Е. Г. Маклашова. Изменение целей и задач национальной политики России

Е. Г. МАКЛАШОВА

ИЗМЕНЕНИЕ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

МАКЛАШОВА Елена Гавриловна, научный сотрудник Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера Сибирского отделения Российской академии наук, кандидат политических наук.

Ключевые слова: национальная политика, концепция, цели и задачи национальной политики России

Key words: national policy, conception, Russian national policy goals and objectives

В многонациональном федеративном государстве национальная политика является одним из стратегических направлений деятельности государственной власти. Национальная политика России направлена на регулирование культурных, социальных, экологических, политических интересов народов, этнических общностей, традиционно проживающих на ее территории, и отношений между ними. Однако если исходить из академического понимания слова «нация», то государственная национальная политика должна решать проблемы, связанные с формированием и развитием нации как социально-экономической, культурно-политической и духовной политической общности граждан определенного государства. В связи с этим цели и задачи государственной национальной политики России должны быть сведены к построению единой гражданской нации, единых национальных интересов.

В конце 2012 г. Президент Российской Федерации подписал документ, устанавливающий новые основы национальной политики России. Сегодня возникла необходимость пересмотра деятельности органов государственной власти по организации и регулированию межэтнических отношений. Вопросы, касающиеся нового видения национальной политики России, своеобразия тенденций этносоциального развития страны, становятся ключевыми в государствове-дении и этнополитологии. Объектами нашего анализа будут Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (утверждена Указом президента страны от 15 июня 1996 г. № 909) (далее — Концепция) и Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г. (утверждена Указом президента страны от 19 декабря 2012 г. № 1666) (далее — Стратегия).

Концепция представляла собой изложение общих и принципиальных подходов к решению первичных вопросов гармонизации межнациональных отношений во внешней и внутренней политике. Однако уже с момента опубликования стали предприниматься попытки редактирования Концепции, что подчеркивало сложность вопроса. Весьма показательно одно из положений Концепции, в котором говорилось, что «на государственном уровне еще не утвердился системный, взвешенный взгляд на национальный вопрос»¹.

Интересным и важным в Концепции было замечание, что межнациональные отношения в стране во многом будут определяться национальным самочувствием русского народа, являющегося опорой российской государственности. Это вполне отвечает подходам исследователей, утверждающих, что этнофедерации стабильнее там, где есть скрепляющий государствообразующий многочисленный этнос.

Концепцией определены две основные цели деятельности государства в области проведения национальной политики (обеспечение условий для полноправного социального и национально-культурного развития всех народов России, упрочнение российской гражданской и духовно-нравственной общности), пять основных проблем и 25 задач для четырех сфер общественной жизни.

Особое внимание уделено федеративным отношениям и национально-культурному самоопределению народов России. При решении проблем федеративного строительства ввиду асимметричности федерации необходимо было закрепить принцип равноправия всех субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами государственной власти. Кроме того, гарантировалось сохранение принятого административного территориального деления страны. Было отмечено, что «совершенствование федеративных отношений не преследует цель губернизации республик или, наоборот, „республикани-зации" краев и областей»², а отношения между федеральным центром и субъектами РФ будут регламентироваться как на федерально-правовой, так и на договорной основе. По второму вопросу, который касается создания национально-культурных автономий как одной из форм самоопределения народов России, определено, что национально-культурная автономия должна позволить гражданам страны, принадлежащим к различным национальным общностям (особенно к малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам), решать вопросы сохранения и развития своего языка, культуры, образования. Основными функциями национально-культурной автономии, установленными Концепцией, стали выявление и удовлетворение этнокультурных запросов граждан, достижение межнациональной стабильности, предупреждение конфликтов на национальной почве.

Стратегия — новый концептуальный документ по регулированию государственной национальной политики. Она представляет собой систему «современных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»³. Несмотря на унифицирование структуры документа, его текстовая часть заметно увеличилась и усложнилась. Стратегия состоит из четырех разделов:

— общие положения, где обращается внимание на то, что «Стратегия носит комплексный межотраслевой социально ориентированный характер и призвана развивать потенциал многонационального народа РФ (российской нации) и всех составляющих его народов (этнических общностей)»⁴;

— состояние межнациональных (межэтнических) отношений в России, отличающихся наличием объединяющего начала современного российского государства — единого культурного (цивилизационного) кода, «который характеризуется особым стремлением к правде и справедливости, уважением самобытных традиций населяющих Россию народов и способностью интегрировать их лучшие достижения в единую российскую культуру»⁵;

— цели, принципы, приоритетные направления и задачи государственной национальной политики РФ;

— механизмы реализации государственной национальной политики РФ.

Устанавливается наличие системы документов государственного стратегического планирования, куда включена и Стратегия. Определено, что Правительство Российской Федерации реализует Стратегию путем разработки плана мероприятий. В качестве инструмента реализации может быть как государственная программа (на федеральном уровне), так и региональные и муниципальные целевые программы. Также определено, что Стратегия корректируется по результатам анализа ее реализации и мониторинга состояния межэтнических отношений в субъектах РФ.

Сегодня Стратегией закреплены 18 принципов государственной национальной политики. Концепцией 1996 г. были определены 10 принципов, которые можно объединить в три группы:

— принципы, являющиеся общепризнанными, гарантируемыми Конституцией Российской Федерации, а также ценностью любого демократического государства (государственная целостность, национальная безопасность; равноправие и самоопределение народов России; равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и др.; предотвращение и ликвидация любых форм дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой принадлежности; гарантия соблюдения прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств);

— принципы, являющиеся специальными и существенными при построении и реализации государственной национальной политики в России, а также полностью или частично соотносящиеся с принципами национальной политики, установленными Концепцией 1996 г. (государственная поддержка и защита культуры и языков народов России; содействие добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом; преемственность исторических традиций солидарности и взаимопомощи народов России; своевременное и мирное разрешение межнациональных (межэтнических) противоречий и конфликтов; уважение национального достоинства граждан, предотвращение и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и религиозной вражды и т. д.);

— принципы, необходимые при построении и реализации государственной национальной политики России, разработанные и действующие в новых политико-правовых условиях (взаимное уважение традиций и обычаев народов России; обеспечение интеграции в российское общество иностранных

граждан и лиц без гражданства, переселившихся в Россию на постоянное место жительства; комплексность решения задач государственной национальной политики РФ с учетом ее межотраслевого характера; недоступность создания политических партий по признаку расовой, национальной или религиозной принадлежности; взаимодействие государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики; разграничение полномочий органов власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственной национальной политики).

Заметим, что, согласно Концепции 1996 г., национальная политика формировалась и реализовывалась на основе принципа равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Сегодня на фоне политической трансформации он заменен на принцип разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственной национальной политики.

Итак, система регулирования этническими и национальными процессами в стране усложнилась, конкретизировалась и расширилась. С учетом положений Стратегии 2025 г. в общественно-политическую жизнь России включаются:

— вектор национального строительства, который направлен на формирование «российской нации» и развитие «этнических общностей». Вводятся два различных понятия «этнос» и «нация»;

— система федеративных отношений с субъектами РФ, в основу которой положен не политический и правовой статус региона, а его социально-экономический потенциал. Планируется балансировка социально-экономического положения регионов;

— демографические меры (социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов, гибкая система расселения в стране);

— направления культурно-языкового развития (формирование этнокультурной инфраструктуры, поддержка русского языка как государственного языка РФ и языков народов России);

— система институтов формирования межэтнического согласия (органы государственной власти, общественные предпринимательские организации, СМИ и интернет-провайдеры, образовательные учреждения и т. д.).

Новая государственная политика ведет к перестройке властно-управленческой деятельности. В этом заключается проблема в сфере развития национальных, межэтнических отношений в современной России. Изложенные в Концепции 1996 г. положения отражали те направления работы, которые требовали первостепенного урегулирования в сложной политической ситуации. Общегосударственные (а также национальные) интересы страны определялись сочетанием двух тенденций ее развития: с одной стороны, сохранением единства страны и ее территориальной целостности, с другой — сохранением территориального, национально-культурного своеобразия регионов, стимулированием их экономического роста. Но Концепция 1996 г. подчеркивала, что этническое и культурное развитие народов России должно проходить с учетом интересов русского народа и мер по поддержке, развитию и укреплению русского языка в стране.

Приоритетным направлением государственной национальной политики в условиях становления политической и административной системы страны было создание и сохранение баланса межэтнических отношений во властно-административной, культурной и духовно-нравственной сферах. Акцент был сделан на проблемах развития «этносов» и этнофедеративных отношений, актуальных в конце 90-х гг. ХХ в., особенно в период суверенизации республик России.

Можно выделить несколько юридически закрепленных общегосударственных (национальных) интересов России на рубеже ХХ—XXI вв.: совершенствование федеративных отношений во всех сферах взаимодействия «центр — регионы», развитие национально-культурного многообразия и формирование межнационального единства, защита прав малочисленных народов и национальных меньшинств, совершенствование взаимодействия в межнациональной сфере со странами СНГ и Прибалтики.

С 2000 г. в России начались существенные политические и правовые изменения в системе власти и общественных отношений. Стали другими и федеративные отношения. Политические реалии требовали пересмотра одного из первостепенных для этнофедерации концептуальных документов. В 2012 г. принят новый сценарий формирования и развития этнокультурных и гражданских процессов. Сформированный еще в 1996 г. вектор государственной национальной политики страны будет продолжен посредством сохранения многоэтничной идентификации в стране, поддержки развития культур и языков народов России; обеспечения бесконфликтного развития Северного Кавказа; соблюдения прав коренных малочисленных народов; поддержки национальных меньшинств и соотечественников за рубежом.

Основные проблемы России за 20 лет политических реформ остались прежними, но актуальный когда-то на государственном уровне вопрос о совершенствовании федеративных отношений сегодня исключен из основных проблем национальной политики. Действительно, в 2000 г. российскому президенту удалось направить федеративные отношения в конструктивное русло и решить проблему контроля управляемости регионами.

Ввиду интенсификации и усложнения системы общественных отношений в стране государственная национальная политика усилена рядом целей. На фоне сохранения и развития этнического и культурного многообразия, гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина в качестве целей определены вопросы гармонизации межэтнических отношений, адаптации и интеграции мигрантов. Это является объективной необходимостью в условиях усиления диаспор из приграничных стран, тенденции создания в городах и селах национальных анклавов.

Новой и очень важной целью государственной национальной политики становится деятельность по формированию духовной общности многонационального народа России — российской нации. Следует отметить, что Концепция также преследовала цель упрочнения российской гражданской и духовно-нравственной общности. Но на фоне суверенизации и поиска баланса между этнической составляющей и целостностью страны это заявление, если его перефразировать, состояло в укреплении гражданской и духовно-нравственной общности народов России. Формирование российской нации — сложная задача, особенно в условиях политической системы, основанной на этническом и территориальном принципах построения государственного управления. Вопрос о необходимости создания и формирования единой российской нации не раз поднимался в политических и научных кругах. Но формирование единой общности требует предпосылок в самой системе общества. В начале 2000-х гг. после реформы вертикали власти этот вопрос не получил твердой поддержки на всероссийских общественных слушаниях.

Однако политическая и социальная ситуация дают возможность начать процесс формирования российской нации. Данные социологических исследований показывают, что этническая и надэтническая (гражданская) идентичность имеет потенциал для корректирования и даже формирования⁶. Процесс формирования, вероятно, будет идти от простого к сложному, т. е. от создания гражданской общности с возможностью доминирования двойной идентичности (этнической и гражданской) до отказа от этнического принципа федерации и закрепления первичности гражданской идентичности. При этом, безусловно, основной груз в данном процессе будет нести русский народ как многочисленный и государство-образующий этнос. Однако направления деятельности и меры по формированию российской нации в Стратегии не раскрываются и четко не выделяются в виде отдельных положений, как другие задачи. Указывается, что разработка мер и мероприятий по этой стратегической задаче будет самостоятельно осуществлена в отдельной программе.

Современные задачи государственной национальной политики значительно расширились и конкретизировались. Скорректированы направления деятельности. Например, расширены направления деятельности в области международного сотрудничества (от регулирования вопросов беженства и миграции до решения в целом вопросов национальной политики на международном уровне). Важным изменением является выведение проблем совершенствования федеративных отношений из сферы национальной политики. Внимание государства теперь акцентируется на совершенствовании государственного управления, взаимодействии государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества и обеспечении социально-экономических условий для эффективной реализации государственной национальной политики России. В систему национальной политики включены меры по управлению демографическими процессами (миграция и расселение людей). С одной стороны, эти меры направлены на разрушение существующих в регионах тенденций роста региональной этнической идентичности, с другой — на обострение межэтнических конфликтов, особенно в национальных регионах. Поэтому условием стабилизации такой тенденции развития становится проведение комплексных мероприятий по гармонизации межэтнических отношений на фоне реализации государственной региональной политики, направление которой определено соответствующими концептуальными документами.

Таким образом, в отличие от Концепции 1996 г. новые направления деятельности, закрепленные в Стратегии, менее декларативны и более практичны. Стратегия расширяет институциональное поле взаимодействия, предлагает конкретные виды деятельности и меры для решения поставленных приоритетных задач. Произошло некоторое концептуальное изменение в понятиях и приоритетах национальной политики: текст и содержание национальных концептов трансформируются в сторону академического содержания понятия «нация».

В результате широких обсуждений и кропотливой правовой разработки государственная национальная политика современной России стала иной. Изменились и национальные интересы. Теперь первостепенными для государства являются формирование единой нации, изменение системы управления регионами, ведение политики расселения, а также поддержка культурного развития народов России, в том числе малых народов и национальных меньшинств.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909) // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс».

² Там же.

³ Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г. (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666) // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс».

⁴ Там же.

⁵ Там же.

⁶ См.: Осипова О.В. Этническая идентичность: особенности самоопределения потомков межнациональных браков. URL: http://sisp.nkras.ru/e-ru/ issues/2012/10/osipova.pdf (дата обращения: 10.01.2013).

Поступила 24.05.2013.