Л. М. Бадалов, М. Ю. Сёмушкин. Механизм обеспечения инновационного развития региональной экономики

Л. М. БАДАЛОВ, М. Ю. СЁМУШКИН

МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

БАДАЛОВ Леонтий Месропович, профессор кафедры национальной и региональной экономики Российского экономического университета, доктор экономических наук (г. Москва).

СЁМУШКИН Михаил Юрьевич, аспирант кафедры национальной и региональной экономики Российского экономического университета (г. Москва).

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, депрессивные регионы, инновации, национальная экономика, региональная политика, моногорода

Key words: state-private partnership, depressive regions, innovations, national economy, regional policy, mono-city

Роль государства в обеспечении инновационного развития экономики России пока невелика, существенных успехов в формировании благоприятного инновационного климата в регионах и в целом по стране пока достигнуть не удалось. Удельный вес организаций, внедряющих технологические инновации, низок, и его показатель практически не изме-няется¹. Фактическое количество организаций, проводящих исследования, с каждым годом сокращается. Расходы федерального бюджета на прикладные научные исследования в 2013 г. составят всего 0,51 % ВВП².

Добиться инновационного развития региональной экономики без существенной государственной поддержки невозможно. Инновационный бизнес — высокорисковый бизнес. Но значительное участие государства (как правило, это 50 %) в реализации инновационных проектов делает их привлекательными для частного капитала. Это объясняется не только тем, что государство принимает на себя значительную часть рисков, но и тем, что за счет бюджетных средств финансируются только такие инновационные проекты, которые прошли серьезную экспертизу, что само по себе характеризует минимизацию расходов.

На основе проведенных нами исследований можно сделать вывод, что сложившаяся в России значительная разнородность и фрагментарность экономического пространства, угрожающая сохранению его целостности, к сожалению, все еще не стала объектом пристального внимания государственных органов. Ситуация осложняется тем, что в последние годы это происходит тогда, когда значительно усиливается территориально-хозяйственная дифференциация регионов, а доля депрессивных регионов составляет около половины территории страны. Финансовая зависимость территорий от центра стала более заметной, что отрицательно сказывается на выполнении своих функций региональными органами власти. Реальная, а не декларативная модернизация российской экономики требует перераспределения властных полномочий в пользу территорий; реализации крупномасштабных программ, касающихся усиления конкурентоспособности депрессивных регионов; давно назревшего отказа от плоской шкалы налогообложения физических лиц при резком повышении ответственности за укрытие доходов от налогообложения; усиления борьбы с теневыми доходами.

Согласно мировым меркам, для России характерна крайне высокая дифференциация в уровнях развития экономики и социальной сферы регионов. В 2010 г. по объему ВРП на душу населения дифференциация превышала в 40 раз, по величине инвестиций в основной капитал — в 250 раз³. По нашему мнению, устранение подобных диспропорций возможно с помощью снижения дотаций таким образом, чтобы доля поступлений из федерального бюджета ежегодно сокращалась на 3 % с целью побуждать региональные органы власти к более активному формированию собственных источников финансовых ресурсов. Кроме того, решение этой проблемы возможно с использованием в депрессивных регионах федеральных целевых программ. Между тем у нас снижается их количество, что свидетельствует о продолжении ориентации на жестко централизованное (а поэтому и неэффективное) регулирование и финансирование регионов страны.

Можно сделать вывод о том, что финансовая поддержка из федерального бюджета никаких региональных проблем не решает, помочь могут лишь серьезные меры по использованию внутренних факторов развития экономики регионов, содействия осуществлению программ, реализуемых региональными органами власти. Альтернативой финансовой поддержке может служить помощь развитию инициатив региональных органов власти по использованию местных возможностей, а также содействие в привлечении ими инвестиций (в том числе путем предоставления государственных гарантий), развитии внешнеэкономических связей регионов, привлечении инвесторов и налаживании с ними взаимовыгодных партнерских отношений.

Приходится констатировать, что вне поля зрения федеральных органов оказалась болезненная по своим долговременным последствиям тенденция экономической дезинтеграции регионов, их экономической замкнутости, существенного снижения межрегиональных связей, а также противоречащая интересам общества гиперболизация значимости административных границ.

Целесообразно говорить о том, что главным средством преодоления отставания депрессивных регионов являются не субвенции и дотации, а меры по диверсификации промышленной базы таких регионов, интенсификация использования их потенциала. Ключом к достижению данных целей может стать расширение и активизация практики предоставления различных льгот частному бизнесу, размещающему производство товаров в депрессивных регионах. Наиболее простым и эффективным шагом является софинансирование муниципальных программ развития малого бизнеса, оказание финансовой помощи вновь создаваемым малым предприятиям (особенно инновационной направленности), предоставление им беспроцентных кредитов на формирование основных фондов и нематериальных активов, оказание безвозмездной информационной, правовой, консультационной поддержки. Содействие экономическому развитию должно преобладать над формами финансовой помощи депрессивным регионам. Инициатива привлечения частного бизнеса к реализации инвестиционных проектов в депрессивных регионах на началах государственно-частного партнерства (ГЧП) может принадлежать региональным администрациям.

В целом нужно отметить, что система ГЧП должна играть более существенную роль, чем сейчас. Сегодня региональные проекты, осуществляемые на началах ГЧП, в основном ориентируются на развитие инфраструктуры. В 2010—2011 гг. из 23 инвестиционных проектов более половины было направлено на развитие инфраструктуры. Как правило, государство финансирует развитие инфраструктуры, а частный бизнес — строительство объектов промыш-

ленности и др. При этом четко проявляется ряд типовых недостатков: значительное удорожание проектов в процессе их реализации; недостаточно тщательная проработка проектов, недоучет рисков и возможных изменений внешней среды; слабая защищенность прав участников, приводящая к возникновению конфликтных ситуаций.

На наш взгляд, построение эффективной системы ГЧП возможно посредством добровольного вхождения участников партнерства в его состав для удовлетворения взаимовыгодных интересов; равного распределения рисков и ответственности; долевого участия в доходах и расходах, приоритете государственных интересов при гарантированном соблюдении интересов частного капитала; четкого распределения прав, обязанностей и функций между членами ГЧП и их документального оформления.

В результате отсутствия нормативной базы проекты ГЧП в регионах исчисляются единицами, хотя потребность в них велика. Особенно важно, что при ГЧП извлечение прибыли не является главной целью, в большинстве случаев для проекта ГЧП достаточно его безубыточности при условии достижения главной цели — добиться общественно значимого полезного результата (строительство дороги, моста, объекта здравоохранения, жилого комплекса и т. п.).

Пока развитию межрегиональных связей не уделяется должного внимания. Усиление экономической самостоятельности регионов не должно приводить к их обособленности, региональному сепаратизму.

На наш взгляд, противодействие дезинтеграции и формирование единого экономического пространства достижимо с помощью всемерной поддержки процессов интеграции, совместного участия субъектов РФ в реализации крупных инвестиционных проектов, решения проблем общегосударственного значения, что обусловливает эффективное функционирование единого народно-хозяйственного комплекса страны, укрепление целостности российской государственности в отдаленной перспективе. В связи с этим наблюдается острая необходимость в усилении роли федеральных округов в осуществлении региональной экономической политики. Необходимо не в декларациях, а на деле придать федеральным округам статус центрального звена государственной региональной политики. Этому должна способствовать разработка и реализация комплексных программ социально-экономического развития округов. Поэтому требуется разработка Минре-гионом РФ методических рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития федеральных округов, в которых особое внимание должно быть уделено взаимодействию и интеграции регионов.

Тенденциям обособления регионов способствует и политика федерального центра, в соответствии с которой считается нормой, что при создании федеральных государственных программ, особых экономических зон, кластеров они не выходят за рамки административных границ регионов. На наш взгляд, роль экономической целостности снижена. Межрегиональные ассоциации экономического сотрудничества пока не оказывают заметного влияния на рационализацию и динамичное развитие межрегиональных связей, хотя идея их создания весьма плодотворна.

Механические дотации депрессивным регионам приносят больше вреда, чем пользы: они порождают иждивенчество и пассивность вместо ориентации на поиск и использование внутренних резервов развития. Они никак не ориентируют на устранение причин депрессивного состояния регионов. Выходом из создавшейся ситуации может послужить неукоснительное соблюдение следующих принципов предоставления средств из федерального бюджета: сам факт депрессивного состояния региона не является достаточным основанием для получения финансовой помощи; депрессивный регион вправе рассчитывать на финансовую помощь из федерального бюджета только при наличии программы социально-экономического развития, которая должна пройти официальную квалифицированную экспертизу; дотации должны носить целевой характер, а не «тонуть» в обезличенной сумме доходов регионального бюджета, как это происходит сейчас.

Содействие государства преодолению экономического отставания регионов может проводиться в разных формах и их сочетании: финансовая поддержка для обеспечения населению минимальных стандартов качества жизни (этот способ, по нашему мнению, наименее эффективен, но в ряде случаев необходим); участие федерального центра в реализации региональных программ с тем, чтобы усилить мотивацию региональных властей к ускорению социально-экономического развития.

Особый упор должен быть сделан на развитии инициатив региональных органов власти. Можно говорить о том, что попытки ускорения развития слаборазвитых регионов «сверху» под политическим и административным давлением при негибком стимулировании эффекта не дадут. В Канаде, например, в 1969 г. было создано Министерство регионального экономического развития (МРЭР), в обязанности которого входило создание в отстающих регионах динамично работающих компаний. Однако поставленные цели не были достигнуты, и в 1982 г. МРЭР было ликвидировано. Основной принцип ускорения отстающих регионов — принцип развития «снизу» (всемерная поддержка федеральными органами власти перспективных инициатив региональных органов, оказание помощи в комплектовании региональных органов специалистами, в том числе из аппарата федеральных министерств и ведомств).

Современные действующие принципы государственной региональной политики усиливают асимметричность пространственного развития России. Различия между уровнями развития регионов-лидеров и регионов-аутсайдеров ежегодно становятся более заметными. В настоящее время отсутствует действенная система взаимосвязей между министерствами, отвечающими за ведение государственной региональной политики. За разработку и реализацию стратегических приоритетов государства в сфере региональной политики несут ответственность три госструктуры: Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации. Каждое из них по-своему определяет главные стратегические направления региональной политики. Первое министерство считает приоритетным «инновационно-ориентированный тип развития экономики», второе — устойчивое повышение уровня жизни и состояния здоровья граждан, третье — сбалансированность социально-экономического развития регионов.

Очевидным является несоответствие сложившейся системы управления экономикой требованиям ускорения социально-экономического развития страны. Об этом свидетельствуют не только многочисленные факты технологического и технического отставания государства (особенно они заметны на фоне успехов Китая и ряда других стран), но и то, что в 2010 г. были убыточны 85 % регионов и 3 федеральных округа⁴.

Выходом из подобной ситуации может служить внедрение системы нормативной регламентации масштабов региональных долговых обязательств. В этом случае привлечение заемных средств сверх установленных нормативов должно допускаться только по специальному решению федеральных органов власти. Несмотря на то что кризисная ситуация в экономике страны в основном преодолена, регионы продолжают накапливать долги. За 2011 г. их сумма возросла на 9 % и на 1 марта 2012 г. составила 1,38 трлн руб. Ожидается, что к концу 2013 г. она составит 1,5 трлн руб.⁵

Проблематично и то, что системы территориального планирования в России практически нет. При отсутствии научного прогнозирования проблемы решаются по мере их возникновения. Процесс разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) носит бессистемный характер. Они, безусловно, нужны, но каждая программа сейчас разрабатывается таким образом, как будто она является единственной в регионе, и поэтому она действует без связи с другими ФЦП, что приводит к трате времени и средств. Обеспечение единства экономического пространства страны требует не разрозненного, а скоординированного использования всех инструментов воздействия на экономическое развитие регионов (ФЦП, Инвестиционный фонд России, особые экономические зоны, кластеризация и др.).

На наш взгляд, одним из главных препятствий для России на пути становления инновационной экономики является наличие моногородов. Стратегической задачей становится перевод моногородов на инновационные «рельсы». В 2009 г. во время всемирного экономического кризиса, реагируя на массовую волну сокращений в черной металлургии Уральского федерального округа (УФО), Министерство промышленности и торговли Российской Федерации заявило о том, что к 2015 г. в России не должно быть моноотраслевых городов. Однако, по нашему мнению, учитывая инерционность развития отечественной экономики в целом, невозможно диверсифицировать экономику моногородов так, чтобы полностью устранить их зависимость от градообразующих предприятий. Три самых крупных производственных объекта УФО (ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ОАО «Челябинский металлургический комбинат», ОАО «ЕВРАЗ Нижнетагильский металлургический комбинат») являются предприятиями мирового масштаба. Основным гарантом стабильности в этих городах остается бесперебойное функционирование градообразующих предприятий, поэтому усилия должны быть сосредоточены на модернизации производств, их техническом переоснащении и повышении производительности труда. Стоит отметить, что, помимо влияния на регион, функционирование исследуемых предприятий также имеет огромное значение для страны в целом. Около трети всего металлургического производства страны базируется на Урале, что делает регион стратегически важным для обеспечения функционирования государства.

Во время кризиса наблюдалась ситуация, когда изменившаяся структура доходов бюджета регионов исследуемых предприятий была вызвана не политикой властей, направленной на диверсификацию, а самим кризисом (таблица). Это свидетельствует о том, что частичный уход регионов от отраслевой зависимости состоялся благодаря внешним факторам. Все это еще более подчеркивает значимость металлургических предприятий в регионе и то, что на данном этапе развития УФО полноценная диверсификация моногородов невозможна. Безусловно, региональные власти должны пытаться проводить диверсификационную политику, однако главной целью должно быть стремление к повышению конкурентоспособности градообразующих предприятий черной металлургии. Высокие показатели производственной деятельности комбинатов повлекут за собой и улучшение ситуации в потребительском секторе, что положительно повлияет на общий уровень развития территории.

Наличие проблемного потенциала у моногородов России было продемонстрировано во время инцидента в г. Пика-лево Ленинградской области в 2008—2009 гг. (отсутствие внятных механизмов взаимодействия региональных властей с бизнес-структурами и, как следствие, необходимость вмешательства в ситуацию федеральных властей). Моногорода УФО потенциально могут стать очагами гораздо большей социальной напряженности, в случае если на градообразующих предприятиях возникнет негативное экономическое положение. На наш взгляд, в УФО целесообразно создание рабочей группы по моногородам металлургического профиля как формы взаимодействия региональной и муниципальной власти, бизнес-структур, а также структур гражданского общества.

Таблица доступна в полной PDF-версии журнала.

Основными целями такой рабочей группы должны быть:

— создание эффективной площадки для взаимодействия региональных, муниципальных властей и представителей металлургических компаний. Критическое значение имеет привлечение конечных бенефициаров данных компаний, что особенно актуально для городов, в которых работают предприятия металлургических холдингов и в которых не находится главный офис компании;

— создание мощного противовеса для соблюдения общественных интересов. Возможна ситуация, когда конечные бенефициары будут продолжать выплату дивидендов во время кризиса, что ставит предприятия в крайне невыгодное положение. Так, в Свердловской области в самый разгар кризиса в металлургическом секторе было выплачено дивидендов на сумму 36 млрд руб., что соответствует 159 % от полученной металлургическими предприятиями прибыли. В Челябинской области выплата дивидендов носит менее диспропорциональный характер, и в 2008—2009 гг. она находилась на уровне 20—40 % от чистой прибыли⁷. Таким образом, если во время кризиса из предприятия выводятся средства, это может негативно отразиться на его работе и привести к массовому сокращению сотрудников;

— рассмотрение возможностей по диверсификации экономики моногородов. Их диверсификация представляет собой

безусловную выгоду как для муниципальных и региональных властей, так и для исследуемых предприятий полного цикла. Последним диверсификация позволит снять с себя тяжелую социальную ответственность.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Российский статистический ежегодник. 2011. М., 2011. 563 с.

² См.: Горбатова А. Научный кусок бюджетного пирога. URL: http:// www.strf.ru (дата обращения: 19.10.2012).

³ См.: Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 15.12.2012).

⁴ См.: Балацкий Е.В., Екимова Н.А. Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения. URL: http://www.kapital-rus.ru (дата обращения: 16.12.2012).

⁵ См.: Бухарова О. Неравные условия. URL: www.rg.ru/2012/06/21/ regioni.html (дата обращения: 25.12.2012).

⁶ См.: Ильин В.А. Влияние интересов собственников металлургических корпораций на национальное и региональное развитие // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. № 3. С. 15.

⁷ Там же.

Поступила 07.06.2013.