М. М. Гудов, Э. Р. Цулая. Финансовые аспекты реализации программ социального развития села

М. М. ГУДОВ Э. Р. ЦУЛАЯ

ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СЕЛА

ГУДОВ Михаил Михайлович, профессор кафедры финансов и кредита Мордовского государственного университета, кандидат экономических наук.

ЦУЛАЯ Эка Ревазиевна, аспирант кафедры финансов и кредита Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: социальная инфраструктура, финансирование социального развития, социальные расходы, целевая программа

Key words: social infrastructure, social development financing, social expenses, special programme

Деятельность государства по исполнению своих социальных функций может быть оценена с точки зрения принятых им на себя обязательств и произведенных в соответствии с законодательством по ним расходам в рамках финансирования непроизводственной сферы и социальной инфраструктуры. Непроизводственная сфера и социальная инфраструктура охватывают создание, функционирование и развитие здравоохранения, физической культуры и спорта, образования, культуры, социального обслуживания и социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, социального страхования, пенсионного обеспечения и др.

Поддержание жизнедеятельности и обеспечение развития этих отраслей социальной инфраструктуры не представляется возможным, если будет полностью основано на рыночных началах, поэтому финансирование обозначенных сфер происходит с помощью многоканальной схемы, в которой важнейшую роль играет государство. Участие государства в регулировании, производстве и финансировании социальных услуг в решающей степени определяется требованиями социальной справедливости¹. Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативно-правовыми актами очерчен круг соответствующих социальных услуг, предоставление которых гарантируется государством за счет их финансирования из бюджетных или внебюджетных фондов.

В стране осуществляется переход к модели субсидиарного государства, основными чертами которой являются преимущественная роль социального страхования, развитая сеть социального обслуживания населения, законодательное закрепление определенного минимума государственных социальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека (образовании и культуре, здравоохранении, социальной защите), уход государства от роли производителя социальных услуг к роли их заказчика².

За последние годы широкое применение нашли адресный и программно-целевой подходы к финансированию социальных проектов. Принимаемые целевые программы и реализация национальных проектов призваны сгладить существующие диспропорции в развитии отдельных отраслей и территорий³. Отдельного внимания со стороны государства в рамках осуществления указанных мероприятий объективно заслужили вопросы социального развития села. Однако ввиду новизны форм осуществления мероприятий по обозначенным направлениям на первых порах неизбежны сложности в исполнении и отклонения от предусмотренного плана.

Вышесказанное подтверждают итоги реализации программ социального развития села в Республике Мордовия. Так, можно отметить, что лишь первый год реализации приоритетного национального проекта АПК в республике характеризуется в целом относительно полным по сравнению с последующими периодами исполнением обязательств со стороны бюджета. Однако, по данным Министерства финансов Республики Мордовия, даже в 2006 г. фактическое финансирование развития АПК отставало от запланированного из федерального бюджета на 50 %, из республиканского — на 24 %. Лишь в 2007 г. реализация проекта по АПК показывает более удачную его реализацию в финансовом отношении по сравнению с другими приоритетами. Так, исполняемая в его рамках Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» в отношении строительства (приобретения) жилья для молодых семей и молодых специалистов на селе была обеспечена финансовыми ресурсами на 36 % больше, чем в предыдущем году (183 млн руб.) при этом республиканский бюджет исполнил принятые обязательства на 97 %, федеральный — на 88 %. Средства, предусмотренные на развитие жилищного строительства в сельской местности, в этот период были выделены почти в стопроцентном объеме⁴.

Такой результат очень важен для развития сельской местности, так как одной из наиболее важных проблем для села сегодня является крайне низкая обеспеченность сельскохозяйственных предприятий высококвалифицированными специалистами, которые не хотят оставаться в сельской местности из-за ее непривлекательности для проживания.

Принятые меры принесли очевидные результаты уже в первые годы реализации. В 2006—2007 гг. в программе улучшения жилищных условий приняли участие 536 молодых специалистов (или их семей) на селе. По итогам 2006—2007 гг. освоены 322 млн руб., в том числе 162 млн руб. из федерального бюджета и 160 млн руб. из бюджета РМ. Ввод жилья для молодых специалистов составил 39,1 тыс. м² при принятых обязательствах 38,7 тыс. м². В ходе земельно-ипотечного кредитования под залог земель сельскохозяйственного назначения в рамках приоритетного национального проекта «Развитие АПК» предоставлены 13 кредитов на сумму 167,9 млн руб. Площадь земель, предоставленных в залог, составила 7 500 га. Однако уже следующий год показал не столь значительные результаты, и связано это с тем, что по указанным направлениям бюджет уже менее успешно исполнял принятые обязательства.

В 2006 г. ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года» предусматривала финансирование в объеме 161 млн руб., из которых предоставлены были 103 млн руб., половина из них была потрачена на социальное обеспечение населения (56 млн руб. вместо 112 млн руб., заложенных в бюджет). Обязательства государства по строительству или приобретению жилья для молодых семей и молодых специалистов на селе были исполнены только на 41 % (38 млн руб.). В бюджет 2007 г. было заложено практически такое же финансовое обеспечение программы — 160 млн руб., однако на этот раз обязательства были исполнены на 93 %; 96 млн руб. (или 90 % от намеченного показателя) были потрачены на социальную политику, из них 75 млн руб. были направлены на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих в сельской местности, и 21 млн руб. — на обеспечение жильем других категорий сельских граждан. Финансирование программы в 2008 г. было увеличено до 254 млн руб., 190 млн руб. из которых потрачены на обеспечение населения жильем.

Таким образом, можно констатировать, что средства, выделяемые в рамках ФЦП «Социальное развитие села», идут преимущественно на обеспечение жильем сельских жителей. Иными (незначительными по своей величине) статьями расходования являются межбюджетные трансферты и строительство для нужд отрасли.

В рамках Республиканской целевой программы «Социальное развитие села до 2010 г.» расходуются средства на ЖКХ, образование, социальные выплаты, обеспечение жильем молодых семей и специалистов. Однако ясно, что направления расходования, обозначенные в бюджете РЦП «Социальное развитие села до 2010 года», не могут решить тех масштабных задач, которые ставил перед республикой этот документ.

Ничтожно малы выделяемые в рамках программы средства на общее образование сельских жителей (менее 1 %), а расходы на культуру были заложены в программу только в 2006 г. Республиканская программа, как и федеральная, в основном концентрирует свои ресурсы на решение жилищной проблемы (более 50 % средств), и связано это в основном с тем, что выделяемых средств недостаточно, чтобы решить все стратегические задачи, отмеченные документами. По-прежнему недостаточно внимания уделяется инженерной инфраструктуре, объектам ЖКХ на селе (22 % выделяемых финансовых ресурсов) и учреждениям, предоставляющим сельскому жителю социальные услуги, что является, по мнению специалистов, одним из основных факторов, отрицательно влияющих на качество жизни населения⁵.

Таким образом, можно говорить о формировании тенденции одностороннего подхода к развитию социальной сферы села: более половины средств, выделяемых в совокупности федеральной и региональной целевыми программами, идет на решение жилищной проблемы на селе. Это, несомненно, очень существенная мера и положительный тренд, однако недофинансирование (или его полное отсутствие) иных направлений, предусмотренных программами, происходит из-за нехватки бюджетных ресурсов, и в связи с этим те амбициозные задачи, которые ставили перед обществом эти программы, не были и не могли быть решены. Это также явилось причиной продления сроков реализации программы до 2012 г.

Исполнение обязательств по федеральной и республиканской целевым программам социального развития села можно считать лишь первыми шагами на пути к качественному преобразованию уровня жизни сельских граждан и нельзя назвать достаточными и исчерпывающими мероприятиями в этой сфере, так как действительное их исполнение на данный момент сконцентрировано лишь на 1—2 задачах, обозначенных в документах. В таких условиях сельские поселения, оставленные без внимания из-за недостаточности ресурсов на реализацию программ социального развития села, могут иметь дальнейшую тенденцию к увеличению своего отставания от города.

Селу необходима комплексная научно обоснованная концепция социально-экономического развития, а не два отдельно функционирующих блока задач по развитию агропромышленного производства и повышению уровня жизни сельского населения. Реализация программ, касающихся социального развития села, несомненно, должна быть продлена во времени, так как давно назревшая проблема не может быть устранена за 3—5 лет, на которые, как правило, принимаются программы.

Естественно, подобная программа не может лишь дублировать существующую ныне, она должна учесть выявленные в ходе реализации недостатки. В первую очередь следует уяснить причины неисполнения плановых параметров и выяснить, является ли это результатом несовершенной системы расчетов задаваемых показателей или итогом недопоступления в соответствующий бюджет доходов. В первом случае необходимо пересматривать сам механизм разработки программ, во втором — принимать меры по повышению собираемости налогов и неналоговых поступлений.

Таким образом, мы имеем не просто сложно решаемую задачу, но комплекс задач. Логичным будет принимать в рамках программы отдельные подпрограммы по ключевым и наиболее емким проблемам. Разработку таких подпрограмм целесообразно осуществлять на уровне, на котором они будут реализовываться, а для их исполнения задействовать средства бюджетов всех уровней. Такое деление на составляющие позволит избежать концентрации большей части ресурсов на 1—2 направлениях и перераспределит средства между основными стратегическими мероприятиями, не дав сосредоточить их на одном, создав при этом условия для реализации всей программы.

Естественно, предложенные меры не являются исчерпывающими. Однако устранение указанных диспропорций в финансировании социальных программ развития села будет способствовать тому, что сельское сообщество скорее ощутит эффект от принимаемых мер.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Соломко И.М., Ткачук Л.И. Расходы на социальную сферу: порядок планирования и финансирования. Хабаровск: ХГА, 2003. 196 с.

² См.: Сочнева Е. Государственное управление социальной сферой // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 10. С. 29—32.

³ См.: Новикова Т. Национальные проекты и социальные преобразования // Экономист. 2008. № 8. С. 82—86.

⁴ Здесь и далее использованы данные Министерства финансов Республики Мордовия.

⁵ См.: Тумгоев М. Системный кризис развития российского села // Социальная политика и социальное партнерство. 2008. № 10. С. 59—62.

Поступила 06.05.10.