О. В. Бахлова. Политическое влияние лидера как ресурс региона в системе федеративных отношений постсоветской России

О. В. БАХЛОВА

ПОЛИТИЧЕСКОЕ ВЛИЯНИЕ ЛИДЕРА КАК РЕСУРС РЕГИОНА В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ¹

БАХЛОВА Ольга Владимировна, профессор кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Национального исследовательского Мордовского государственного университета, доктор политических наук.

Ключевые слова: лоббирование, политический лидер, политическое влияние, регион, статусно-ролевые характеристики, Федерация, элита

Key words: lobbying, political leader, political influence, region, status-role characteristics, Federation, elite

В статье рассматриваются значение и компоненты политического влияния лидеров субъектов РФ в постсоветский период с учетом последствий реструктуризации системы центрально-региональных отношений. Выявляются основные факторы, определяющие дифференциацию статусно-ролевых характеристик в этой сфере.

The paper considers the importance and components of political influence of the leaders of the constituent regions of the Russian Federation in the post-Soviet period with account of the consequences of the restructuring of the center-region relations. The main factors determining differentiation of the status-role characteristics in this area are identified.

Повышение политико-правового статуса российских регионов путем их преобразования в субъекты Федерации, происходившее в рамках реорганизации модели и формы государства в постсоветский период, привело к складыванию структурно и символически диверсифицированной системы власти и управления. Декларированная федерализация страны в условиях ослабления центра и общей дестабилизации позволили регионам и их лидерам претендовать на более значимую политическую роль в общегосударственных масштабах, способствуя их конституированию как важных субъектов российского и регионального политического процесса. Однако в реальной действительности в этой сфере наблюдалась существенная асимметрия статусно-ролевых характеристик, обусловленная неравенством потенциалов. В обобщенном виде здесь сказывались: возможности региона, его место в системе бюджетного федерализма (дотационный регион или регион-донор); геополитическое (стратегическое) положение региона — его пограничность, периферийность или, наоборот, приближенность к центру; специфика политико-правового статуса субъекта РФ — его принадлежность к группе национально-государственных, национально-территориальных или территориальных образований.

Во многом указанные факторы определяли и статус представителей региональных элит («регионалов», в первую очередь региональных лидеров) в пространстве Федерации, их способность конвертировать его в политическую активность и участие в общегосударственных событиях, создавать региональную модель (программу) развития и актуализировать ее на конкурсе общенациональных проектов. В итоге они серьезно повлияли на перспективы образования в регионах политико-идеологических центров федерального значения. Были заданы базовые параметры системы федеративных отношений по вертикали и горизонтали.

В потенциале региональных лидеров как представителей верхнего уровня «регионалов» несомненную важность, помимо властно-символического капитала (представительства во властных структурах, «капитализации административной ренты» и пр.), имеет так называемый интеграционный потенциал — способность к самоорганизации на основе корпоративного интереса и консолидации внутрирегиональных элитных групп². Конвертация ресурсного потенциала в политическую активность происходит в ходе имплементации — включения в политический процесс посредством процедур селекции, легализации и легитимации. На уровне региона селекторатом могут выступать определенные властные или партийные структуры и электорат, поэтому процедура селекции связана с процедурами легализации и легитимации. Последняя представляет собой конституционно-правовое закрепление статуса, когда юридически фиксируется выбор политического актора путем узаконенного делегирования полномочий. В системе федеративных отношений постсоветского периода эта процедура с формальной точки зрения базировалась на положениях Основного закона и соглашениях между участниками политического управления — практике заключения договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Легализация нередко дополнялась «приватизацией» полномочий Федерации отдельными субъектами, «правовым нигилизмом» и пр.

Легитимация в рассматриваемом ракурсе означает признание лидера / элиты населением региона. Она реализуется и подтверждается через механизмы публичной политики, особое значение среди которых в период середины 1990-х — начала 2000-х гг. приобрели выборы (главы исполнительной власти региона, региональных парламентов, опосредованно — членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ). В эпоху «суверенизации» значительное место в этом процессе заняло создание «регионалами» «великих текстов» — символов локализма и программ регионального развития³. В их основе находилась идея, использовавшаяся как формула легитимации, должная представлять собой сплав ожиданий большинства населения и потребностей самой региональной элиты (например, идея согласия в Республике Мордовия и др.). Выбор идеи был обоснован ментальными установками, культурными и политическими архетипами, традициями, составом населения субъекта РФ, состоянием центрально-региональных взаимоотношений.

Успешная реализация статуса политического актора в системе внутрирегиональных и федеративных отношений предполагает установление им эффективного контроля над территорией (регионом), входящей в сферу интересов и властной компетенции данного субъекта (группы), а потом — расширение поля деятельности, увеличение масштабов политического влияния. Его параметры задаются наличием/ отсутствием правовых гарантий участия в политике; степенью децентрализации государства/автономии составляющих его единиц; стабильностью/переходностью политической ситуации в регионе и стране; формальной и неформальной институционализацией регионального представительства на центральном уровне; типом политического господства региональных группировок; соответствием их деятельности цивилизационной специфике и др.

Ролевые характеристики «регионалов» в системе федеративных отношений опосредованы их деятельностью в качестве управляющих субъектов. В этом смысле они призваны осуществить функции региональной стабилизации, инновационного управления (модернизации региона), сохранения региональных традиций и согласования региональных интересов с общегосударственными. Их реализация возможна путем применения разных стратегий управления. Наиболее предпочтительными с точки зрения потребностей поступательного развития являются, во-первых, «стратегическое планирование» с элементами протекционизма и инкрементализма, основывающееся на принципах согласования интересов в том числе элитных группировок, альтернативности (мультипликационности), социальной адресности; региональная властная элита выступает здесь «патроном» по отношению к другим социально-политическим общностям. Во-вторых, «инновационная стратегия», направленная на стимулирование «точек роста» и «зон развития» с использованием методов координации, контроля и индикации, когда властная элита региона выполняет роль «арбитра»⁴. Вместе с тем такая стратегия подходит в большей степени регионам-«донорам», тогда как «реципиенты» ввиду ограниченности финансовых ресурсов могут более тяготеть к применению первой стратегии. В любом случае требуется значительное содействие со стороны федерального центра, поскольку необходима коррекция механизмов бюджетной и налоговой политики.

Наличие особых возможностей ряда «регионалов» способствовало их интеграции в федеральную элиту. В постсоветский период сложилось несколько политических алгоритмов пути «хождения во власть».

Должностной, связанный с совмещением или чередованием работы в центральных и региональных органах власти (например, Председатель Совета Федерации Е. С. Строев являлся одновременно губернатором Орловской области; через «кадровый лифт» — переход в федеральные структуры (губернатор Нижегородской области Б. Е. Немцов). Профессиональный, основанный на успешной работе региональных лидеров в субъектах Федерации (Президент Башкортостана М. Г. Рахимов, Президент Татарстана М. Ш. Шаймиев), обладавших высоким и стабильным рейтингом влияния на общероссийский политический процесс. Конфронтационный, характерный для зон военных конфликтов (Президент самопровозглашенной Чеченской Республики Ичкерия А. А. Масхадов, Президент Республики Ингушетия Р. С. Аушев, Президент Республики Северная Осетия — Алания А. С. Дзасохов), очагов политического противостояния между центром и регионами (губернатор Приморского края Е. И. Наздратенко, губернатор Свердловской области Э. Э. Россель) — путь «мятежной» элиты⁵.

Проиллюстрируем процесс интеграции «регионалов» в федеральную элиту, для которого была характерна вертикальная мобильность — прямая (Б. Е. Немцов) и обратная (губернатор Кемеровской области А. Г. Тулеев, губернатор Курской области А. В. Руцкой), данными о рейтинге политического влияния региональных лидеров. «Двадцатка» наиболее влиятельных политиков России за 1993—1998 гг. представлена в таблице.

Таблица доступна в полной PDF-версии журнала.

Для сравнения: у Президента РФ Б. Н. Ельцина, занимавшего первое место, средний балл за указанный период составлял 8,19. Кроме названных региональных лидеров, традиционно высокие места занимали А. А. Масхадов (3,53 балла), Р. С. Аушев (2,91), А. Г. Тулеев (2,91), губернатор Самарской области К. А. Титов (2,85), Е. И. Наздратенко (2,83), Э. Э. Россель (2,79), М. Г. Рахимов (2,56), губернатор Санкт-Петербурга В. А. Яковлев (2,45)⁶. Десятка наиболее влиятельных региональных лидеров за 1997 — середину 1999 гг. выглядела  следующим образом: Ю. М. Лужков, Е. С. Строев, М. Ш. Шаймиев, А. А. Масхадов, Р. С. Аушев, К. А. Титов и А. Г. Тулеев, Е. И. Наздратенко. Э. Э. Россель, М. Г. Рахимов и В. А. Яковлев⁷.

Важным инструментом формирования благоприятных статусно-ролевых характеристик «регионалов» и соответствующих регионов в системе федеративных отношений выступает лоббирование региональных интересов перед федеральным центром. Эта способность рассматривается как соответствовавшая «новой формуле правления» региональных элит, в отношении которой является одним из ведущих показателей политической эффективности⁸. В начале 1999 г. рейтинг влияния региональных лидеров был следующим: Ю. М. Лужков (5-й в федеральном рейтинге) — 6,005—6,12 балла; Е. С. Строев (9) — 5,2; М. Ш. Шаймиев (19) — 3,99; К. А. Титов (44—45) — 3,06; А. Г. Тулеев (44—45) — 3,06; губернатор Саратовской области Д. Ф. Аяцков (46) — 3,03; А. И. Лебедь (47) — 2,98; А. А. Масхадов (49) — 2,9; В. А. Яковлев (52) — 2,73; Р. С. Аушев (53— 54) — 2,68; А. С. Дзасохов (53—54) — 2,68⁹. Деятельность этих лидеров определялась показателями «очень сильная» и «сильная эффективность», других (Президента Башкортостана М. Г. Рахимова, Президента Республики Саха (Якутия) М. Е. Николаева, Президента Республики Калмыкия К. Н. Илюмжинова) — «средняя эффективность»¹⁰.

Помимо инкорпорации в федеральную политическую элиту, для региональных элит не менее важным было поддержание связей с отдельными ее представителями (не только властной элиты, но и публичной). Их основным каналом для конца 1990-х гг. являлось участие в общероссийских политических партиях и движениях и вхождение в их политсоветы. Так, М. М. Прусак являлся членом политсовета Всероссийского общественно-политического движения «Наш дом — Россия» (НДР). Яркий пример политической мобильности в этом отношении — губернатор Ярославской области А. И. Лисицын, который сначала выдвигался в Совет Федерации от блока «Выбор России» (соответственно, ориентировался на Е. Т. Гайдара), потом вошел в политсовет НДР В. С. Черномырдина, а позже отмечалась «многовектор-ность» его политических симпатий — от Г. А. Явлинского, Ю. М. Лужкова до В. В. Жириновского и А. И. Лебедя¹¹. Происходило также формирование неформальных вертикальных элитных групп вокруг «референтных фигур» — влиятельных представителей федеральной политической элиты (В. С. Черномырдина, «молодых реформаторов») по принципу клиентелы¹².

В целом в постсоветский период значимость статусно-ролевых характеристик «регионалов» и регионов в системе федеративных отношений определялась децентрализацией государства и процесса принятия властных решений, а их формальные рамки — легальными возможностями, предоставленными им в процессе новой конституционализации, законодательной и политической институционализации. В системе вертикальных связей в идеале они подразумевали ориентацию на гармонизацию центрально-региональных отношений, сохранение целостности общего коммуникативного и политико-правового пространства Федерации. На практике же преобладало стремление региональных лидеров к реализации политической субъектности в масштабах Федерации, лоббированию региональных и собственных корпоративных интересов (воздействию на федеральный центр и федеральную элиту), к стабилизации (или повышению) собственных позиций и политико-правового статуса региона.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Издание статьи осуществлено при финансовой поддержке Минобрнау-ки РФ в рамках госзадания. Проект 6.3306.2011 «Трансформация статусно-ролевых характеристик национальных образований финно-угорских народов России в процессе модернизации политико-территориальной системы».

² Афанасьев М.Н. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит // Полис. 1994. № 6. С. 62.

³ Магомедов А.К. Общество регионов // Pro et Contra. 1997. Т. 2. № 2

С. 52.

⁴ См.: Лубский А.В. Политико-административная элита, управление регионом и легитимность власти // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Вып. 2. Ростов н/Д: СКАГС, 1996. С. 8—13.

⁵ Петрачев М. Формула политического успеха региональных лидеров // НГ — регионы. 1998. № 3. С. 2.

⁶ Его же. 30 ведущих руководителей регионов России в марте — апреле // Там же. № 7. С. 2.

⁷ Рейтинг региональных лидеров (Фонд «Общественное мнение»). URL: http://www.fom.ru/region/0458.htm (дата обращения: 13.01.1999).

⁸ Лапина Н.Ю. Региональные элиты России: кто правит на местах // Россия и современный мир. 1998. № 1. С. 98—120.

⁹ Туранов С. Лучшие лоббисты России // Независимая газета. 1999. 4 февр. С. 8.

¹⁰ Его же. Рейтинг отечественных «толкачей» // Там же. 1998. 14 мая. С. 8.

¹¹ Проблемы консолидации российской политики (круглый стол) // Полис. 1997. № 1. С. 109—128.

¹² Проблема субъектности российской политики // НГ — сценарии. 1998. 19 февр. С. 8. Поступила 28.10.2013.

REFERENCES

¹ Izdanie stat'i osushhestvleno pri finansovoj podderzhke Minobrnauki RF v ramkah goszadanija. Proekt 6.3306.2011 «Transformacija statusno-rolevyh harakteristik nacional'nyh obrazovanij finno-ugorskih narodov Rossii v processe modernizacii politiko-territorial'noj sistemy».

² Afanas'ev M.N. Izmenenija v mehanizme funkcionirovanija pravjashhih regional'nyh jelit // Polis. 1994. № 6. S. 62.

³ Magomedov A.K. Obshhestvo regionov // Pro et Contra. 1997. T. 2. № 2. S. 52.

⁴ Sm.: Lubskij A.V. Politiko-administrativnaja jelita, upravlenie regionom i legitimnost' vlasti // Politiko-administrativnaja jelita i gosudarstvennaja sluzhba v sisteme vlastnyh otnoshenij. Vyp. 2. Rostov n/D: SKAGS, 1996.

S. 8—13.

⁵ Petrachev M. Formula politicheskogo uspeha regional'nyh liderov // NG — regiony. 1998. № 3. S. 2.

⁶ Ego zhe. 30 vedushhih rukovoditelej regionov Rossii v marte — aprele // Tam zhe. № 7. S. 2.

⁷ Rejting regional'nyh liderov (Fond «Obshhestvennoe mnenie»). URL: http://www.fom.ru/region/0458.htm (data obrashhenija: 13.01.1999).

⁸ Lapina N.Ju. Regional'nye jelity Rossii: kto pravit na mestah // Rossija i sovremennyj mir. 1998. № 1. S. 98—120.

⁹ Turanov S. Luchshie lobbisty Rossii // Nezavisimaja gazeta. 1999.4 fevr. S. 8.

¹⁰ Ego zhe. Rejting otechestvennyh «tolkachej» // Tam zhe. 1998. 14 maja.S. 8.

¹¹ Problemy konsolidacii rossijskoj politiki (kruglyj stol) // Polis. 1997.№ 1. S. 109—128.

¹² Problema sub^,ektnosti rossijskoj politiki // NG — scenarii. 1998. 19 fevr.S. 8.

O. V. Bakhlova. Political Influence of the Leader as a Resource of a Region in the System of Federative Relations in the Post-Soviet Russia

In the post-Soviet period, the political and legal status of the Russian regions changed within the framework of the process of reorganization of the model and form of the state. This contributed to lowering of structural and symbolically diversified system of power and administration. However, inequality of powers has led to a significant asymmetry of their status-role characteristics in the system of federative relations. The actual abilities of the regions, the place in the system of fiscal federalism, geopolitical position, belonging to a certain group of national-state, national-territorial or territorial formations had their impact. In many ways, they influenced the status of representatives of regional elites within the space of the Federation. Their role characteristics were mediated by their activity as control subjects in the system of federative relations, where harmonization of regional and corporate interests with national ones gained in particular importance.

In general, in the post-Soviet period, the importance of the status-role characteristics of the regional leaders and regions in the system of federative relations was determined by decentralization of the state and the process of authoritative decision-making, and their formal framework — by legal opportunities provided to them in the process of new constitutionalization, legislative and political institutionalization. In the system of vertical relations, ideally they primarily meant focusing on harmonization of the center-region relations, on maintenance of integrity of the common communicative, political and legal space of the Federation. In practice, however, the desire of regional leaders to exercise political powers as constituent regions in the scope of the Federation was dominant, as well as efforts to lobby regional and their personal corporate interests (to impact the Federal Center and the Federal elite), to stabilize (or raise) their own positions, political and legal status of the region.

BAKHLOVA Olga Vladimirovna, Doctor of Political Sciences, Professor, Department of the World History and the World Political Process, National Research Ogarev Mordovia State University (Saransk, Russian Federation).