Е. Г. Маклашова. Сравнительный анализ региональных концепций формирования государственной национальной политики России

Е. Г. МАКЛАШОВА

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ КОНЦЕПЦИЙ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

МАКЛАШОВА Елена Гавриловна, научный сотрудник Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера СО РАН, кандидат политических наук (г. Якутск).

MAKLASHOVA Elena Gavrilovna, Candidate of Political Sciences, Research Officer, Institute for Humanities Research and Indigenous Studies of the North of the Siberian Branch of the RAS (Yakutsk, Russian Federation).

© Маклашова Е. Г., 2015

Ключевые слова: национальная политика, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации, региональные концепции государственной национальной политики Key words: ethnic policy, Strategy of the State Ethnic Policy of the Russian Federation, regional concepts of state ethnic policy

В статье дан сравнительный анализ концепций государственной национальной политики субъектов Российской Федерации из ее семи федеральных округов с точки зрения задач, установленных Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации. Устанавливается, что регионы России достаточно адаптивно и избирательно выстраивают вектор национальной политики сообразно особенностям этнополитических процессов на этих территориях.

The paper provides a comparative analysis of the concepts of the state ethnic policy of the subjects of the Russian Federation in the seven Federal Districts in terms of the objectives established by the Strategy of state ethnic policy of the Russian Federation. The author argues that the regions of Russia are rather adaptive and selective in building their vector of ethnic policy according to the specifics of ethno-political processes in these territories.

В Российской Федерации проблемы этничности являются отличительными признаками государственности страны. При этом многонациональный характер российского государства констатируется в правовой и политической сфере.

Зарубежные исследователи определяют Россию как этно-федерацию, полиэтническое государство, считая устройство весьма конфликтным. Отечественные ученые подчеркивают, что Российская Федерация — это отнюдь не разнородная совокупность «этносов» и «наций» с социально и культурно стратифицированными и дифференцированными этническими группами, а скорее мононациональное государство, но с либеральным подходом к этнической политике. Так или иначе общественные отношения, в том числе культурные, в любом государстве регламентируются властью. В России вопросы национального (этнического) развития отнесены к компонентам государственного управления и имеют правовое закрепление. В современной России сменились две концепции регулирования национальных отношений, их цели и механизмы регулирования¹.

В России региональная власть также наделена правом принимать свои нормативные акты в области осуществления национальной политики в регионе, но в русле установленных федеральной властью задач и механизмов. Федеральные нормы задают вектор деятельности, а региональные нормы должны конкретизировать и адаптировать его применительно к региональной специфике. Региональное регулирование национальной политики является локальной и специфической практикой. В связи с этим интерес вызывает установление особенностей государственной национальной политики в субъектах Российской Федерации. Более того, в силу дуальности системы административного территориального деления России предполагается, что в ее субъектах, образованных по национальному (этническому) принципу, существует специфика управления этнокультурными процессами, отличная от субъектов, образованных по территориальному принципу. Для выявления этой специфики мы использовали Концепцию государственной национальной политики в Архангельской области (утверждена Постановлением Администрации Архангельской области от 9 апреля 2007 г. № 67-па) (Концепция Архангельской области); Концепцию государственной национальной политики в Республике Бурятия (утверждена Постановлением Правительства Республики Бурятия от 29 мая 2007 г. № 179) (Концепция Бурятии); Концепцию реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве (утверждена Постановлением Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП) (Концепция Москвы); Концепцию государственной национальной политики в Астраханской области (утверждена Постановлением Правительства Астраханской области от 5 июля 2010 г. № 275-П) (Концепция Астраханской области); Концепцию реализации государственной национальной политики в Челябинской области на 2011—2015 годы (утверждена Постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 25 августа 2011 г. № 537) (Концепция Челябинской области); Концепцию государственной национальной политики Республики Саха (Якутия) (утверждена Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2013 г. № 2084) (Концепция РС(Я)); Концепцию государственной национальной политики в Республике Татарстан (утверждена Указом Президента Республики Татарстан от 26 июля 2013 г. № УП-695) (Концепция Татарстана).

Каждый регион является представителем одного из семи федеральных округов РФ, образованных по национальному или территориальному принципу с этнокультурным составом населения, имеющим концепцию национальной политики региона, принятую не позднее 2000 г. (субъекты Северо-Кавказского и Крымского федеральных округов не рассматриваются по объективным причинам).

Стратегией государственной национальной политики до 2015 г. (Стратегия РФ) в качестве объекта выделены: российская нация (обозначенная как единый многонациональный народ РФ), народы РФ, коренные малочисленные народы, национальные меньшинства, мигранты, соотечественники. При этом Стратегия РФ определяет полисемичный характер национальной политики: с одной стороны, провозглашает многообразие, с другой — единство и равенство.

В результате деятельность органов государственной власти ограничена двумя разнородными границами. Можно провести демаркацию деятельности власти в области национальной политики по антитезе «разрешено — запрещено» с установлением определяющего принципа работы. Так, деятельность в области развития многообразия должна быть направлена на выработку идей единства, мира, гармонии, общей истории народов России, страны и пресечение доминирования по национальному (этническому), религиозному признаку, а деятельность в области единства — на поощрение многоязычия, воспитание уважения к истории, культуре народов России, тиражирование отечественной литературы на языках народов России и запрет ущемления прав на языковое и этнокультурное самоопределение. В связи с этим действия региональных властей не должны выходить за рамки заданных условий.

Концепции Архангельской и Астраханской областей вполне лаконичны, а Концепция Челябинской области многоаспек-тней и шире. Объектами национальных политик областей выступают народ России (согласно Концепции Челябинской области, просто народ), проживающий на территории той или иной области, национальные меньшинства, а в Архангельской и Челябинской областях также и коренные малочисленные народы (КМН). Деятельность региональных властей определяется в целом решением двух проблем: создание условий для социально-экономического и этнокультурного развития народов России и иных этнических общностей, проживающих на территории областей, упрочнение общероссийской гражданской идентичности.

Список задач властей Архангельской и Астраханской областей направлен на предупреждение межнациональных конфликтов, создание толерантности, защиту прав граждан независимо от национальной и религиозной принадлежности, языка и культуры. Причем сохранение и развитие этнокультурного многообразия в областях основано на формировании толерантности. Заметим, что задачи государственной власти по укреплению российской нации и защите прав КМН (в Архангельской области) и национальных меньшинств (в Астраханской области) четко не акцентируются. Возможно, такая ситуация обусловлена этнической гомогенностью и связанными с ней особенностями национальных процессов в областях, хотя Архангельская область позиционируется как территория проживания коренных малочисленных этносов, а Астраханская — как территория проживания самой крупной общины казахов в России.

Несколько иначе обстоит дело в Челябинской области. Здесь деятельность государственной власти для поддержки многообразия осуществляется через создание равноправия, межнационального согласия и сотрудничества, условий по взаимообогащению культур и традиций. Концепцию Челябинской области также отличает акцентирование деятельности власти на работе по усилению роли русского языка и защите прав, среды обитания и образа жизни КМН.

Концепция Бурятии объектами управления определяет проживающий в Бурятии народ, ее этнические группы, Республику Бурятия, конфессии Бурятии, мигрантов, КМН, соотечественников (выходцев из Бурятии). Согласно Концепции Бурятии, «цели сохранения этнических культур и традиций этносов ориентированы на формирование у граждан единой российской общегосударственной идентичности. Для этого необходимо укрепление единства духовной, нравственной и социально-политической жизни народов, проживающих в Республике Бурятия»² (это констатировалось Стратегией РФ). Однако некоторые из механизмов сохранения и развития многообразия в Бурятии весьма своеобразны, например, «учет экономических интересов этнических групп в Бурятии, прогрессивных форм и опыта их традиционного хозяйствования при проведении региональной экономической политики», «поддержка в рамках действующего законодательства общественных объединений, способствующих сохранению национальных культур и более полному участию национальных групп в общественно-политической жизни республики». Таким образом, этнический характер Бурятии четко отражается в национальной политике, более того, власти расширяют его область влияния до политической. Кроме того, этническая и культурная специфика Бурятии (несмотря на преобладание русского населения) вызвала необходимость учета интересов конфессий республики, роли традиционных религий в воспитании чувства уважения и доверия между народами, а также формирования взаимосвязи национальных обычаев, традиций и обрядов с религией. Показательным является решение по становлению единства, общероссийского патриотизма в республике. Это создание чувства любви к малой родине (Бурятии), а также брендирование республики как единого туристского пространства, центра буддизма и региона с уникальной этнической культурой.

Концепция Татарстана разработана в соответствии с положениями Стратегии РФ. Объектами управления выступают народ, проживающей в Республике Татарстан; татарский народ; Республика Татарстан; мигранты; татары, проживающие в России и за рубежом. Несмотря на то что политика

нацелена на развитие межнационального согласия, гражданского мира, веротерпимости и обеспечение конституционных прав человека и гражданина, основные задачи и границы деятельности государственной власти республики соблюдены согласно Стратегии РФ. Отличительной чертой развития духовно-культурного потенциала народа республики, помимо внедрения идей единства и дружбы народов, является формирование региональной и общероссийской идентичности. Более того, власть Татарстана, ввиду национального (этнического) характера образования региона, ставит задачи по укреплению республики как исторического, духовного и этнокультурного центра татарского народа, созданию условий для интеллектуальной, экономической и иной консолидации татар, проживающих в России и за рубежом. Весьма четко определена деятельность государственной власти по поддержке соотечественников (татар), проживающих в России и за рубежом. Помимо учета этнических и конфессиональных вопросов в области развития культур народов РФ, патриотизма и формирования единства российской нации, власть республики планирует «вовлекать представителей национальных сообществ в процесс развития торгово-экономических связей с регионами России, странами ближнего и дальнего зарубежья, являющимися их исторической родиной»³.

Концепции РС(Я) и Татарстана приняты после введения в действие Стратегии РФ. Однако власть Якутии иначе подходит к пониманию национальной политики, механизмов и границ ее осуществления. Согласно Концепции, объектами управления являются граждане России, народ республики (народ Якутии, многонациональный народ Якутии), жители республики, КМН, казачество, проживающие за пределами республики якутяне, этнические меньшинства, мигранты, Республика Саха (Якутия). Основная цель национальной политики Якутии — поддержка и развитие этнического, культурного и языкового многообразия, защита языковых, культурных, религиозных и иных прав граждан Российской Федерации. Следует отметить, что в Якутии основным направлением реализации национальной политики стало развитие многообразия, тогда как созданию единства уделяется недостаточное внимание. Согласно Концепции РС(Я), культурное и духовное развитие жителей Якутии, совершенствование межэтнического и межрелигиозного диалога должны выстраиваться на принципах популяризации достижений национальных культур, пропаганды межнационального мира и взаимоуважения между народами и религиозными организациями, в том числе с позиции формирования мировоззрения, скрепляющего российскую нацию. Как Татарстан и Бурятия, Якутия выделяет в особую группу этносы и культуры, исторически связанные с регионом. В связи с этим основной акцент сделан на защите прав и интересов коренных малочисленных народов Севера, на укреплении традиционных духовных ценностей коренных народов республики и развитии казачества. Как власти Татарстана и Бурятии, власть Якутии важным направлением деятельности определила укрепление Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации, в равной мере отстаивающего права и интересы представителей всех этнических общностей, составляющих единый многонациональный народ Якутии. По сравнению с Татарстаном и Бурятией такая трактовка укрепления государственности в Якутии, на наш взгляд, не обеспечивает прерогативы отдельных этнических или культурных общностей.

Несколько иной подход к решению вопросов регулирования межэтнических отношений характерен для Концепции Москвы, основанной на поддержании и развитии исторически сложившихся традиций внутригородской жизни, солидарности городского сообщества. В результате Концепция исходит из задач сохранения особой культурной среды — городского сообщества, ставшей приоритетной в деятельности властей. В основу работы государственной власти города положена реализация таких дуальностей, как «патриотизм — интернационализм», «гражданская идентичность — этническая идентичность», но в силу особой роли и миссии столицы страны укрепление русского языка, духовной и культурной общности российского народа являются главными механизмами конструирования городского сообщества.

Таким образом, Стратегия РФ и региональные концепции исходят из понимания слова «нация» как этноса, где границы этноса и его культуры, территории проживания, языка совпадают. Однако на фоне определения «нация — этнос» Стратегия РФ одновременно оперирует таким пониманием слова «нация», как надэтническое сообщество, единое гражданское сообщество государства, соответственно,

в этом контексте «национальный» означает не этнический, а государственный. В результате слово «национальный» приобретает двойной смысл, а сама национальная политика становится полисемичной. Принцип единства и многообразия, раскрывающийся как единство через многообразие и как многообразие через единство, становится базисом деятельности государственной власти, а нарушение его влечет политико-правовые последствия для власти.

Сравнительный анализ показывает, что задачи по развитию этнокультурного многообразия субъектами Российской Федерации достигаются разными способами, начиная от толерантности и заканчивая согласием и миром. Также не все регионы обращают внимание на проблемы адаптации мигрантов, укрепления русского языка. Нивелирование задач и механизмов государственной национальной политики обусловлено особенностями этносоциальных процессов в субъектах Российской Федерации. Региональные власти склонны делать акценты на наиболее актуальных региональных вопросах. Например, проблемы развития русского языка мало актуальны для регионов с преобладающим русскоязычным населением и незначительным притоком иммигрантов. Тем не менее проблема многообразия хорошо воспринимается и решается регионами.

Достаточно сложной и недоработанной в региональных концепциях является задача формирования единства. Не все регионы используют в своих концепциях понятие «российская нация», большинство оперируют термином «общероссийская гражданская идентичность». Более того, только в Татарстане устанавливается задача укрепления духовной общности многонационального народа России (российской нации). Даже в Якутии, принявшей Концепцию после введения в действие Стратегии РФ, такая задача ставится опосредованно, как и в Архангельской и Астраханской областях, хотя их концепции были приняты в 2007 г. Конечно, дефиниция «российская нация» гораздо глубже, чем воспроизведение ее в рамках гражданского единства и гражданской идентичности. Формирование российской нации продвигается весьма аморфно в силу либо непонимания механизмов ее конструирования, либо скрытого протеста регионов против желания федеральной власти унифицировать культурное пространство многонационального общества.

Национальные регионы выстраивают свою политику на принципах единства правового поля страны. Но власти национальных республик придают этническим и культурным факторам особую роль в их влиянии на общественную жизнь региона, вплоть до включения их в политическую сферу. При этом позиционирование и предоставление некоторых привилегий осуществляются не только в отношении того или иного этноса и (или) культуры, но и самого субъекта Российской Федерации — республики.

Безусловно, многообразие общественной жизни, особенно в культурной сфере, тяжело отразить в правовых нормах, где упорядочивание и единство толкования — основа правотворчества. Тем не менее некоторые законодатели расширяют понимание социальных процессов. Например, власти Москвы попытались привнести в понимание государственного управления национальными процессами тот факт, что на развитие культурной сферы страны влияют не только этносы и этнические группы, но и религия (христианство, мусульманство, буддизм), причем этнические и религиозные интересы и степень их выраженности индивидуальны. Власть Татарстана существенно дополняет границы единства и многообразия, определяя, что свобода на этническое самоопределение — это не только определение и указание своей национальности, но и право на внесение изменений, в том числе в официальные документы, а также удаление из них записей о национальности.

Действительно, правовые нормы имеют некоторые шоры, обусловленные сложностью сферы регулирования и отсутствием четкой теоретико-методологической основы, общей догмы. Думается, что снижение влияния государственной власти на развитие многообразия и перенос этой обязанности на гражданское сообщество позволит деполитизировать и уменьшить негативные эффекты в обществе. Для повышения эффективности правовых норм важны четкость в их постановке и реальность в их осуществлении.

Этничность для России — элемент одновременно конфликтности и интеграции. Исходя из сложившихся сегодня факторов социальной среды, область государственного управления этническими процессами вряд ли уменьшится. Однако возможности моделирования, в том числе формирования множественной идентичности, позволяющей расфокусировать центры напряженности, главным образом за счет расширения пропаганды и дискурсов, могут сгладить недостатки государственного влияния.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Маклашова Е.Г. Изменение целей и задач национальной политики России // Регионология. 2013. № 3. С. 3—11.

² См.: Концепция государственной национальной политики в Республике Бурятия (утв. Постановлением Правительства Республики Бурятия от 29 мая 2007 г. № 179) // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс».

³ См.: Концепция государственной национальной политики в Республике Татарстан (утв. Указом Президента Республики Татарстан от 26 июля 2013 г. № УП-695) // Справ.-прав. система «КонсультантПлюс».

Поступила 28.01.2015.

E. G. Maklashova. Comparative Analysis of Regional Concepts of Formation of Russia's State Ethnic Policy

Complex structure of the federal system brings up the question "Are there any specific features of formation and implementation of the unified ethnic policy in the regions of the Russian Federation established on an ethnic and territorial basis and what are they?" To give a partial but substantial answer, we have to carry out a comparative analysis of regional concepts of the state ethnic policy in 7 subjects of the Federation representing 7 Federal Districts of Russia: 3 republics, 3 regions, and the city of Moscow in terms of the new provisions of the Strategy of Russia's state ethnic policy.

The content of regional concepts, tasks and mechanisms of regulation of ethnic policy are due to the peculiarities of the ethno-political processes in these territories. So the concept of ethnic republics gives the ethnic and cultural factors a special role in their influence on the public life of the region, even up to their inclusion into the political sphere.

On the whole, the polysemic nature of the ethnic policy established by the federal regulations is adequately perceived by the regional standards. However, the task of forming a unity (of a unified Russian nation) is rather weakly developed in the regional concepts, especially in the subjects of the Federation formed on an ethnic basis.

Thus, with the support of diversity against the background of dominance over other socio-economic differentiations of ethnic markers, there is a possibility of modeling and consolidation of multifaceted self-definition allowing to mitigate the existing ethnocentricity.