А. Е. Лапин, Ю. С. Санникова. Эволюция нормативно-правового обеспечения разработки программ и стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

А. Е. ЛАПИН Ю. С. САННИКОВА

ЭВОЛЮЦИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММ И СТРАТЕГИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЛАПИН Анатолий Евгеньевич, заведующий кафедрой экономического анализа и государственного управления Ульяновского государственного университета, доктор экономических наук, профессор.

САННИКОВА Юлия Сергеевна, аспирант кафедры экономического анализа и государственного управления Ульяновского государственного университета.

Ключевые слова: программа социально-экономического развития субъекта РФ, региональная экономическая политика, государственное регулирование, прогноз территориального развития, эффективность региональных органов исполнительной власти

Key words: programme for social and economic development of the Russian Federation constituent entity, regional economic policy, state regulation, forecast for territorial development, efficiency of regional state power bodies activities

Вопросам совершенствования управления региональным развитием традиционно уделяется значительное внимание при осуществлении государственного регулирования экономики, а также административных реформ. При этом для проблемных регионов использование программно-целевого подхода считается одним из основных и эффективных инструментов подъема экономики¹. Однако для результативной разработки и реализации целевых программ (и других аналогичных документов долгосрочного характера действия) необходимо представлять эволюцию их нормативно-правового обеспечения на федеральном уровне, задающем основные требования и критерии. Предпримем попытку систематизации и упорядочивания федерального законодательного обеспечения программно-целевого развития субъектов РФ. В этом контексте мы выделяем три этапа, у каждого из которых есть свои особенности.

I этап (1991 —1999 гг.) характеризуется становлением в России системы управления региональным развитием, поиском путей и способов взаимодействия различных уровней власти. Главным актом, имеющим наивысшую юридическую силу на всей территории страны, является Конституция РФ, устанавливающая территориальное деление страны на республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Они имеют свой устав (конституцию), законодательство, равенство в своих взаимоотношениях с федеральным центром. В Конституции РФ четко прописаны федеративное устройство страны, иерархия государственной власти и вопросы, связанные с разграничением предметов ведения, согласно которым федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны находятся в ведении РФ.

Одним из первых официальных документов, регулирующих порядок разработки прогнозов и программ социально-экономического развития России, стал Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Согласно этому закону, программа социально-экономического развития представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Под концепцией социально-экономического развития понимается система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Разработка концепции социально-экономического развития РФ происходит на основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. В концепции социально-экономического развития конкретизируются варианты социально-экономического развития страны, определяются возможные цели социально-экономического развития, а также пути и средства достижения указанных целей. Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется.

Для реализации вышеуказанного федерального закона в том же 1995 г. было утверждено Постановление Правительства РФ от 27 ноября 1995 г. № 1170 «О разработке прогноза и программы социально-экономического развития Российской Федерации на 1996—2000 годы, прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на 1996—2005 годы». В документе определялись мероприятия по реализации поставленной задачи, а также закрепление соответствующих федеральных органов исполнительной власти, каждый из которых должен был подготовить аналитические и статистические материалы и предложения по развитию своей отрасли на перспективу. На основе собранной и обработанной информации было произведено описание исходного состояния российской экономики к 1996 г., проведен комплексный анализ ее состояния и взаимодействия основных элементов социально-экономической системы. В ходе анализа учитывались не только базовые характеристики экономики, но и особенности переходного периода, связанные с расширением сферы рыночных отношений. Выявлены аспекты, требующие более глубокой проработки, которые должны были осуществляться с привлечением министерств, ведомств и научных организаций.

Следующим шагом в процессе нормативно-правового развития регионального планирования стало Письмо первого заместителя министра экономики РФ от 25 декабря 1995 г. «О нормативно-методических материалах для разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на 1996—2000 годы и на 1996—2005 годы». Оно было подготовлено для обеспечения работы по разработке программ и прогнозов социально-экономического развития. В состав указанных материалов входили формы и состав показателей для разработки прогнозов, перечень утвержденных федеральных целевых программ, информация об их предполагаемом финансировании и основные положения

системы разработки государственных прогнозов социального и экономического развития. Материалы охватывали вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по разработке прогнозов социально-экономического развития, отражали основные методические подходы к прогнозированию.

Перед органами исполнительной власти субъектов РФ ставилась задача разработать вариантные сценарные отраслевые, секторальные и региональные долгосрочные и среднесрочные прогнозы. При этом необходимо было обеспечить соблюдение подхода, согласно которому цели и приоритеты среднесрочного прогноза являлись конкретизацией долгосрочных целей и приоритетов. Средства и пути достижения долгосрочных целей должны быть конкретизированы в среднесрочном периоде и т. д.

Общеметодологический подход к разработке программ должен был формироваться на основе выявления проблем и угроз развития соответствующей отрасли, сектора, сферы экономики региона. Затем с учетом общих целей и приоритетов развития экономики определялись цели и приоритеты для каждого объекта. Далее на основе сопоставления проблем и угроз с целями и приоритетами определялись средства и методы достижения целей и приоритетов с учетом необходимости решения имеющихся социально-экономических проблем и наличия общих ограничений (ресурсных, финансовых, кадровых и т. д.). Одновременно с разработкой прогнозов определялись перечни социально-экономических проблем, которые следует прорабатывать дополнительно, и предложения по их решению.

C точки зрения формирования системы управления региональным развитием в РФ особо следует выделить Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Главными целями предстоящего десятилетия были стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов России, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций России в мире. Для решения задач территориального развития требовалось усовершенствовать механизм реализации региональной экономической политики, а с 1996 г. акцент в реализации региональной экономической политики сместился на прогнозирование и программирование.

При разработке общероссийских прогнозов и программ особое место было отведено региональному аспекту, что должно было дать регионам необходимые ориентиры, позволяющие им определить общероссийские тенденции, свое место в межрегиональном разделении труда, наметить и скорректировать в прогнозируемой динамике собственные регулирующие воздействия на экономические и социальные процессы. В проектах долгосрочных и среднесрочных программ, согласно этому Указу, необходимо отражать вопросы совершенствования региональной экономической политики.

Среди форм реализации региональной политики особое место отводилось разработке и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) социально-экономического развития регионов. Перечни ФЦП определялись при подготовке общероссийских концепций и программ на среднесрочную и долгосрочную перспективы и входили в состав данных документов. Большое внимание в Указе уделено регулированию международной и внешнеэкономической деятельности регионов, при этом была обещана государственная поддержка программам регионального развития субъектов РФ, предусматривающим укрепление экспортного потенциала и становление импортозамещающих производств.

В 1996 г. также вышло Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1450 «О совершенствования механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации», отражающее попытку создания механизма оказания государственной помощи регионам России различного типа в условиях их усиливающейся дифференциации. С этой целью Правительство РФ постановило организовать Правительственную комиссию по государственной поддержке развития регионов страны, в обязанности которой входили подготовка для предоставления в Правительство РФ предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу; рассмотрение проектов ФЦП развития регионов РФ и предоставление Правительству РФ заключений по этим проектам; подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития РФ, перечня ФЦП развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета; организация работ по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов РФ и др.

Следующим шагом в данном направлении стал Федеральный закон от 22 января 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». С точки зрения регионального программирования этот закон важен тем, что регламентирует действия лиц, ответственных за процесс разработки, утверждения и финансирования программ социально-экономического развития. Формирование и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ закреплены за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, который несет ответственность за разработку для предоставления высшим должностным лицом субъекта в законодательный орган государственной власти проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ. К полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта РФ относится утверждение в виде закона субъекта РФ программ социально-экономического развития региона, предоставленных высшим должностным лицом субъекта РФ. Законы субъекта РФ (в том числе программы), принятые законодательным органом государственной власти, возвращаются высшему должностному лицу региона для обнародования.

Финансирование мероприятий программы, находящихся в полномочии органов государственной власти региона, происходит ими самостоятельно, т. е. за счет средств бюджета субъекта РФ. Осуществление мероприятий программы может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

На II этапе (2000—2006 гг.) с 2000 г. происходят усиление роли России на международной арене и стабилизация экономики внутри страны. В этих условиях становится понятно, что для каждого субъекта РФ необходим индивидуальный подход, но в то же время он должен соответствовать определенной модели. В связи с этим было принято Распоряжение Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 800-р, в котором говорилось о том, что для совершенствования процесса разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития необходимо утвердить их порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти, а также утвердить типовой макет таких программ, обеспечить регистрацию и учет программ, включающих мероприятия, финансируемые с использованием средств федерального бюджета.

Для исполнения указанного распоряжения был издан Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации». В нем утверждены и порядок согласования мероприятий, содержащихся в программах и имеющих федеральное значение, и типовой макет программы развития региона.

Приложение 1 к этому приказу содержит информацию о порядке согласования с федеральными органами исполнительной власти региональных программ социально-экономического развития, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета. Приложение 2 посвящено типовому макету программы экономического и социального развития субъекта РФ, главное назначение которого состоит в обеспечении методологического единства региональных программ и согласовании их с государственной стратегией экономического и социального развития.

Основное содержание программы социально-экономического развития региона, согласно типовому макету, должно иметь соответствующую структуру: социально-экономическое положение и основные направления развития субъекта России (положение региона, проблемы развития, оценка мер по улучшению положения); цели, задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий; механизм реализации программы; ресурсное обеспечение программы; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; организация управления программой, контроль за ее реализацией.

Осенью 2001 г. с целью сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов России Постановлением Правительства РФ от 11 октября № 717 2001 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)», основными целями которой были сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами, формирование условий развития регионов-аутсайдеров, создание благоприятной среды развития в них предпринимательской деятельности, улучшение инвестиционного климата и повышение эффективности государственной поддержки регионов.

Мероприятия, разрабатываемые в рамках реализации ФЦП, должны были быть направлены на улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах. Механизм реализации предполагал проведение отбора регионов для оказания им государственной поддержки. В структуре финансирования программы было выделено два приоритетных направления: поддержка социальных проектов и строительство объектов инженерной инфраструктуры. Обязательным условием для отбора регионов являлось наличие проектов, демонстрирующих возможность уменьшения различий в социально-экономическом развитии регионов и содержащих перечень необходимых мер, расчеты требуемых для этого финансовых ресурсов и обоснование невозможности решения проблемы самостоятельно, без использования средств федерального бюджета. Объекты программы должны были отбираться по результатам конкурса проектов, предоставленных регионами. Несмотря на явно возрастающий уровень региональной дифференциации, Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2006 г. № 1454-р реализация этой ФЦП была остановлена.

Последним документом, относящимся ко второму этапу, является Градостроительный кодекс РФ, утвержденный 29 декабря 2004 г. ФЗ № 190-ФЗ. Согласно кодексу, территориальное планирование в стране направлено на определение назначения территорий исходя из «совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений».

Реализация схемы территориального планирования осуществляется на основании «пакета» документов, среди которых обязательно должна присутствовать программа социально-экономического развития субъекта РФ.

III этап (с 2007 г. до настоящего времени) характеризуется, во-первых, внесением дополнений в уже разработанные акты и, во-вторых, разработкой комплексных программ социального и экономического развития на долгосрочную перспективу. Для обеспечения более эффективной разработки программ социально-экономического развития был подписан Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Впервые было предложено разрабатывать именно стратегию социально-экономического развития, опирающуюся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи. В стратегии рекомендовалось отражать существующее состояние региона, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления. Несколько пунктов приказа посвящено процессу разработки стратегии и основному ее содержанию.

В качестве механизмов реализации стратегии необходимо разрабатывать экономическую, энергетическую и бюджетную политику органов исполнительной власти региона, также предусмотреть разработку необходимых региональных целевых программ и включение в стратегию ФЦП. Стратегия должна включать в себя общие параметры бюджетного финансирования, разделенные по приоритетным направлениям и отдельным мерам государственного управления.

Также Президентом РФ подписан Указ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», согласно которому был утвержден соответствующий перечень показателей. Один из его пунктов посвящен вопросу финансирования программ развития субъектов РФ. В нем говорится о доле расходов консолидированного бюджета региона России, формируемой в рамках программ развития, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Таким образом, чем выше этот показатель, тем более прогрессивным в субъекте РФ считается выбранная модель, а также инструменты управления региональным развитием.

Все нормативно-правовые акты, разрабатываемые Правительством РФ на протяжении последних лет, были использованы при разработке Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Главной целью разработки Концепции было «определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе». В соответствии с этой целью в Концепции были сформулированы основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы и этапы; формы и механизмы партнерства государства, бизнеса и общества; цели, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в научной, социальной сферах, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры территориального развития российской экономики.

Были подведены итоги социально-экономического развития России в 1990—2007 гг., характеризующиеся переходом к рыночной экономике, обеспечением макроэкономической стабильности, преодолением спада производства и потребления; рассмотрены основные вызовы, с которыми может столкнуться Россия, и заданы целевые ориентиры достижения уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в.

Целый раздел Концепции посвящен региональной политике в РФ, направленной на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. Все усилия регионов направляются на обеспечение инновационного характера долгосрочного социально-экономического развития страны. Для этой цели планируются развитие научно-технического и образовательного потенциала крупных городских агломераций; формирование территориально-производственных кластеров, ориентированных на высокотехнологичные производства в приоритетных отраслях экономики; образование и развитие туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями; развитие крупных транспортно-логистических и производственных узлов в рамках формирования опорной национальной транспортной сети; значительное снижение межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения, а также сближение стандартов жизни между столичными регионами и провинцией, крупными и малыми городами, городским и сельским населением.

Таким образом, на протяжении последних 18 лет в России была проделана большая работа по формированию нормативной базы, отражающей этапы разработки, согласования, утверждения, финансирования и реализации программ экономического и социального развития регионов. Каждый из рассмотренных актов вносил дополнения, которые можно рассматривать в качестве «методических рекомендаций», позволяющих разработать более или менее эффективную программу развития территории. Однако до сих пор остается открытым вопрос о том, какие проблемы требуют решения именно программно-целевыми методами, а какие могут быть решены без разработки столь масштабного документа. Кроме этого, в рассмотренных нормативно-правовых актах не отражены критерии, которые в обязательном порядке должны быть включены в программу развития региона. Особенно следует отметить, что до настоящего времени процесс нормативно-методологического обеспечения разработки и реализации территориальных программ не дошел до уровня муниципальных образований, хотя Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», введенный в полном объеме на территории всех регионов с 1 января 2009 г., об этом непосредственно говорит. Вышеупомянутые проблемы требуют своего скорейшего решения, что позволит усовершенствовать систему нормативно-правового обеспечения программно-целевого регулирования регионального развития в России.

ПРИМЕЧАНИЕ

¹ См.: Лапин А.Е. Причины и последствия ульяновского варианта «мягкого» вхождения в рынок // Регионология. 2002. № 3. С. 76—86.

Поступила 24.12.09.