И. В. Бахлов. Федерация как альтернатива развития российской государственности: федеративные проекты имперского периода

И. В. БАХЛОВ

ФЕДЕРАЦИЯ КАК АЛЬТЕРНАТИВА РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ФЕДЕРАТИВНЫЕ  ПРОЕКТЫ ИМПЕРСКОГО ПЕРИОДА¹

БАХЛОВ Игорь Владимирович, заведующий кафедрой всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук.

Ключевые слова: империя, проекты территориального устройства, российская государственность, союз, унитаризация, федерализация, федерация

Key words: empire, projects of territorial structure, Russian national identity, union, unitarisation, federalisation, federation

В политической истории России явно прослеживались две линии развития: унитарная и федеративная². В условиях унитарного правительственного курса программа федерализации империи могла рассматриваться лишь на теоретическом уровне, причем не только оппозицией, но и отдельными представителями правящей элиты.

О. А. Кудинов считает, что введение некоторых элементов федерализма предусматривалось Государственной Уставной грамотой Российской империи 1820 г., проект которой был разработан под руководством Н. Н. Новосильцева. Так, империя должна была делиться на наместничества, в которых создавались двухпалатные парламенты (местные сеймы), осуществляющие законодательную власть на основе народного представительства. Всю полноту власти в наместничестве осуществлял назначаемый императором наместник вместе с парламентом³. На наш взгляд, подобная структура весьма напоминает модель централизованной федерации с правом интервенции центра практически во все дела управления субъектов (по типу Индийской федерации).

Один из первых оппозиционных проектов федерализации Российской империи был представлен в «Конституции» руководителя «Северного общества» декабристов Н. М. Мура-вьева⁴. Во-первых, федеративное устройство предполагалось ввести «сверху» конституционным путем децентрализации унитарной империи, что устраняло договорное начало, инициативу «снизу», придающие прочность федерации. Во-вторых, представленный проект не решал проблему автономии бывших государственных образований в составе Российской империи (точнее, решал ее радикальным путем, устраняя саму идею автономии), что в условиях полиэтничности населения и развитых историко-культурных традиций государственности многих из них создавало основу для будущих конфликтов. В-третьих, политико-территориальная организация сочеталась с сильной организацией верховной исполнительной власти: наследственный император сохранял практически всю полноту власти. В-четвертых, положения проекта неоднократно перерабатывались, в том числе в плане федеративной организации государства — в направлении все большей централизации.

Еще один проект федеративного характера был сформулирован главными организаторами Общества соединенных славян братьями П. И. и А. И. Борисовыми. Их взгляды не нашли четкого выражения в каком-либо документе, поэтому о них можно судить лишь по показаниям Следственной комиссии. В них П. И. Борисов заявлял, что «цель Соединенных Славян состояла в том, дабы соединить славянские поколения федеративным союзом; в центре союза построить город, в который бы посылались депутаты от славянских народов и находилось главное управление федеративного союза». Впрочем, как признает сам автор, «верных средств к достижению сей цели мы не имели»⁵. В Славянскую федерацию должны были войти «восемь славянских колен» в виде объединения населенными ими государств и земель — России, Польши, Молдавии, Сербии, Валахии, Богемии, Моравии, Трансильвании, Кроации, Далмации, Венгрии. Каждый народ, входивший в федерацию, должен был иметь свою конституцию, основанную на демократических принципах, с учетом национальных особенностей этого народа. Каждое государство должно было само определять свое внутреннее государственное устройство, законодательство и пр.

Таким образом, этот федеративный проект исходил из панславистских устремлений, предполагая объединение всех славянских народов; его отличала неразработанность в плане организации территориального устройства и системы органов власти; он был явно утопичным (что признавали и сами декабристы), так как предполагал соединение на равных началах огромной России и сравнительно небольших земель, все из которых находились в зависимости от континентальных европейских империй. В целом федеративный проект Общества соединенных славян был панславистским по духу и конфедеративным по организации предполагаемого объединения.

Таким образом, федералистские проекты, разработанные декабристами, не решали многочисленных проблем Российской империи. В то же время их можно рассматривать как начало широкой дискуссии по решению государственно-территориальных проблем империи среди достаточно широких слоев российского общества, несмотря на то что эти проекты оказались закрытыми для общественности на долгие годы.

Заслуживает внимания федеративный проект, созданный Н. П. Огаревым⁶. В качестве главного принципа организации общества он называл самоуправление общины, из которого необходимо исходить при определении формы территориальной организации государства. Тем самым идеалом государственного устройства выступает конфедерация, основанная на свободном союзе волостей как базовых единиц. Волость — это «высший размер административного единства для нескольких общин». В компетенцию общинно-волостного самоуправления входит «законодательно-судебная и вся от нее зависящая исполнительная власть». Организация конфедерации должна строиться снизу вверх путем добровольного объединения общинно-волостных единиц в географические союзы по «принципу породы» и по «принципу промыслов» (в чем легко заметить сходство с образованными по экономико-географическому принципу ассоциациями). Н. П. Огарев выделял следующие союзы: Среднерусский, Прибалтийский, Польско-Литовский, Беломорский, Волжский, Украинский, Новороссийский, или Черноморский, Урало-Сибирский и Амурский.

Таким образом, Огарев выступал за создание союзного государства не путем децентрализации, разрушения унитарного государства, а путем интеграции, добровольного союза самоуправляющихся единиц. Базовая единица представляла собой не только или же не столько территориальные единицы, сколько социальные объединения, связанные территориально. Кроме того, следует отметить значительный перевес в плане наделения компетенцией базового уровня — общинно-волостного самоуправления, тогда как к компетенции центрального правительства отнесены лишь пять вопросов, связанных исключительно с практическим обеспечением «междуволостных отношений». Это позволяет говорить о конфедеративном, а не о федеративном характере проекта.

Несколько в ином ключе рассматривал проблемы организации территориального устройства государства Н. Я. Данилевский. Тип идеальной федерации, по его мнению, характеризуется тем, что «именно государственное верховенство должно бы в ней заключаться не в целом, а в самом элементарном общественном союзе — в деревенской или в волостной общине, и взаимная связь и зависимость должна бы быть тем слабее, чем выше порядок группы, этими общинами составляемой, т. е. связь окружная была бы сильнее и теснее уездной, уездная — областной, областная — краевой, краевая — государственной». При этом «союз, общество — одним словом, всякая связь лиц, народов и государств, — возможны только при взаимности, обоюдности услуг и выгод; когда же первые требуются только от одной стороны, а вторые достаются только другой, то такие отношения нельзя назвать другим именем, как эксплуатацией слабого, глупого или доверчивого сильным, умным, лукавым, или попросту — одурачиваньем»⁷. По его мнению, один и тот же народ не может составлять федерации, если не удален от своих соседей труднопреодолимыми физическими препятствиями (обширными морями, высокими хребтами и т. п.); не могут составлять постоянной федерации народы, не связанные «племенным сродством». Кроме того, смотря по отношениям, существующим между этнографическими элементами, составляющими федерацию, она «должна быть устроена или по типу равновесия частей, или по типу гегемонии»⁸.

Руководствуясь этими соображениями, Н. Я. Данилевский создал свою концепцию Всеславянского союза. Он считал, что «тесность» политической связи, которая должна соединить родственные между собой народности, определяется не только степенью их родства, но еще и степенью той опасности, которой эти народности подвержены извне. Поэтому политическая форма их сожительства должна служить обороной от нее. Отмечая, что «по этнографическим условиям славяне действительно должны составить федерацию», он полагал, что «федерация эта должна обнять все страны и народы — от Адриатического моря до Тихого океана, от Ледовитого океана до Архипелага. Сообразно этим же условиям, а также согласно с фактами истории и с политическим положением в непосредственном соседстве с могущественным и враждебным романо-германским миром, — федерация эта должна быть самая тесная, под водительством и гегемонией цельного и единого Русского государства». При этом «нужно не поглощение славян Россией, а объединение всех славянских народов общею идеей Всеславянства как в политическом, так и в культурном отношении, и в первом — главнейше и преимущественно для возможности осуществления последнего»⁹.

В концепции Н. Я. Данилевского можно выделить два достаточно явно обособленных компонента: геополитический, связанный с обоснованием создания Всеславянского союза, и российский, предполагающий устройство самой Российской империи. В сфере геополитики он исходил из признания неотвратимости столкновения четырех империй — Российской, Германской, Австро-Венгерской и Османской. Причем причинами столкновения становились неудержимое распадение Австро-Венгерской и Османской империй, борьба за Константинополь и черноморские проливы, а также панславянское единство. В сфере внутреннего устройства Российской империи, исходя из его воззрений в плане федерализма, можно предполагать, что он в идеале видел федерацию, организованную снизу, от общины до государства, отличающуюся децентрализованным характером.

Особое направление в российской федералистской мысли представляют М. А. Бакунин и П. А. Кропоткин, развивавшие теорию социального федерализма в русле анархизма. Идеалом общественного устройства у теоретиков анархизма выступала свободная организация общества снизу вверх в виде свободной федерации самоуправляющихся общин, артелей, земледельческих и фабрично-ремесленных ассоциаций и т. д. При этом федерализм рассматривался ими как путь объединения местных групп и ассоциаций для выполнения сложных функций без центрального правительства путем постепенного изживания государства.

М. А. Бакунин был активным сторонником идеи негосударственного федерализма. В своей работе «Федерализм, социализм и антитеологизм» он выступал за создание единой системы глобальной федерации, в которой выделяются общинный, провинциальный, национальный и международный уровни интеграции. Каждое звено должно иметь судебный, законодательный и исполнительный орган. Идеал федеративного устройства для него — универсальный проект объединения индивидов, ассоциации их и регионов, наций в иерархическую федеративную организацию со сложной системой общественной власти, образованную снизу вверх, от периферии к центру¹⁰.

Особого внимания заслуживает его проект Всеславянской федерации как возможного элемента будущей глобальной федерации, выдвинутый им на Пражском конгрессе славянских народов в 1848 г. М. А. Бакунин призывал славянские народы отказаться от своей государственности, создать «великую и вольную» Всеславянскую федерацию. Ее должны составить народы России, Украины, Белоруссии, Чухоно-Ла-тышского края, Курляндии, возможно, Литвы и Польши, а также славянские народы, населяющие Австрию и Турцию. При этом федерацию должны составить не только территориальные сообщества, но и все исторические субъекты: индивиды, союзы, земледельческие и фабрично-ремесленные рабочие артели, ассоциации, нации и народы как славянского, так и неславянского происхождения, а также союзы славянских народов, составленные из бывших славянских государств¹¹.

П. А. Кропоткин выступал за идею децентрализации как фактор прогресса, а федерализм признавал средством территориальной и функциональной децентрализации власти, так как, по его мнению, только федерация создает реальное единство страны. Говоря о необходимости федерации в России, он подчеркивал, что «единственное спасение России — это превращение ее в тесный союз (федерацию) свободных областей и народов». Однако «не только Россия как целое должна превратиться в добровольный, но тесный

союз свободных областей и народов, но и местное самоуправление, городское и земское, должно быть устроено так, чтобы все отдельные самоуправляющиеся единицы, вплоть до самых мелких, были возможно более свободными и пользовались возможно большими правами». В основе общественного устройства России должен лежать не государственный централизм, а «местная самостоятельность (автономия) и федеративное (союзное) добровольное объединение»¹².

Анархистское направление в отечественной федеративной мысли характеризуется рядом черт. Его представители либо отвергали государственный федерализм как объединение государственно-территориальных единиц, либо признавали его промежуточным этапом между централизованным государством и моделью идеальной федерации, основанной на принципе объединения индивидов и их ассоциаций, что соответствовало важнейшему, по их мнению, фактору прогресса — закону взаимной помощи. Для них характерно также осознание необходимости федеративной формы устройства государства как промежуточной для создания всемирной федерации, субъектом которой может стать любая ассоциация индивидов, организованная не только по территориальному, но и по социально-экономическому и иному признаку, т. е. их учение отличалось глобализмом. Одной из важнейших их идей была концепция образования федерации снизу вверх путем заключения договора самоуправляющихся территориальных и иных единиц, причем автономия рассматривалась ими как самое широкое самоуправление в рамках такой единицы.

В середине XIX в. оформляется новое течение в федеративной мысли Российской империи, которое условно можно назвать сепаративным (автономистским). В нем мы можем выделить два направления: украинский сепаратизм (Н. И. Костомаров, М. П. Драгоманов и др.) и сибирское областничество (Г. Н. Потанин, Н. М. Ядринцев)¹³. Во-первых, они исходили из признания самобытности и необходимости самостоятельного развития регионов Российской империи на основе широкого предоставления самоуправления. Во-вторых, приоритет отдавался автономизации отдельных регионов (Украина, Сибирь), причем признавалась возможность их сохранения в составе России. В-третьих, задачи и методы автономизации понимались по-разному: украинское направление исходило из предоставления национально-культурной автономии и самобытного развития украинского языка и культуры, тогда как сибирские областники задачу автоно-мизации видели преимущественно в повышении социально-экономической самостоятельности Сибири путем ликвидации признаков ее колониального состояния. В-четвертых, в отстаивании собственных взглядов представители этого течения опирались на исторические разработки, призванные обосновать их притязания существующими традициями, начиная со времен Древней Руси.

Подводя общий итог анализу проектов, можно сделать некоторые выводы. Во-первых, существовало значительное многообразие в выборе предлагаемых альтернатив, которое, впрочем, укладывается в несколько общих направлений: панславистское (геополитическое) — создание Всеславянской империи на федеративной основе под эгидой России, сохраняющей свою централизованную государственность (Н. Я. Данилевский); державное — сохранение Российской империи, преобразованной на федеративных началах, с доминированием центра по отношению к периферии (Н. М. Муравьев); анархистское (социальный федерализм), предполагающее коренное изменение всех структур Российской империи и ее преобразование в федерацию добровольно объединившихся ассоциаций самого различного уровня, начиная с базового (общины, волости), с одновременным вхождением в состав глобальной федерации (М. А. Бакунин, П. А. Кропоткин); сепаративное (автономистское), представители которого выступали за повышение прав своего региона, причем предлагали самые разные подходы — от крайне радикальных до сравнительно либеральных (Н. М. Ядринцев, Г. Н. Потанин, Н. И. Костомаров и др.).

Кроме того, следует отметить, что некоторые концепции сложно отнести к какому-то одному направлению, например, федеративный проект Н. П. Огарева. В его взглядах, бывших достаточно утопичными для своего времени, можно найти много параллелей с активно развивающимися сейчас концепциями социального и кооперативного федерализма (община, союз общин как полноправный участник федеративных отношений, закрепление приоритета базового уровня федеративного государства путем реализации принципа субсидиарности и т. д.).

Во-вторых, представленные концепции различаются по характеру используемых авторами инструментов федерализации, причем определяющее место среди них занимает автономия как основной способ децентрализации прежде унитарного государства. Авторы концепций предлагали автономию, основанную на различных принципах — национально-культурном, национально-территориальном, территориальном или областном, экономико-географическом.

В-третьих, многие авторы федеративных проектов выступали за необходимость развития асимметричных отношений между центром и регионами. Лишь в тех концепциях, которые опирались на территориальный принцип, признавалась симметричность прав субъектов (хотя и в этом случае асимметрия сохранялась в скрытой форме). Явная асимметричность вероятных субъектов федерации чаще всего связывалась с национальным принципом.

В-четвертых, большинство авторов соотносит развитие федерализма в России с наднациональным уровнем, либо определяя Россию (унитарную или децентрализованную) в качестве будущего ядра более широкого объединения, либо отмечая возможность ее вхождения в федерацию европейского или глобального уровня.

В-пятых, во многих концепциях отмечается самобытность, уникальность исторических условий и объективных обстоятельств развития федеративных отношений в России, они связаны с особым характером развития местного самоуправления, древнерусским происхождением федеративного начала, исключительной ролью центра и слабостью периферии и т. д.

В целом необходимо подчеркнуть, что федерация как альтернатива развития Российского государства признавалась далеко не всеми. В дореволюционную эпоху и в последующее время существовала значительная оппозиция в лице сторонников унитаризма, полагавших, что в России отсутствуют необходимые предпосылки (выражаясь словами И. А. Ильина, «жизненные основы») для становления федеративной формы государственности. На фоне дискуссии между федералистами и унитаристами, причем накануне революции и в революционный период доминировали преимущественно вторые, учреждение федерации стало вынужденным ответом центра на вызов периферии (и не только национальных окраин, так как в период Гражданской войны «волна суверенитетов» охватила и русскоязычные области).

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009—2010 годы). «Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).

² См.: Королева-Конопляная Г. Идея федерализма в политических программах декабристов и анархистов // Федерализм. 2002. № 1. С. 184.

³ См.: Кудинов О.А. Правительственные проекты конституций Российской империи XIX в. // Государство и право. 2004. № 4. С. 75.

⁴ См.: Избранные социально-политические и философские произведения декабристов: в 3 т. М.: Гос. изд-во полит. лит-ры, 1951. Т. I. С. 295—317.

⁵ Там же. С. 36.

⁶ См.: Огарев Н.П. Избранные социально-политические и философские произведения / под общ. ред. М.Т. Иовчука и Н.Г. Тараканова: в 2 т. М.: Гос. изд-во полит. лит-ры, 1952—1956. Т. 2. С. 54—59.

⁷ Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М.: «Книга», 1991. С. 229—230, 397.

⁸ Там же. С. 427.

⁹ Там же. С. 363, 385, 388—389.

¹⁰ См.: Бакунин М.А. Анархия и Порядок: соч. М.: Изд-во ЭКСМО-Пресс, 2000. С. 149—178.

¹¹ См.: Королева-Конопляная Г. Идея федерализма в политических программах ... С. 193—196.

¹² Обращение Московской Лиги Федералистов о задачах Лиги // Вопросы философии. 1991. № 11. С. 52—54.

¹³ См.: Костомаров Н.И. Исторические монографии и исследования. Кн. 1. СПб.: Книга, 1903. 731 с.; Драгоманов М.П. Национальный вопрос на Украине и в России // Собр. полит. соч.: в 2 т. Т. 2. Париж: Изд. ред. «Освобождение», 1906. 874 с.; Письма Г.Н. Потанина: в 3 т. Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1987. Т. 1. С. 10—35; Ядринцев Н.М. Сибирь как колония в географическом, этнографическом и историческом отношении. Новосибирский хронограф, 2003. 560 с.

Поступила 10.06.10.