Д. Ю. Файков, О. С. Раткевич. Формирование стратегии развития закрытых административно-территориальных образований

Д. Ю. ФАЙКОВ О. С. РАТКЕВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

ФАЙКОВ Дмитрий Юрьевич, доцент кафедры экономической теории финансов и бухгалтерского учета Саровского физико-технического института — филиала Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ», кандидат экономических наук (г. Саров).

РАТКЕВИЧ Ольга Сергеевна, специалист Центра международных связей Российского федерального ядерного центра — Всероссийского научно-исследовательского института экспериментальной физики (г. Саров).

Ключевые слова: стратегия развития, закрытые административно-территориальные образования, социальный контракт

Key words: development strategy, administrative and territorial entities of closed type, social contract

Сложилась ситуация, когда закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), созданные государством с определенными целями, не имеют стратегии своего развития. Необходимость формирования такой стратегии неоднократно подчеркивалась на различных уровнях. В этом отношении сегодня важной задачей является определение научно обоснованных подходов к выработке такой стратегии. Необходимость стратегии можно обосновать с разных точек зрения. С точки зрения системного подхода ЗАТО можно рассматривать как подсистему атомной отрасли. Любая система для нормального функционирования нуждается в управлении, обозначении цели своего развития. С точки зрения институционального подхода стратегия необходима как формализация сложного социального контракта, обеспечивающего не только жизнедеятельность города, но и деятельность стратегически важных для государства объектов. Для этого необходимо дать точную характеристику соответствующих социальных институтов, прежде всего, самого института ЗАТО.

Статус ЗАТО присваивается населенному пункту не по его желанию, а исходя из интересов высшего, государственного, порядка. Иными словами, с точки зрения государства разные ЗАТО образовываются для выполнения схожих целей. ЗАТО, градообразующие предприятия которых принадлежат одному министерству (отрасли), с точки зрения государства представляют отдельную экономическую систему. У этой системы должны быть цель, задачи, стратегия, ресурсы и т. д. В силу стратегической важности государство в лице федеральной власти должно быть единоличным субъектом управления. В силу того, что государство — понятие широкое, должен существовать единый орган координации за деятельностью ЗАТО от имени государства, т. е. субъект управления также должен быть институциализирован.

Это касается и объекта управления — самих ЗАТО. Во-первых, необходимо однозначное определение понятия «закрытое административно-территориальное образование», без разночтений в институциональном (юридическом) смысле, в том числе его полномочиях, способах ресурсного обеспечения, выполняемых функциях и т. д. Во-вторых, ЗАТО как объект управления имеет двойственный характер: с одной стороны, это предприятие федерального подчинения, с другой — муниципальное образование. Деятельность этих двух «частей» объекта управления должна координироваться социальным контрактом при посредничестве субъекта управления, обеспечивающего взаимодействие государственных органов, ответственных за деятельность предприятий и жизнеобеспечение городов.

На систему ЗАТО огромное влияние оказывает внешнее окружение: геополитические условия, военные доктрины (национальная, вероятного противника, потенциальных союзников или противников), развитие фундаментальной науки и конкретных видов вооружений, экономическое состояние государства и т. д.

ЗАТО различаются локальными внешними условиями: географическим положением, климатом, характеристиками субъекта Федерации, в котором расположены, ближайшим окружением и т. д. При этом каждое из ЗАТО зависит и от глобальной внешней среды.

Несмотря на одинаковый статус, каждое ЗАТО является отдельным населенным пунктом, т. е. отдельной экономической системой более низкого уровня. Она имеет свои внутренние элементы, взаимосвязи, локальное внешнее окружение. Основу различий ЗАТО составляют разные градообразующие предприятия, от которых зависит численность населения, его профессиональный состав, уровень доходов, качество взаимодействия с органами местного самоуправления и т. д. Особенность моноспециализированной экономики ЗАТО в том, что местная власть не имеет средств прямого воздействия на градообразующее предприятие. Однако в отличие от большинства других моноспециализированных городов статус ЗАТО и вхождение в экономическую систему (атомную отрасль) более высокого уровня не только упрощает процесс взаимодействия органов местного самоуправления и градообразующего предприятия, но и делает его обязательным. Одной из современных особенностей закрытых городов является то, что муниципальная власть в ЗАТО вынуждена решать сложную двуединую задачу, с одной стороны, поддерживать особый статус ЗАТО, с другой — расширять собственные экономические возможности города в условиях заданных ограничений.

Общие задачи, стоящие перед градообразующими предприятиями ЗАТО, единство геополитической внешней среды, наличие у закрытых городов общих проблем говорят о том, что подход к формированию стратегии развития должен иметь две составляющие: общую стратегию для всех ЗАТО и индивидуальную, зависящую от предприятия, региона, особенностей размещения, населения и т. д.

Общая стратегия основана на государственном целепо-лагании и необходимости институционального определения ЗАТО. Закрытое административно-территориальное образование — это правовой режим, статус, присваиваемый населенному пункту в связи с нахождением на его территории стратегически важного для страны объекта оборонного значения. Правовой режим подразумевает набор правил, которыми определяется жизнедеятельность этого населенного пункта. C институциональной точки зрения правовой режим ЗАТО можно представить как отдельный институт. Одинаковый правовой статус населенного пункта не должен изменяться в зависимости от названия, местоположения, размера этого населенного пункта.

С учетом таких рассуждений первый шаг, который должен быть сделан при формирований стратегии развития закрытых административно-территориальных образований (конечно, после определения государственной цели их существования), — это их институциализация, учитывающая общие интересы самих городов, градообразующих предприятий, региона нахождения ЗАТО и Федерации в целом. Второй шаг — на основе общих принципов должны формироваться конкретные мероприятия развития каждого ЗАТО в отдельности, в зависимости от его внутренних и внешних особенностей. Эти мероприятия выстраиваются на основе программно-целевого подхода.

Для любого муниципального образования, в том числе и для ЗАТО, важен вопрос о взаимодействии органов местного самоуправления и промышленности. Особенно важен этот вопрос в городах с моноспециализированной экономикой, каковыми ЗАТО и являются. Местные органы власти обычно имеют мало инструментов влияния на промышленные объекты, в то время как от их деятельности во многом зависит жизнь всего города. В институциональных терминах это можно охарактеризовать как несимметричный контракт.

С учетом изложенных выше подходов предлагается следующий алгоритм выработки стратегии развития ЗАТО. Он состоит из двух блоков, условно названных нами «Государственный» и «Местный».

Государственный блок включает в себя целеполагание для системы ЗАТО на государственном уровне, исходя из внешних геополитических условий и контроль выполнения этих целей и задач. В этот блок также входит институ-циализация ЗАТО, включающая как формирование самого института ЗАТО, так и всей институциональной среды, в которой эти образования функционируют. В том числе подра-

зумевается институциализация субъекта управления. В этот же блок входит контроль за состоянием градообразующего предприятия. В случае его неудовлетворительного состояния (ликвидация, банкротство и пр.) населенный пункт теряет статус ЗАТО, что само по себе также является важным институтом и должно устанавливаться государством.

Пересечением государственного и муниципального блоков является постановка целей и задач конкретного ЗАТО, исходя из государственной стратегии, взаимодействия с градообразующим предприятием и местных условий. Этот шаг тесно связан с состоянием градообразующего предприятия. Цели и задачи ЗАТО должны согласовываться с федеральными органами, ответственными за их функционирование.

Местный блок начинается с целей и задач конкретного ЗАТО, согласованных с государством и градообразующим предприятием. Для ЗАТО принципиально важна деятельность градообразующего предприятия. Поэтому в этом блоке мы факультативно оставили оценку состояния предприятия и обратную связь к целеполаганию. Смысл этой связи в том, что город и предприятие в ЗАТО обязаны договориться друг с другом о путях развития. Если же такая договоренность ни при каких условиях на местном уровне достигнута быть не может, то разрешение вопроса должно передаваться на государственный уровень.

Дальнейшее построение стратегии основано на известных инструментах управления: анализ внешней среды, например, с помощью известного метода, получившего название «STEP-анализ». Анализ внутренней среды, основанный обычно на оценке социально-экономического положения города, формализованного в настоящее время набором индикаторов эффективности деятельности органов местного самоуправления¹. Далее собранные данные обобщаются, ранжируются, на их основе проводится анализ, формируются общие направления стратегии. Для этого возможно применение SWOT-анализа. Этот метод получил широкое распространение благодаря своей простоте, наглядности, отсутствию специальных требований к уровню подготовки исследователей.

На основании собранных и проанализированных данных, установленных целей и задач, имеющихся ресурсов формируются конкретные программы развития. Программно-целевой метод подразумевает наличие портфеля программ, направленных на выполнение отдельных задач. Этот шаг формирования стратегии принципиально важен. Формирование программ должно строиться на целевых установках, согласованных с государством и градообразующим предприятием. В более широком понимании портфель программ развития — это формализованный социальный контракт, учитывающий интересы города, предприятия и жителей. Если программы рассматривать именно с этих позиций, то они должны, во-первых, охватывать все возникающие отношения, во-вторых, иметь четкие индикаторы выполнения, в-третьих, быть обеспечены ресурсами, в-четвертых, описывать обязанности и ответственность, в-пятых, содержать механизмы выполнения, а также механизмы наказания в случае нарушения контракта.

Алгоритм включает также двухуровневую систему контроля. Первый уровень — местный контроль, второй — государственный. В силу применения программно-целевого метода местный контроль выполняет функцию оценки выполнения конкретных программ и общей стратегии, сформированной на местном уровне. Результаты этого контроля являются составной частью государственного контроля, который оценивает результаты выполнения целевой функции всей системы ЗАТО.

Формирование стратегии развития закрытых административно-территориальных образований является составной частью формирования системы национальной безопасности. С современной точки зрения национальная безопасность включает в себя экономическую, оборонную, общественную, экологическую, политическую, информационную безопас-ность². Мы считаем, что предложенные в статье принципы и алгоритм формирования стратегии развития ЗАТО могут способствовать укреплению национальной безопасности.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

² См.: Кортунов С.В. Национальная и международная безопасность: концептуальные основы: учеб. пособие. М.: Издат. дом ГУ-ВШЭ, 2007. С. 20.

Поступила 15.03.10.