюджетов (ч. 3 ст. 29). Сейчас только в некоторых регионах закреплено право на участие органов местного самоуправления в системе бесплатной юридической помощи. Практика принятия муниципальных правовых актов в этой сфере только начинает складываться. Так, в Чувашской Республике, Республике Татарстан и в Оренбургской области приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие вопросы оказания бесплатных правовых услуг населению.

В целом анализ нормативного правового регулирования вопросов бесплатной правовой помощи в регионах ПФО позволяет сделать вывод о том, что система находится на начальном этапе развития. Еще рано говорить о завершении формирования в субъектах Российской Федерации нормативной правовой базы в этой сфере. Региональные законы в большинстве своем приняты недавно. Подготовка и принятие подзаконных актов завершены не во всех субъектах Российской Федерации. Органам государственной власти следует активней вести работу в этом направлении. Целесообразно также развивать взаимодействие между участниками государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Собр. законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6725.

² Постановление Правительства Российской Федерации «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» от 22 августа 2005 г. № 534 // Собр. законодательства РФ. 2005. № 25. Ст. 3615.

³ Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядка их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи» от 28 ноября 2012 № 994 // Рос. газ. 2012. № 298.

⁴ Усманова Е.Ф., Брыжинская Г.В. Специфика коммуникативного взаимодействия в профессиональной юридической деятельности // Практика коммуникативного поведения в социально-гуманитарных исследованиях: материалы IV Междунар. науч.-практ. конф. 1—2 дек. 2013 г. Прага: Vedecko vydavatelske centrum «Sociosfera-CZ», 2013. С. 37—42.

⁵ Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

Поступила 01.11.2013.

REFERENCES

¹ Sobr. zakonodatel'stva RF. 2011. № 48. St. 6725.

² Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii «O provedenii jeksperimenta po sozdaniju gosudarstvennoj sistemy okazanija besplatnoj juridicheskoj pomoshhi maloimushhim grazhdanam» ot 22 avgusta 2005 g. № 534 // Sobr. zakonodatel'stva RF. 2005. № 25. St. 3615.

³ Prikaz Ministerstva obrazovanija i nauki Rossijskoj Federacii «Ob utverzhdenii Porjadka sozdanija obrazovatel'nymi uchrezhdenijami vysshego professional'nogo obrazovanija juridicheskih klinik i porjadka ih dejatel'nosti v ramkah negosudarstvennoj sistemy okazanija besplatnoj juridicheskoj

pomoshhi» ot 28 nojabrja 2012 № 994 // Ros. gaz. 2012. № 298.

⁴ Usmanova E.F., Bryzhinskaja G.V. Specifika kommunikativnogo vzaimodejstvija v professional'noj juridicheskoj dejatel'nosti // Praktika kommunikativnogo povedenija v social'no-gumanitarnyh issledovanijah: materialy IV Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. 1—2 dek. 2013 g. Praga: Vedecko vydavatelske centrum «Sociosfera-CZ», 2013. S. 37—42.

⁵ Sobr. zakonodatel'stva RF. 1996. № 3. St. 145.

T. V. Khudoykina. Formation of the Free Legal Aid System in the Regions of the Volga Federal District

The paper explores the organizational and legal grounds and practical issues of formation of the state and non-governmental systems providing free legal services. It also defines the number of participants of the state system, notes that the state authorities of the Russian Federation independently determine and set in the regulatory acts the composition of participants of the state free legal aid system and the arrangement of their activities in a region. Two variants of formation of such a system (the mixed and alternative ones) are described. On this issue, a comparative analysis of the constituent regions of the Russian Federation in the Volga Federal District was carried out. It is concluded that the state system of institutions providing free legal aid is formed and presented differently in these regions. The paper contains suggestions for improvement of such a system; the role of lawyers and public legal offices is also determined.

The non-governmental system of providing free legal services is also considered basing on comparative analysis. The paper reveals problems in the functioning of «Legal Clinics» and Legal Aid Centers. Participation of non-governmental organizations and local governments in provision of free legal services is also considered. The need for cooperation of all participants of both the state and the non-governmental systems of free legal aid is stressed.

KHUDOYKINA Tatiana Viktorovna, Doctor of Juridical Sciences, Full Professor, Head of the Department of Legal Disciplines, National Research Mordovia State University.