О. В. Цветкова. Формальные правила и технологии изменения субнациональных границ России

О. В. ЦВЕТКОВА

ФОРМАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА И ТЕХНОЛОГИИ ИЗМЕНЕНИЯ СУБНАЦИОНАЛЬНЫХ ГРАНИЦ РОССИИ

ЦВЕТКОВА Ольга Викторовна, доцент кафедры социологии и политологии Ульяновского государственного университета, кандидат политических наук.

TSVETKOVA Olga Viktorovna, Candidate of Political Sciences, Associate Professor at the Department of Sociology and Political Science, Ulyanovsk State University (Ulyanovsk, Russian Federation).

© Цветкова О. В., 2016

Ключевые слова: субнациональные границы, уточнение границы, внутристрановое измерение, формальные правила, технологии изменения границы

Key words: subnational boundaries, clarification of boundaries, domestic dimension, formal rules, technology changes boundaries

В статье рассматриваются формальные правовые правила изменения субнациональных границ на внутристрановой территории. Особое внимание уделено сложившимся технологиям в политической практике по вопросам уточнения и изменения границ между субъектами Российской Федерации.

The paper examines formal legal rules of changing subnational boundaries within the territory of the country. Special attention is paid to the methods existing in political practice on clarification of and changes in boundaries between the subjects of the Russian Federation.

Во внутристрановом измерении субнациональные границы упорядочивают территориальную организацию жизни общества. Для выяснения проблем и методов урегулирования многих территориальных претензий требуется тщательное изучение карты спорных вопросов по границам, так как в механизме изменения субнациональных границ существует ряд проблем. По разным источникам, политическая карта Российской Федерации (РФ) включает от 36 до 62 спорных участков, связанных с установкой субнациональных границ РФ. Рассмотрение случаев изменения последних носит эмпирический характер. Анализ ситуации на внутристра-новом уровне показывает, что в настоящее время практика изменения субнациональных границ демонстрируется на реальных примерах.

Процесс создания государственной границы проходит три стадии: размещение, делимитацию, демаркацию1. По сути, эти процедуры идентичны и для субнациональных границ. Проведение линии границы субъекта проходит операцию подробного описания границы региона в официальных документах в связи с юрисдикцией и землепользованием региона, а демаркация не осуществляется в связи с прозрачностью границ на внутристрановой территории. Порядок установления границы субъектов РФ Конституцией не определен. Вопросы территориального устройства субъектов РФ Конституцией РФ не отнесены к ведению РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ. Следовательно, эти вопросы могут регулироваться законодательством субъекта РФ.

В правовом отношении ч. 3 ст. 67 Конституции РФ устанавливает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Такой порядок изменения границ между субъектами Федерации является гарантией целостности государственной территории России. Но это не означает, что субъекты изменяют свои границы без участия федеральных органов. В этом процессе участвуют три стороны: органы государственной власти двух субъектов (границы которых изменяются) и Совет Федерации. Изменение административных границ между субъектами подлежит, как установлено ст. 102 Конституции РФ, утверждению Советом Федерации.

Правовая база по изменению границ регионов в России слаборазвита. В марте 2002 г. начата разработка проекта закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации». Первоначально идея заключалась в создании законопроекта об административных границах субъектов Федерации. После согласования с профильным комитетом Совета Федерации было внесено уточнение, что этот законопроект не о границах, а об изменении границ между субъектами РФ.

Законопроект прошел серьезную экспертизу и подготовку. По состоянию на 12 ноября 2002 г. от 36 субъектов Федерации были получены отзывы: 32 субъекта Федерации высказались за принятие, 4 — против. 14 ноября 2002 г. Комитет по делам Федерации и региональной политике провел парламентские слушания на тему «Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства Российской Федерации», в ходе которых большинство выступавших высказались за принятие законопроекта. Основное внимание при его разработке было уделено процедурным вопросам механизма исполнения положений указанных статей. Законопроект состоял из восьми глав и содержал 21 статью.

Основные направления, которым было уделено особое внимание в законопроекте, следующие: разграничить полномочия органов государственной власти РФ, государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по изменению административных границ субъектов РФ; ввести межевые знаки и проработать механизмы их установки; изменение границ проводить только с согласия населения обоих субъектов Федерации (путем проведения референдума).

В сентябре 2003 г. законопроект был рассмотрен и отклонен в первом чтении. Положения этого закона не нашли поддержки у руководства страны, которое выступило против его принятия. Концептуально данный законопроект не стыковался с Конституцией РФ.

Однако возвращение к закону неизбежно, так как неформальная практика показала, что границы между субъектами РФ изменяются, причем при явном воздействии федерального центра на регионы путем разнообразных технологий. В связи с отсутствием федерального закона в России остается неопределенным механизм изменения субнациональных границ (делимитация и демаркация).

Неформальная практика, а именно частные случаи изменения субнациональных границ на внутристрановой территории России, весьма показательна. Каждый прецедент изменения границ субъектов РФ зависит от некоего фактора, оказывающего влияние на передел территории и границ.

Первая группа случаев изменения субнациональных границ связана с географическим фактором, а именно с расположением региона в сетке административно-территориального деления как зависимого от определенных качеств прилегающей приграничной территории.

Первый прецедент произошел в 1993 г. Нижегородской области был передан Сокольский район, ранее входивший в состав Ивановской области. Проблема носила территориально-хозяйственный характер в связи с тем, что Сокольский район расположен на другом берегу Волги по отношению к остальной территории Ивановской области (своеобразный анклав, транспортного и водного сообщения между ними не было). Поэтому взаимодействие населения осуществлялось с Нижегородской областью, территория которой окружала данный район. По формальным правилам в соответствии с Конституцией РФ (ст. 67, п. 3) изменение границы должно быть основано на взаимном согласии регионов. В этом случае в апреле 1993 г. на территории Сокольского района проведен референдум с участием местного населения по вопросу присоединения района к Нижегородской области. В результате Советом Федерации было вынесено постановление об утверждении изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы2. В случае изменения границ Ивановской и Нижегородской областей принципы взаимного согласия субъектов Федерации были соблюдены и построены на демократической основе через волеизъявление граждан этих субъектов.

Похожая ситуация возникла в 2007 г. на границе Еврейской автономной и Амурской областей по территориальному участку с. Заречье. Это поселение официально принадлежало территории Еврейской автономной области (вследствие некорректного проведения границы в советское время), а по местному расположению оказалось в окружении территории Амурской области. В результате всем социальным обеспечением поселения занималась Амурская область. Таким образом, изменение границы между Амурской и Еврейской автономными областями произошло на основании мнений жителей данного поселения3, которые высказались за изменение границ субъектов РФ на местном собрании. Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 2 февраля 2007 г. ¹ 30-СФ было решено утвердить изменение границы между Еврейской автономной областью и Амурской областью в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы.

В 1994 г. в соответствии с ч. 3 ст. 67 и п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ с учетом решений органов государственной власти Костромской и Вологодской областей изменена субнациональная граница в связи с передачей пос. Гремячий и прилегающих к нему территорий из состава Солигалич-ского района Костромской области в состав Грязовецкого района Вологодской области. Советом Федерации было вынесено постановление утвердить изменение границы между Костромской и Вологодской областями в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы4.

Вторая группа случаев изменения субнациональных границ связана с экономическим фактором. Получение прибыли от спорных участков территории заставляет субъекты РФ выдвигать инициативы по территориальным притязаниям.

Относительно границы между Костромской и Ивановской областями на протяжении десятилетий длится территориальный спор по урегулированию прохождения межрегиональной границы в районе р. Немда. Территория берегов реки принадлежит Костромской области, а река — Ивановской (это решение было принято в советское время при строительстве Горьковского водохранилища).

С 1957 г. по настоящее время по причине условности (прозрачности) проведения субнациональных границ возник спор между Республикой Калмыкия и Астраханской областью. Предметом конфликта стал нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума, проложенный по территории спорного участка (протяженность 87 км), именуемого Черными землями, расположенного в Лименском районе Астраханской области (общая площадь 390 тыс. га). Спорная территория до ликвидации Калмыкии входила в ее состав, но затем была передана Астраханской области. Субъектом выдвижения инициативы выступили региональные власти Республики Калмыкия, настаивающие на передаче спорного участка и пересмотре границ между двумя субъектами, аргументируя свое мнение тем, что исторически эти земли принадлежат республике. До настоящего времени сложные территориальные отношения не урегулированы.

В 1993 г. город федерального значения Санкт-Петербург и Ленинградская область начали работу по уточнению субнациональных границ. Субъектом выдвижения инициативы выступили власти г. Санкт-Петербурга, в результате чего на территории четырех населенных пунктов Ленинградской области (Ильичево, Решетниково, Сертолово, Черная Речка) был проведен референдум о вхождение этих поселений в территорию города Санкт-Петербурга. Изменение границ не было утверждено по причине несогласия Ленинградской области, хотя жители данных поселков высказались за вхождении в городскую черту. С согласия Ленинградской области пос. Сертолово был преобразован в город областного подчинения, но участок остался в составе Ленинградской области.

В 1995 г. начался второй этап по уточнению границ между названными субъектами. Мэр г. Санкт-Петербурга А. А. Собчак и губернатор Ленинградской области А. С. Беляков подписали распоряжение по изменению границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью. Третий этап уточнения границ относится к 27 января 2010 г., когда Ленинградская область и Санкт-Петербург внесли изменения в границу между своими территориями. Основной причиной было то, что проживание жителей поселка. Песочный регистрировалось на территории Ленинградской области, а объекты недвижимости являлись государственной собственностью г. Санкт-Петербурга.

Отметим, что границы между Ленинградской областью и другими субъектами РФ могут быть изменены по взаимному согласию на основании итогов соответствующих референдумов. Соглашение об изменении границ Ленинградской области утверждается постановлением Законодательного собрания Ленинградской области и представляется на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии с федеральным законом.

В августе 2010 г. губернатор Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко и губернатор Ленинградской области В. П. Сердюков подписали соглашение, по условиям которого городу отошел земельный участок на границе пос. Горелово. Неформальная практика впервые показала, что механизм изменения субнациональных границ может быть оспорен в обратном порядке. Верховный суд России принял в производство вопрос о возврате Ленинградской области ранее принадлежащей территории (24 га земли). Генеральная прокуратура РФ сочла, что передача земли г. Санкт-Петербургу в 2010 г. была проведена с нарушением законов. Причиной выступило то, что решение об изменении субнациональных границ было принято на уровне региональных властей без проведения референдума и утверждения Советом Федерации.

Третья группа случаев изменения субнациональных границ связана с управленческим фактором. Управление границами, принципы их проведения и корректировка связаны с властными полномочиями федеральных властей. Укрупнение территорий происходит за счет поглощения сильным центром (административные центры и крупнейшие города округов) более слабой периферийной территории (территория областей вокруг городов федерального значения и административных центров). Проекты конгломерации разрабатываются сильным центром для увеличения территории больших городов.

Особой проблемой является территориальное размежевание между городами федерального значения и окружающими их областями. После получения статуса полноправных субъектов РФ эти города, заручившись поддержкой федеральных властей, стали претендовать на передачу земель в рамках расширения территории за счет окружающих их областей.

Первый прецедент касался передачи земель в рамках расширения территории г. Москвы за счет Московской области. С 1 июля 2011 г. по соглашению к территории г. Москвы было присоединено 148 тыс. га и площадь территории федерального города увеличилась более чем в два раза. В результате расширения на юго-запад субнациональные границы г. Москвы пролегают у Калужской области, к г. Москве присоединилось 21 муниципальное образование Московской области, в том числе два городских округа (Троицк и Щербинка), а также инновационный центр в Сколково, финансовый центр в Рублево-Архангельском, Троицкий научный центр и административно-деловой центр на калужском направлении; 19 городских и сельских поселений, входивших в Подольский, Ленинский и Наро-Фоминский районы, а также часть Одинцовского и Красногорского районов. Изменение границ столицы утвердили Мосгордума, Мособлдума и Совет Федерации.

Как показывает анализ сложившийся практики, технология изменения субнациональных границ включает ряд стадий: возникновение проблемы, выдвижение субъекта инициативы, создание согласительных и межведомственных комиссий из представителей спорных субъектов, подготовку проекта соглашения, учет мнения населения (референдум), процедуру подготовки, подписания и ратификации соответствующими регионами соглашения об изменении границ, принятие решения Советом Федерации, реализацию решения соответствующих субъектов, обжалование или опротестование принимаемых на разных этапах решений (факультативная стадия).

На первоначальной стадии возникает проблема спорного участка территории. Особую роль здесь играет субъект выдвижения инициативы. Им могут выступать как представители федеральной и региональной властей (идея о целесообразности объединения Москвы и Московской области озвучена Президентом РФ Д. А. Медведевым в 2011 г. на Петербургском международном экономическом форуме), так и само население.

На второй стадии создаются рабочие группы, согласительные и межведомственные комиссии из представителей спорных субъектов. Деятельность консультативных органов, совместных комиссий включает обсуждение вопросов взаимодействия по вопросам изменения границ. Согласительные комиссии готовят проект соглашения изменения границы и ведут учет мнения населения (после проведения референдума на спорной территории региона). Проект соглашения готовится с учетом достигнутых договоренностей, подписывается губернаторами (высшими должностными лицами субъектов РФ). Утверждение соглашений находится в исключительной компетенции законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Далее следует процедура подготовки, подписания и ратификации соответствующими регионами соглашения об изменении границ, причем в проекте соглашения учитываются договоренности сторон, документ заверяется подписями высших должностных лиц субъектов РФ. На основании решения Совета Федерации вносятся необходимые изменения в действующие нормативные правовые акты, разрабатываются и принимаются новые (все это отражается в документах территориального планирования, государственного кадастра недвижимости). Например, реализация решения о последнем изменении границ Москвы и Московской области требует принятия пакета различных решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, связанных с обустройством новых территорий, внесением изменений в бюджетное, земельное законодательство и др., а также с обжалованием или опротестованием принимаемых на разных этапах решений. Однако на практике этот порядок почти не применяется и касается больше решений, принимаемых на уровне субъектов РФ.

Таким образом, спорность участка территории зависит от географического положения, так как наблюдается процесс тяготения не к тому региону, который владеет территорией, а к региону, который окружает данный участок. Прошлая историческая принадлежность территории влияет на вероятность возникновения спорного вопроса в отношении ее субъекта владения. В случае принадлежности спорного участка к сфере влияния другого субъекта РФ возникает неудовлетворенность местного населения в связи с социальными проблемами.

Изменения субнациональных границ наиболее вероятны между городами федерального значения и окружающими их областями. Трансформация городов федерального значения в полноправные субъекты Федерации сделала актуальной проблему их размежевания с окружающими территориями. В ряде случаев ситуация оказалась запутанной в связи с частыми изменениями границ между этими городами и прилегающими областями в советский период.

По формальным правилам, при согласии субъектов РФ референдум вовсе не обязателен, но в любом случае изменение границ должен утвердить Совет Федерации. По неформальной практике, именно это правило было нарушено в случае передачи земли Ленинградской области в 2010 г.

На внутригосударственном уровне неформальные практики указывают на две технологии изменения границы: договорную и силовую55. При этом субнациональные границы не проводятся на договорной основе между регионами, но имеют договорной характер с местными жителями спорных участков территории и региональной властью. Силовой способ здесь подразумевается не в буквальном смысле, так как изменение субнациональных границ почти всегда связано с неформальной ролью федерального центра. Федеральный центр, обладая более широкими полномочиями по сравнению с региональными властями, принимает решения по изменению границы субъектов, поэтому в полной мере характер проведения границ носит силовой характер. Следует указать, что изменение не происходит насильственным путем, так как федеральный центр учитывает объективные факторы и интересы населения региона, чтобы не вызвать протеста. Современные технологии изменения границ осуществляются разными путями, и каждый случай уникален. Анализ формальных практик, включая правовое регулирование, показал существенное отставание общественных отношений и технологий изменения субнациональных границ от правовой базы.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Цветкова О.В. Теоретико-методологические основы исследований государственных границ // Регионология. 2014. ¹ 2. С. 40—47.

2  См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Об утверждении изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями» от 3 февраля 1994 г. ¹ 38-I СФ. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/6768 (дата обращения: 17.11.2015).

3 См.: Стенограмма 194-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 2 февраля 2007 г. URL: http://council. gov.ru/activity/meetings/page/7 (дата обращения: 17.11.2015).

4  См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями» от 25 октября 1994 г. ¹ 236-I СФ. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/6563 (дата обращения: 17.11.2015).

5  В западной науке концепцию силовых и договорных границ развивает С. Джонс (Jones S. Boundary Concepts in the Setting of Place and Time // Annals of the Association of American Geographers. 1959. Vol. 49. Iss. 3. P. 241—255).

Поступила 23.11.2015.

O. V. Tsvetkova. Formal Rules and Methods of Changing Russia’s Subnational Boundaries

Subnational boundaries regulate the territorial organization of society. To reveal the problems and means to settle many territorial claims, a careful study of the map of disputed issues concerning boundaries is required, as there are a number of problems connected with the mechanism of changing subnational boundaries. In legal terms and according to the formal rules, section 3 of article 67 of the Constitution of the Russian Federation establishes that the subjects of the Federation can be change the boundaries between them in case of mutual consent. Such an order of changing boundaries between subjects of the Federation is a guarantee of integrity of Russia’s state territory. But this does not mean that subjects of the Federation change their boundaries without participation of the Federal authorities. Changes in administrative borders between the subjects shall be made as defined in article 102 of the Constitution of the Russian Federation and shall be approved by the Federation Council.

As the analysis of current practices shows, methods of changing subnational boundaries include the following stages: emergence of a problem, nomination of the subject of the initiative; establishment of a conciliation and inter-ministerial committees with representatives from the subjects in question; preparation of a draft agreement taking into account the opinions of the people (the referendum procedure); the procedure of preparation, signing and ratification of the agreement on changing boundaries by the relevant regions; adoption of a decision by the Federation Council; implementation of the decisions by the relevant subjects; appeal or protest against decisions taken at different phases (optional stage).