Н. С. Рутковская. Регион в системе бюджетного федерализма в 2008—2011 гг. Политическое пространство региона и территориальное управление

Н. С. РУТКОВСКАЯ

РЕГИОН В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В 2008—2011 гг.¹

РУТКОВСКАЯ Наталья Сергеевна, аспирант кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, федеративный принцип, дотационность

Key words: budget federalism, inter-budget relations, federative principle, subsidised regions

Активное развитие федерализма в России продолжается в течение двух последних десятилетий. Если в 1990-е гг. этот процесс сопровождался становлением новых форм государственного устройства, то со временем он стал наполняться новым содержанием. Ю. Ким справедливо отметил: «Федеративный принцип делает своеобразным, исключительно сложным и внутренне противоречивым государственный строй. Проблематичность федеративного устройства состоит не столько в сложности техники управления различиями, сколько в фундаментальном противоречии двух начал, закладываемых в основу единой государственности — принципа государства и федеративного принципа. Первый есть начало суверенитета, единого и неделимого, второй — его отрицание»².

Важнейшей составляющей формирующихся федеративных отношений является бюджетный федерализм. Исследователями предложены его разнообразные определения. По мнению А. Г. Игудина, «бюджетный федерализм — это отношения на основе принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований»³.

Развитие бюджетного федерализма сопряжено с проблемами, связанными с неравномерностью экономических потенциалов российских регионов, а также высокой степенью их дотационности. В рамках этого процесса предполагается создать такую систему распределения доходов между бюджетами различного уровня, которая, с одной стороны, стимулировала бы экономический рост, с другой — способствовала бы преодолению неравномерности экономического развития.

Процесс совершенствования бюджетной системы в РФ сопряжен с объективными трудностями. Согласно анализу, проведенному аудиторами Счетной палаты РФ, разрыв между максимальным подушевым доходом (без учета финансовой помощи) и минимальным составил в регионах в 2003 г. 105,0 раза, в 2004 г. — 210,5 раза, в 2005 г. — 193,0 раза⁴.

С учетом финансовой помощи федерального центра разница между максимальным подушевым доходом и минимальным составила 27,0, 47,6 и 30,2 раза соответственно.

Помимо значительной социальной дифференциации, имеет место расслоение муниципальных образований по уровню доходов. Так, по свидетельству аналитиков Счетной палаты, «показатель различия в среднедушевых бюджетных доходах между муниципальными образованиями Центрального федерального округа составляет: 1,6 раза — в Брянской области, 35 раз — в г. Москве; Северо-Западного федерального округа: 1,5 раза — в Новгородской области, 19,5 раза — в Мурманской области; Южного федерального округа: 2 раза — в Волгоградской области, 23,6 раза — в Карачаево-Черкесской Республике (сейчас в Северо-Кавказском федеральном округе — Н. Р.); Приволжского федерального округа: 2 раза — в Нижегородской области, 6,7 раза — в Пензенской области; Уральского федерального округа: 1,7 раза — в Курганской области, 50,7 раза — в Ямало-Ненецком автономном округе; Сибирского федерального округа: 1,2 раза — в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, 18 раз — в Республике Бурятия; Дальневосточного федерального округа: 1,6 раза — в Еврейской автономной области, 31 раз — в Магаданской области»⁵. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов) в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осуществляется в форме предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

На дифференциацию субъектов РФ по показателю подушевого дохода консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета финансовой помощи) влияет отраслевая структура хозяйства региона. Кроме того, косвенное влияние оказывают географическое положение и численность населения. Действующая налоговая система ориентирована в основном на поступления налоговых доходов от промышленности, добычи и экспорта природных ресурсов. В условиях зависимости бюджетной системы от платежей предприятий топливно-энергетического комплекса высокая степень дифференциации регионов неизбежна.

По нашему мнению, регионы должны были увеличивать свои доходы за счет участия в крупномасштабных инвестиционных проектах федерального правительства, создания особых экономических зон, укрупнения регионов. Очевидно, что по всем трем направлениям рост доходов региональных бюджетов предполагался в зависимости от активизации сотрудничества с федеральным центром. Тем самым в отношениях между ними была заложена ключевая тенденция.

Республика Мордовия является регионом, промышленный потенциал которого был построен инвестициями союзного государства. В процессе кризиса 90-х гг. ХХ в. созданная экономическая модель прекратила свое существование. Руководству республики пришлось изыскивать источники наполнения бюджета, что заставило его уже в 1997 г. перейти к реформированию межбюджетных отношений. В начале 2000-х гг. опыт республики был использован федеральным центром при переходе к новой системе межбюджетных отношений. Процесс создания системы межбюджетных отношений планомерно начал осуществляться в России после 1998 г., с которым исследователи связывают постепенное оздоровление экономики, усиление позиций федерального центра, что и отразилось на реформе бюджетного процесса.

В исследуемый период в Мордовии наблюдается рост объемов республиканского бюджета⁶. Если в докризисном 2007 г. объем бюджета республики составлял 12 млрд руб., то в 2008 г. — 15, в 2009 г. — 19,5, в 2010 г. — 15, в 2011 г. — 19. Видно, что доходы республиканского бюджета за годы кризиса значительно увеличились. Их снижение приходится на 2010 г., но уже в 2011 г. вновь восстанавливается динамика роста доходов бюджета.

Республиканскими законодателями практикуется планирование расходов бюджета на три года, что позволяет оценить намерения, тенденции и достигнутые результаты. В частности, в 2010 г. объемы бюджета значительно разошлись с прогнозными показателями. В 2009 г. предполагалось, что расходы бюджета на 2010 г. составят 18,9 млрд руб., что в итоге было скорректировано в сторону уменьшения — до 14,9 млрд руб. Прогнозные показатели на 2011 г. также подвергались корректировкам. По предварительному прогнозу, в 2009 г. объем бюджета должен был составить 18,9 млрд руб., по прогнозу 2010 г. он существенно уменьшился до 11 млрд руб., а итоговая цифра, заложенная в Закон о бюджете 2011 г., составила 19,3 млрд руб.

Бюджет Мордовии является дефицитным. В докризисном 2007 г. дефицит бюджета составил 6,7 % от его доходов, в 2008 г. он увеличился до 8,5 %, а в 2009 г. сократился до 6,0 %, но в 2010 г. достиг 10,3 %. По Закону о бюджете на 2011 г., его дефицит составил 3,5 %.

Особого интереса заслуживает структура доходов республиканского бюджета. Значительная часть доходов бюджета формируется за счет безвозмездных перечислений, которые составили в 2007 г. 48,4 % доходов бюджета, в 2008 г. —43,7 %, 2009 г. — 40,35 %, 2010 г. — 46,5 %, 2011 г. — 40,0 %.

Соответственно, налоговые поступления обеспечивали 51,61, 56,0 59,65, 53,5, 60,0 %. Как видно, финансовый кризис повлиял на показатели доходной и расходной частей бюджета. В период кризиса наметилась тенденция к увеличению доли бюджетных доходов, формируемых за счет налоговых поступлений. Эта тенденция нарушается только показателями 2010 г., когда произошло уменьшение объемов республиканского бюджета. Стал более заметным его дефицит, и при этом, если сравнивать с предыдущими годами, сократилась доля его доходов, формируемых за счет налоговых источников.

Очевидно, что для бюджета республики характерна существенная дифференциация доли собственных источников финансовых ресурсов по сравнению с общей суммой их доходов. Высокую степень дотационности значительной части российских регионов следует оценивать как дестабилизирующий фактор бюджетной системы. В. Бескровная полагает, что «дотационность этих бюджетов, многоканаль-ность предоставления им централизованной помощи, резко выраженная неравномерность в размещении налогового потенциала — факторы серьезных диспропорций в бюджетной системе России, подрывающие стимулы укрепления бюджетно-налогового потенциала, усиливающие нагрузку на федеральный бюджет и осложняющие использование нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений»⁷.

Характерно, что в большинстве случаев представителями субъектов Федерации формируемая система межбюджетных отношений оценивается достаточно противоречиво. Председатель Государственной думы Ставропольского края Д. А. Еделев отмечает: «Решение основного вопроса местного самоуправления мы видим в предоставлении права замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Наш опыт показывает, что это должно распространяться не только на налог на доходы физических лиц, но и на другие федеральные и региональные налоги и сборы: налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций и транспортный налог. Это позволит сделать межбюджетные отношения более гибкими»⁸.

В свою очередь Глава Республики Мордовия Н. И. Меркушкин положительно характеризует систему, формируемую федеральным центром: «Функционирующая в Мордовии с 2006 г. система межбюджетных отношений позволяет сохранить ранее действовавшую и положительно зарекомендовавшую себя систему, не нарушая требований и ограничений федерального законодательства, и обеспечивает эффективное перераспределение финансовых ресурсов на уровне республиканского и местных бюджетов... Ключевым вопросом обновления системы межбюджетных отношений в республике стало изменение подходов к оказанию финансовой поддержки муниципальных образований. С 2006 г. изменилась не только структура местных бюджетов, но и их

взаимоотношения с бюджетом республики — они теперь построены на законодательной основе в форме межбюджетных трансфертов. Любая передача государственных полномочий органам местного самоуправления сопровождается выделением местным бюджетам субвенций на их осуществление. В соответствии с федеральным законодательством в составе бюджета республики созданы Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд муниципального развития»⁹. Глава РМ высоко оценил также программно-целевой метод бюджетного планирования. По его мнению, это обеспечивает «прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики»¹⁰.

Таким образом, реформирование бюджетных отношений в РФ осуществляется противоречиво. Федеральным центром выстраивается бюджетная модель, соответствующая принципам усиления вертикали власти. Становление этой модели соответствует экономическим интересам Мордовии, исторически сформированной как дотационный регион, зависимый от центральных инвестиций. Формируемая центром модель взаимоотношений позволяет РМ привлекать в экономику централизованные инвестиции в форме федеральных целевых программ и грантов, крупных инвестиционных, а также инновационных проектов.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья подготовлена в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 годы (проект 14.740.11.0239 «Динамика центрально-периферийной конфигурации современной России и политические механизмы оптимизации территориального управления»).

² Ким Ю. Федеративная идея и федеративный принцип // Федерализм. 2008. № 2. С. 40.

³ Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8. С. 7.

⁴ См.: Рябухин С.Н. Аналитическая записка «Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации» // Бюлл. Счетной палаты РФ. 2007. № 1. — Материалы официального сайта Счетной палаты РФ. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/ Schpalata/2007/ACH200703241722/ACH200703241722_p_012.htm (дата обращения: 15.06.2011). 

⁵ Его же. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналити-ческого мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации в январе — сентябре 2006 года» // Бюлл. Счетной палаты РФ. 2007. № 5. — Материалы официального сайта Счетной палаты РФ. URL:http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2007/ACH200706181200/ACH200706181200_p_009.htm (дата обращения: 15.06.2011).

⁶ Здесь и далее произведен подсчет по данным законов о бюджете РМ 2007, 2008, 2009, 2020, 2011 гг.

⁷ Бескровная В. Реализация принципов бюджетного федерализма в регионах России // Федерализм. 2008. № 2. С. 118—119.

⁸ Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Аналит. вестн. СФ. 2008. № 21. С. 58.

⁹ Меркушкин Н.И. Основные характеристики консолидированного и республиканского бюджетов Республики Мордовия. URL: http://bujet.ru/ article/2795.php (дата обращения: 15.06.2011).

¹⁰ Там же.

Поступила 28.09.11.