К. П. Африкантов. Уполномоченный по правам ребенка как новый институт в системе социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

К. П. АФРИКАНТОВ

УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА КАК НОВЫЙ ИНСТИТУТ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

АФРИКАНТОВ Константин Петрович, преподаватель кафедры социологии, социальной политики и регионоведения Поволжской академии государственной службы (г. Саратов).

Ключевые слова: взаимодействие органов власти, уполномоченный по правам ребенка, социальная защита, дети-сироты

Key words: state power bodies interaction, plenipotentiary for the rights of the child, social protection, orphaned children

Современная ситуация в сфере социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, показывает, что, несмотря на многочисленные преобразования, желаемый результат не был достигнут. Институтов, защищающих права ребенка, достаточно много. Детьми занимаются различные ведомства, специалисты, родители. Однако сложившаяся система органов власти, занимающихся решением проблем детей этих категорий, дает сбои. К сожалению, бывают случаи, когда органы, призванные защищать интересы детей-сирот, сами нарушают законодательство. По мнению уполномоченного по правам ребенка в Москве, «существует чудовищный парадокс — приходится защищать детей от их защитников! Суды, прокуратура, органы опеки занимают позиции невмешательства, выжидают и даже идут на откровенные нарушения»¹. В частности, это имеет место в сфере предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в осуществлении воспитательного процесса в учреждениях интернатного типа. Чтобы реализовать права ребенка на полноценную жизнь, необходимы объединение и координация усилий, повышение ответственности за обеспечение защиты детей.

Осуществляемый контроль тоже часто не может быть признан эффективным, поскольку происходит внутри самой системы, и его отличительными чертами являются корпоративность и ограниченный узковедомственный подход². Таким образом, отсутствует комплексная защита детей-сирот. В странах, имеющих более развитую систему социальной защиты, эта проблема решается за счет функционирования института уполномоченного по правам ребенка. Этот механизм сформировался на основе принятия Конвенции о правах ребенка в 80-х гг. XX в. в Норвегии, Швеции, Дании и Израиле. Причем инициаторами его создания выступили органы государственной власти и общественные объединения, что подчеркивает необходимость его создания. Так, Детский фонд ООН (UNICEF) определяет его как независимый и законодательно учрежденный орган, созданный для отстаивания прав и интересов детей.

К основным целям осуществления деятельности уполномоченного относятся содействие эффективному взаимодействию органов всех ветвей власти, правозащитных организаций, СМИ и молодежных общественных объединений в сфере прав ребенка; развитие государственной правовой защиты детского населения. Одной из основных задач является защита детей-сирот, права которых нарушаются. Например, мнение ребенка-сироты не учитывается при его помещении в интернатные учреждения. Это имеет значение, поскольку в том случае, если его помещают в специализированный интернат для детей с умственной отсталостью, то единожды поставленный диагноз практически никогда не пересматривается. Дети в сиротских заведениях живут по давно установленным традициям, и такой порядок устраивает заинтересованные ведомства. Мониторинг и профилактика нарушений прав ребенка в закрытых учреждениях тоже входит в обязанности детского омбудсмена³.

Учреждение института уполномоченного по правам ребенка не ставит целью подменить собой уже существующие органы власти, занимающиеся проблемами сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а только дополняет их, поскольку он находится на стыке между властью и обществом и выполняет функции общественного контроля. Отличие от других органов, выполняющих контрольные функции, особенно прокуратуры, заключается в том, что детский омбудсмен доступен для обращений непосредственно детей, и, таким образом, отпадает необходимость в посредничестве взрослых людей, что позволяет более тщательно вникнуть в каждую конкретную ситуацию.

В России развитие института уполномоченного по правам ребенка началось с пяти регионов, которые в 1998 г. в рамках пилотного проекта Министерства труда России при поддержке ЮНИСЕФ учредили подобные должности. По состоянию на 1 июля 2010 г. количество субъектов РФ, в которых есть уполномоченные по правам ребенка, увеличилось до 46.

В соответствии с Конвенцией о правах ребенка, принятой резолюцией 44/25 Генеральной ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г., учреждение института уполномоченного по правам ребенка является обязательным элементом в системе защиты детей в странах, присоединившихся к этому договору⁴. К сожалению, на федеральном уровне долгое время отсутствовала нормативно-правовая база, регулирующая деятельность этого института в России. Только в 2009 г. Указом Президента РФ была введена должность уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ «в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации». Органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано учредить данную должность⁵.

Все субъекты РФ, учредившие этот институт, воспользовались ст. 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ⁶. В соответствии с п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться не указанные в п. 2 этой статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам⁷. Поскольку деятельность уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ и его аппарата финансируется за счет средств бюджета субъекта РФ, то учреждение этой должности на региональном уровне было правомерно.

Несмотря на общность функций и задач, выполняемых уполномоченными по правам ребенка, в настоящее время единообразия в отношении организационно-правового статуса нет. В мире действуют четыре основные формы этого института: уполномоченный по правам ребенка в структурах исполнительной власти; самостоятельная структура на основании законов какой-либо территории; уполномоченный по правам ребенка, входящий в структуру аппарата уполномоченного по правам человека; уполномоченный по правам ребенка, действующий на общественных началах.

Регионы, учредившие эту должность выбрали разные модели. В большинстве субъектов РФ, в частности в Краснодарском крае, Ямало-Ненецком автономном округе и Якутии, пошли по пути создания отдельной должности уполномоченного, не подотчетной при осуществлении своих полномочий государственным органам и иным лицам. Финансирование этого института осуществляется отдельной строкой из бюджетов субъектов РФ. В ряде субъектов детский омбудсмен был введен в аппарат уполномоченного по правам человека, но на разные должности. Так, в Московской и Смоленской областях уполномоченный по правам ребенка является руководителем структурного подразделения по защите прав и законных интересов несовершеннолетних в аппарате уполномоченного по правам человека, в Алтайском и Красноярском краях, Нижегородской области — его заместителем. В Ивановской и Владимирской областях он осуществляет свою деятельность на общественных началах, а в Самарской, Амурской, Астраханской областях и Республике Дагестан уполномоченный замещает должность государственной службы, назначается на этот пост главой региона. В Вологодской области уполномоченный по правам ребенка действует на правах советника губернатора области, а в Карелии и Белгородской области эти функции выполняет действующий работник исполнительного органа государственной власти. В ряде субъектов РФ статус уполномоченного по правам ребенка за последнее время претерпел изменения. Так, в Москве эта должность перестала быть самостоятельной структурой и была введена в аппарат уполномоченного по правам человека, а в Санкт-Петербурге детский омбудсмен обрел самостоятельность.

Вопрос организационно-правовой формы уполномоченного по правам ребенка имеет важное значение, поскольку для эффективного достижения целей и выполнения своих задач он должен найти свое место в системе органов, занимающихся проблемами детей. Уполномоченному по правам ребенка приходится выбирать либо действие в рамках присущих чиновничьему аппарату паттернов решения типовых проблем, что влечет за собой утрату смысла существования этого института, либо демонстративное дистанцирование от руководства региона (муниципального образования), но эта самостоятельность и независимость в условиях российского региона, вероятно, приводят к отстраненности от рычагов реального влияния на решение проблем⁸. Это в полной мере сказывается при выборе кандидатуры уполномоченного. Требования к кандидату на должность уполномоченного по правам ребенка определяются региональными нормативными актами. Как правило, на эту должность назначается лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее высшее юридическое или педагогическое образование, не совершившее порочащих его поступков, а также обладающее опытом работы в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.

Анализ персоналий действующих уполномоченных показал, что в большинстве случаев на этот пост выдвигаются люди из числа бывших чиновников либо сферы социальной защиты (Амурская область, Краснодарский и Красноярский края, Дагестан), либо сферы образования (Алтайский край, Волгоградская и Кемеровская области, Карелия). Из числа общественности уполномоченный был выбран лишь в небольшом количестве субъектов РФ. В качестве примера можно привести Пермский край, Республику Коми, Удмуртию и Курганскую область. В Якутии, Владимирской и Ивановской областях, г. Москве эту должность занимают представители, имеющие опыт парламентской деятельности.

Не может не насторожить тот факт, что на должность, непосредственно курирующую обеспечение прав детей, часто назначают бывшего чиновника — человека из ведомства, на которое и приходят жалобы. Это способствует снижению общественного веса и авторитета уполномоченного по правам ребенка. Формируется представление о том, что уполномоченный — очередная чиновничья должность. Инициатива учреждения института уполномоченного, идущая снизу от общественных и правозащитных объединений, вступает в противоречие с реальным воплощением этих идей на практике. Власть, учреждая этот институт, стремится установить свой контроль. В подобной ситуации уполномоченный по правам ребенка не в полной мере выполняет свои функции и во многом дублирует деятельность других структур. Чтобы деятельность уполномоченного была эффективной, в регионах необходимо создание определенных предпосылок, что является заботой гражданского общества и власти.

К факторам, препятствующим развитию эффективной системы социальной защиты детей на региональном уровне, следует отнести незнание современных механизмов защиты детства многими управленцами, специалистами, законодателями; ведомственную разобщенность; слабость организаций «третьего сектора» и отсутствие в нем консолидации. Необходимо способствовать распространению и закреплению в местном и региональном сообществах ценностей прав и законных интересов ребенка, заниматься распространением современных практик и технологий, направленных на реализацию базовых прав детей в среде представителей власти, неправительственных организаций, СМИ. Институт уполномоченного должен стать центром распространения положительного опыта по защите прав детства и поддержке детских гражданских инициатив. Поскольку должность уполномоченного является персонифицированной, то важно, чтобы ее замещали люди, осознающие специфику этой деятельности и готовые взять на себя ответственность за решение проблем детей.

В качестве основного контраргумента введения этой должности на региональном уровне приводится довод о том, что это преждевременно и нецелесообразно, поскольку увеличивает нагрузку на бюджет, а в качестве альтернативного варианта предлагается оптимизировать механизм перераспределения функций и полномочий между органами государственной власти. Такое сопротивление в ряде регионов можно объяснить боязнью перераспределения властных ресурсов, поскольку основы деятельности детского омбуд-смена противоречат существующему порядку⁹. Опасения, что институт уполномоченного станет никому не нужным механизмом, не находят подтверждения. Проанализировав ежегодные отчеты уполномоченных в регионах, можно отметить ежегодное увеличение количества обращений граждан. Например, в Москве этот показатель с каждым годом увеличивается на 15—20 %. По словам председателя Ассоциации уполномоченных по правам ребенка России А. Голованя, региональные омбудсмены разрешают не менее каждого пятого поступающего обращения, что, согласно мировым стандартам, является достаточно неплохой работой¹⁰.

Длительный промежуток времени перспективы института детского омбудсмена в России не представлялись отчетливо. Согласно данным, полученным Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 2005 г., в рамках проведенного исследования «Отношение общества к проблемам детской беспризорности и безнадзорности. Информационное обеспечение проблем сиротства и беспризорности» 47 % опрошенных россиян ответили положительно на вопрос «Может ли улучшить ситуацию с неблагополучными семьями и детьми введение должности независимого уполномоченного по правам ребенка?»¹¹. Однако, несмотря на это и на то обстоятельство, что в заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго и третьего периодических докладов РФ о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г., 2004 г.) содержалось требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и об учреждении института уполномоченного по правам ребенка на региональном и федеральном уровнях, в России на федеральном уровне только Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» предусматривалось дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ¹².

Положение изменилось с Указом Президента РФ о создании этой должности при Президенте РФ. За время, прошедшее с выхода этого указа, количество регионов, учредивших у себя эту должность, удвоилось и продолжает увеличиваться. Оказались правы эксперты, полагавшие, что решение об учреждении уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне приведет к созданию этой должности в субъектах РФ. Однако все еще остаются вопросы по поводу организационно-правового статуса уполномоченных. Существует мнение, что необходимо пересмотреть функции органов власти, входящих в систему по защите прав детей, например, все координирующие функции передать Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, контролирующие — уполномоченному по правам ребенка в РФ и в регионах, а обязанности общественного контроля возложить на отдельные независимые центры¹³. Это потребует пересмотра организационно-правового статуса детского омбудсмена.

Отсутствие регламентации в вопросе организационно-правовой формы учреждения института уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ представляется целесообразным, поскольку необходимо учитывать социокультурные и материальные особенности территорий. Очевидно, что учреждение отдельной должности со своим аппаратом, сторонником чего являются первый детский омбудсмен России A. Головань и ныне действующий уполномоченный по правам ребенка П. Астахов, в большинстве регионов проблематично. Однако это не должно служить оправданием для формального учреждения этой должности. Институт уполномоченного должен быть независимыми, и для этого ему следует опираться на органы представительной власти в регионах. Действующий уполномоченный по правам человека в России B. Лукин — сторонник включения детского омбудсмена в аппарат уполномоченного по правам человека.

Таким образом, опираясь на региональный опыт, для совершенствования системы взаимодействия органов власти, занимающихся социальной защитой детей в РФ, видится необходимым рекомендовать на уровне всех субъектов РФ учредить должности детского омбудсмена не в системе органов исполнительной власти. Представляется, что институт уполномоченного по правам ребенка имеет большое значение не только в сфере социальной защиты детей.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Мастыкина И. Проблемы защиты прав детей в России // Права человека в России. URL: hroorg.mastertest.ru/editions/child/2004/07/26.php (дата обращения: 23.02.2009).

² См.: О работе уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации // Официальный сайт Федерального агентства по образованию Министерства образования РФ. URL: http://www.ed.gov.ru/junior/rub/ narkot/565 (дата обращения: 25.02.2009).

³ См.: Куприянова Е.И. О работе уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации // Институт уполномоченного по правам ребенка в России / сост. и общ. ред. Г.В. Сабитова. М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2005. С. 15.

⁴ См.: Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сб. междунар. договоров СССР. Вып. XLVI. 1993.

⁵ См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 987 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Собр. законодательства РФ. 07.09.2009. № 36. Ст. 4320.

⁶ См.: Конституция Российской Федерации // Собр. законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.

⁷ См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22 сентября 1999 г.) // Собр. законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.

⁸ См.: Чапурко Т.М. Государственная политика в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних // Власть. 2008. № 15.

⁹ См.: Ее же. Государственная политика современной России в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 16.

¹⁰ См.: Головань А. «Институт уполномоченного по правам ребенка должен быть максимально независимым» // Сайт Архангельского регионального общественного учреждения «Поморский центр публичной политики». URL: http://www.pomorcpp.org/monitoring/?id=681 (дата обращения: 06.07.2010).

¹¹ См.: Пресс-выпуск ВЦИОМ № 277 «На пути решения проблем детской беспризорности и безнадзорности» // Официальный сайт ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/1641.htmnno_cac-he = 1&cHash=5847b96787 (дата обращения: 02.06.2010).

¹² См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собр. законодательства РФ. 15.10.2007. № 42. Ст. 5009.

¹³ См.: Абрамов В.И. Права ребенка и их защита в России: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 31—32.

Поступила 14.07.10.