И. В. Бахлов. Специфика формирования современного российского федерализма: теоретические и политико-правовые основания выбора модели

И. В. БАХЛОВ

СПЕЦИФИКА ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ВЫБОРА МОДЕЛИ¹

БАХЛОВ Игорь Владимирович, заведующий кафедрой всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук, доцент.

Ключевые слова: модель федерализма, реформа, российский федерализм, стратегия развития, территориальная система

Key words: federalism model, reform, Russian federalism, development strategy, territorial system

Распад Советского Союза во многом был вызван не столько активизацией национального сепаратизма его периферии, сколько консервацией форм и методов политики центра, ставшего неспособным реагировать на ее вызовы, а также формированием оппозиционной группы правящей элиты в самом центре. Альтернативный советскому проект дальнейшего существования российской политико-территориальной системы, сложившийся спонтанно у нового руководства крупнейшей составной части Союза — РСФСР — в результате ослабления прежних контрольных механизмов, гипотетически предполагал достижение полной самостоятельности, реорганизацию на иных основаниях, с возможным последующим воссозданием (также на новой базе) контуров прежней территориальной системы. Однако реальность внесла серьезные коррективы в подобные планы.

С этой точки зрения заслуживает внимания концепция «плюралистического политического порядка» Д. Грея, сформулированная им в 1994—1995 гг. Согласно ей, структурные единицы плюралистического политического порядка (как единственно возможного, по его мнению, способа организации мира в постбиполярную эпоху) и его устройство будут должным образом различаться в зависимости от места, времени и обстоятельств. Д. Грей формулирует варианты структурной организации современных территориальных систем. Во-первых, в условиях существования жизнеспособной национальной политической культуры подходящей структурной единицей может быть суверенное государство-нация, передающее множество функций на региональный и локальный уровни. Во-вторых, там, где есть общность культурной традиции и экономического развития, могут возникать наднациональные объединения суверенных государств. Правда, Д. Грей выражает при этом значительный скептицизм (с этим, на наш взгляд, можно согласиться, учитывая еще большую дифференциацию политической культуры, ставшую закономерным следствием ускорения расширения Европейского Союза). В-третьих, там, где приверженность этносу оказывается сильнее, чем поверхностная или искаженная культура государства-нации, и где внетер-риториальная юрисдикция системы правового плюрализма неприемлема для народов, в чьих взаимоотношениях царит подозрительность или вражда, для построения суверенных государств на этнической основе нет альтернативы.

Рассматривая специфические условия Российской Федерации, Д. Грей пишет: «Как минимум, вероятно, что человеческие издержки — цена жестокости войны и ужасов „этнических чисток" — построения суверенных государств-наций на территориях с давно перемешанным населением, никогда не образовывавшем наций, могут быть столь велики и ужасающи, что для их предотвращения потребуется установить неоимперский режим, способный, в духе Гоббса, поддерживать мир между соперничающими народами»².

Учитывая время создания концепции и стремление Д. Грея преодолеть «преклонение» перед идеализированным в период либерального Просвещения (идеологии Модерна) образа национального государства, можно отметить, как нам представляется, во-первых, важное методологическое значение плюралистической конструкции для анализа современных территориальных систем, особенно полиэтничных и мульти-культурных, и, во-вторых, ее определенный прогностический потенциал по отношению к практике таких систем.

Исходя из этого, наиболее реальной стратегией правящей элиты по сохранению территориального комплекса оставался федерализм, позволяющий ей балансировать между центробежными и центростремительными силами, что, как и в советское время, придавало российскому федерализму определенный оттенок неизбежности, а именно использования федерализма в качестве политически целесообразного средства регулирования центрально-периферийных отношений в изначально жестко централизованной системе с ослабленным центром. Данное обстоятельство, на наш взгляд, способствовало сохранению базовой модели советского федерализма, формально приспособленной к изменившимся условиям, когда теоретически его конструкция была дополнена территориальным принципом для приближения к классической модели федерализма, что было оправдано практически: создание в качестве субъектов Федерации количественно превосходящей массы территориальных образований служило усилению позиции центра, так как возник необходимый противовес усилившемуся сепаратизму национальных автономий.

Это позволяет говорить о значительном консерватизме федерального центра при создании организационных основ современной территориальной системы российского государства, т. е. о преемственности многих характерных признаков, конкретных методов и механизмов по отношению к предыдущим этапам ее развития — Российской империи (эпохи кризиса), особенно советской государственности, что, соответственно, оставляет нерешенными многие прежние проблемы.

Так, Н. В. Петров считает, что для российского федерализма характерно нагромождение старых, унаследованных от Российской империи или Советского Союза, проблем и новых, благоприобретенных. К числу первых он относит смешанный экстерриториальный характер субъектов Федерации, чреватый этноконфликтами и практикой «этновыдавлива-ния», дроблением регионов по этническому признаку и т. д.; «многоэтажный» централизм (т. е. гипертрофия центров любого уровня), трудно сочетающийся с принципом равноправности частей федерации и повсеместно воспроизводящий схему «центр — периферия» с присущей ей асимметрией.

Среди других проблем, которые, по его мнению, произво-дны от двух первых и проистекают из особенностей последующего политического развития, выделяются асимметричность масштабов и статусов (губернизация и республиканизация, субъекты второго порядка) субъектов Федерации; нарастающая дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях по уровню жизни; государственный, инициированный сверху, характер российского федерализма; отсутствие серьезной базы федерализма в обществе, особенно регионального самосознания (в республиках его часто заменяет этническое); противоречие между суперпрезидентством и суперцентрализмом в одних сферах и регионализмом — в других; чрезмерная роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона могут во многом определять отношения с центром, политическую ситуацию в регионе, положение в нем гражданина и др.³

В. Б. Пастухов отмечает еще одну особенность формирования российского федерализма, которая заключается в том, что «в практическом плане тема русского федерализма генетически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к ав-тономизации и сепаратизму». Это существенно отличает объективные условия становления российской модели от западных образцов⁴.

Таким образом, к моменту распада Советского Союза и организационного обособления своей территориальной системы Россия оказалась в ситуации, во многом аналогичной союзной, когда дезинтеграционные процессы, ставшие среди прочего следствием политической борьбы союзного и альтернативного российского центров, напрямую угрожали единству ее территории.

На начальном этапе реформирования федеративных отношений (1990—1993 гг.) основной линией становится поиск модели территориального устройства, удовлетворяющей большинство соперничающих элитных групп по горизонтали (внутри самого центра) и по вертикали (в отношениях центра с регионами). Важнейшими вехами на этом пути стали Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., внесение изменений и дополнений в действовавшую тогда Конституцию РСФСР законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и законом РФ от 21 апреля 1992 г., а также Федеративный договор от 31 марта 1992 г.⁵

Декларация о государственном суверенитете РСФСР, установившая в п. 5 полноту власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение обновленного Союза ССР, и верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории, стала фактической реализацией закрепленного в ст. 72 Конституции СССР 1977 г. права сецессии. Как считает Д. В. Ольшанский, эта Декларация дала толчок дезинтеграционным процессам в СССР и в итоге запрограммировала его роспуск, а затем дезинтеграционные процессы перекинулись на саму РСФСР⁶.

Обновленная редакция Конституции (1992 г.) в ст. 1 констатировала, что «Российская Федерация — Россия есть суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами». Конституцией устанавливался статус субъектов Федерации. Так, ст. 78 определяла, что «республика в составе Российской Федерации — государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации», она имеет свою конституцию, соответствующую Конституции РФ и учитывающую особенности данной республики; ст. 82—83 определяли, что автономная область и автономные округа находятся в составе РФ, а законы об автономной области и автономном округе принимаются Верховным Советом РФ по представлению Совета народных депутатов автономной области и автономного округа; ст. 84⁷—84⁸ определяли нахождение в составе РФ краев и областей, которые имеют свои уставы, соответствующие Конституции РФ и учитывающие их особенности (из смысла последующих статей, а также соответствующего Договора следовало, что в эту группу субъектов включаются также обладающие аналогичными правами города федерального значения). Кроме того, Конституция содержала обобщающую формулу выражения исключительной компетенции федеральных органов государственной власти РФ (ст. 72), а ст. 81¹, 84¹, 84¹¹ закрепляли сферы совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти. В компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, помимо собственного правового регулирования по предметам совместного ведения в соответствии с издаваемыми федерацией Основами законодательства, входили исключительные полномочия в отношении предметов ведения, не отнесенных к двум предыдущим сферам, т. е. сфера исключительной компетенции субъектов Федерации определялась по остаточному принципу. В целом такое разграничение компетенции напоминало модификацию советского варианта, учитывая возросшую самостоятельность субъектов Федерации.

Об этом с правовой точки зрения свидетельствовал Федеративный договор 1992 г., а точнее — три прилагаемых к Конституции РФ договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов.

Следует отметить, что положения Конституции РФ и соответствующих договоров дублировали друг друга. В отличие от правил, установленных советскими конституциями, эти положения закрепляли, что:

— субъекты Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам РФ, и при условии координации международных и внешнеэкономических отношений федеральными органами государственной власти совместно с субъектами (ст. 81², 84², 84¹² Конституции и ст. III соответствующих договоров);

— федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам РФ, а также, наоборот, органы власти субъектов по соглашению с федеральными органами государственной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 81³, 84³, 84¹³ Конституции и ст. IV соответствующих договоров);

— федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти субъектов, а в случае издания органами власти субъектов правовых актов по вопросам, отнесенным к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, применяются федеральные законы; при этом споры по данным вопросам, а также по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, разрешаются Конституционным судом РФ (ст. 81⁵,

Кроме того, в них указывалось, что отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ должны строиться на основе Конституции РФ, конституций республик и уставов других субъектов, а также взаимоуважения и взаимной ответственности. Устанавливался классический для федеративных государств механизм разрешения споров с обязательным использованием согласительных процедур.

Особого внимания заслуживают протокол к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, а также протокол к аналогичному Договору с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В первом случае республики выступили за необходимость обеспечения предоставления не менее 50 % мест в одной из палат высшего законодательного органа федерации представителям республик, автономных областей и автономных округов, что было ориентировано на углубление асимметричности правового статуса субъектов. Во втором случае края и области, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов РФ, настаивали на предоставлении им прав, во многом аналогичных республикам.

Изменение конституционно-правовых основ федеративного устройства сопровождалось иными правовыми и политическими действиями центра и регионов, причем действия центра можно оценивать как ответ на вызовы периферии и попытку сохранения контроля над ней при отсутствии рычагов воздействия в условиях нарастания дезинтеграции.

В 1991—1992 гг. произошли некоторые изменения административно-территориального деления: 3 июля 1991 г. приняты законы РСФСР о преобразовании Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в республики с выведением их из состава краев (что было правовой констатацией их самопровозглашенного в августе 1990 г. — январе 1991 г. статуса); 4 июня 1992 г. — Закон РФ об образовании Ингушской Республики на части территории Чечено-Ингушской АССР, 10 декабря 1992 г. — об образовании Чеченской республики, фактически существующей с сентября 1991 г.; 17 июня 1992 г. Чукотский автономный округ Законом РФ выведен из состава Магаданской области и включен в РФ непосредственно (еще раньше на основании положений Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» из состава Хабаровского края была выведена и включена в состав федерации Еврейская автономная область). IV Съезд народных депутатов повысил статус всех автономных республик до «республики в составе Российской Федерации»⁷.

Однако не все инициативы «снизу» в русле государственно-политического сепаратизма были санкционированы центром. Так, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ так и не вышел из-под юрисдикции Красноярского края, несмотря на решение 8-й сессии своего окружного совета (декабрь 1992 г.); Архангельск не стал столицей Поморской республики, а Екатеринбург — Уральской; Тыва не реализовала записанное в ее конституции право на выход из РФ, а казаки — свое решение (март 1993 г.) объявить область Войска Донского государственно-территориальным субъектом РФ⁸.

Особую сложность имело положение в Северо-Кавказском регионе, прежде всего в так называемых «двусложных республиках» — Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Чечено-Ингушетии, где сепаратизм с федерального уровня перешел на республиканский. Так, в Кабардино-Балкарии в 1991—1992 гг. провозглашалось создание Балкарской и Кабардинской республик и образование федеративной Кабардино-Балкарии. В Карачаево-Черкесии, учитывая ее более многонациональный состав, сепаратизм перешел на еще более низкий уровень территориального деления (провозглашались Баталпашинская и Зеленчуко-Урупская республики в казачьих районах, Абазинская республика). Впрочем, в этих случаях проблемы разрешались в основном мирным путем.

В Чечено-Ингушетии конфликт принял гораздо более острые формы и затяжной характер по горизонтали (на уровне республики) и по вертикали (с федеральным центром). Введенное еще 7 ноября 1991 г. Президентом России чрезвычайное положение в республике стабилизировать крайне обострившуюся обстановку не могло. Попыткой решения этой проблемы стало введение в декабре 1994 г. на территорию Чечни федеральных войск «с целью уничтожения незаконных вооруженных формирований», в результате которого конфликт принял широкомасштабные формы⁹. По мнению М. М. Блиева, «война в Чечне явилась худшим примером повторяемости конфликтов, не изжитых в прежнюю эпоху, проявлением неспособности нынешнего Центра учесть опыт прошлого столетия и разобраться в природе новых социальных процессов в этом регионе, отделить естественные процессы исторического взросления и консолидации народа от патологических явлений экстремизма и преступности, свойственных кризисным, переходным эпохам»¹⁰.

Таким образом, становление современного российского федерализма имело ряд особенностей. Во-первых, это широкое развитие дезинтеграционных процессов, что было закономерным следствием распада Советского Союза и противоборства союзного и российского руководства с использованием в своих целях сепаратистских движений различного уровня. При этом дезинтеграция затронула не только союзный и российско-федеральный уровень, но и уровень бывших автономных республик и даже ниже (вплоть до районного), особенно в местах смешанного в этноконфессиональном плане населения с сильным конфликтным потенциалом.

Во-вторых, это использование федеральным центром широкого спектра методов сохранения единства территориального пространства России с доминированием общего курса «наивного либерализма», вызванного чрезмерной эйфорией руководства от достижения «независимости» и ожиданиями подобной же реакции от правящей элиты национально-автономных образований. Кроме того, слабость самого центра определялась усиливавшимся противоборством между отдельными группами центральной элиты. В связи с этим приоритет на этом этапе отдавался методам заключения договорных отношений с отдельными группами субъектов (причем, как уже указывалось, закрепление федеративной правосубъектности за территориальными образованиями во многом позволило центру сохранить определенный баланс для отношений с национальными республиками), а предметом таких договоров выступало разграничение полномочий и предметов ведения по вертикали, но не создание союза.

В-третьих, это сохранение значительного количества сущностных признаков советской модели федерализма, в том числе оставление статуса субъектов за автономными образованиями с их одновременным нахождением в составе края или области (за редким исключением), признание приоритетного статуса национально-государственных образований по отношению к другим группам субъектов и т. д.

В целом начальный этап формирования модели российского федерализма отличался внутренней противоречивостью как с позиции выбора общей стратегии его развития (хотя в качестве образца заявлялось создание суверенного федеративного государства, концептуальные основы его строительства формулировались весьма невнятно, как своеобразный симбиоз западной классической модели и советского наследия), так и в отношении тактических приемов урегулирования неизбежных при дезинтеграционном пути развития федерализма конфликтов (политика уступок субъектам трактовалась как демократическая, на этом фоне использование силовых акций приобретало все более негативный характер).

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009—2011 годы). «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).

² Грей Д. Поминки по Просвещению: политика и культура на закате современности. М.: Праксис, 2003. С. 271—272.

³ См.: Петров Н.В. Федерализм по-российски // Pro et Contra. 2000. Т. 5. № 1. С. 8—9.

⁴ См.: Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Обществ. науки и современность. 2003. № 3. С. 53.

⁵ См.: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22; Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России. М.: Известия, 1992. 112 с.

⁶ См.: Ольшанский Д.В. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Pro et Contra. 2000. Т. 5. № 1. С. 37.

⁷ См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395; 1991. № 22. Ст. 776; 1991. № 27. Ст. 930, 932, 933; 1992. № 24. Ст. 1307; 1992. № 28. Ст. 1618.

⁸ См.: Ольшанский Д.В. Дезинтеграция ... С. 39—40.

⁹ См.: Федерализм: энцикл. М.: Изд-во МГУ, 2000. С. 449—453.

¹⁰ Блиев М.М. «Камень Барятинского» // Родина. 1995. № 10. С. 29—30.

Поступила 12.09.11.