И. Н. Кузьмина. Демократизация власти в условиях реализации концепции электронного правительства

И. H. КУЗЬМИНА

ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

КУЗЬМИНА Инесса Николаевна, аспирант кафедры управления социальными и экологическими системами Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Москва).

Ключевые слова: электронное правительство, информационные технологии, информационная политика, информационное общество, Интернет, политические коммуникации

Key words: electronic government, information technologies, information police, information society, Internet, political communications

Изобретение в середине XX в. вычислительной техники, появление и широкое распространение персональных компьютеров, создание сетей связи, телекоммуникаций и Интернета открыли новые возможности для передачи информации. Эти изобретения положили начало бурному развитию информационных технологий, внедрению их во все сферы жизни, а также определили последующее развитие всего человечества, обозначив его новый этап развития — информационное общество, общество знания.

Ядром становления информационного общества является развитие Интернета¹, определяющего контуры политической и социальной жизни будущего. Интернет как новое средство массовой коммуникации имеет ряд преимуществ по сравнению с традиционными: мультимедийность, персонализация, интерактивность, отсутствие посредников и др. Благодаря этим особенностям интернет-технологии оказывают значительное влияние на все сферы жизнедеятельности людей, в том числе политическую. Политическая сфера связана с понятием «власть», означающим способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение людей с помощью каких-либо средств: воли, авторитета, права, насилия и др.²

Что касается политической сферы и развития Интернета, то актуальным является концепт Н. Лумана о том, что власть имеет коммуникативную природу. Без общения, обмена информацией с гражданами она теряется. Основа деятельности власти — отношения с народом. Для любого государственного органа вопрос взаимоотношения с общественностью, гражданами, во благо которых работает эта структура, является основополагающим, т. е. без налаживания коммуникаций с населением, без установления обратной связи власть не может функционировать, адекватно выстраивать свою политику. От того, как власть взаимодействует с обществом, от эффективности их диалога, дискурса зависит устойчивость управленческой системы, определяется ее дальнейшее развитие³.

Для установления и поддержания политических коммуникаций важно развивать информационную политику в качестве наиважнейшего средства развития информационного общества. Выделяют три модели информационной политики: тоталитарную, манипулятивную, диалоговую.

Тоталитарная модель базируется на методе принуждения (давления на психику), при этом объект воздействия (зритель, читатель, слушатель) является пассивным. Это однонаправленный процесс информационного воздействия, при котором обратной связи от объекта не предвидится, а если и присутствует, то предполагает согласие и одобрение со стороны реципиента. В этом случае доминируют субъект-объектные информационные отношения.

Манипулятивная модель основана на методе внушения. Цель воздействия — манипулировать общественным сознанием на основе подмены реальной информации виртуальной, когда объект воздействия, погруженный в проблемы выживания, не обдумывает свои действия, а просто подчиняется полученному информационному сигналу. Субъект-объектные отношения дополняются субъект-субъектными, которые иллюзорно становятся основными. Хотя в ряде случаев такие технологии достигают позитивного эффекта (например, мобилизационного). Вместе с тем в этой модели большую опасность представляют злоупотребления инсайдерской информацией.

При диалоговой (дискурсной) модели используется метод убеждения. Доминируют равноправные отношения социального партнерства в информационном пространстве, или субъект-субъектные отношения. Именно эта модель является самой эффективной, демократичной, так как в результате ее применения формируется сознание человека с активной гражданской позицией⁴.

Традиционные СМИ в большей степени ориентируются на монолог, односторонний процесс коммуникации. Получение обратной связи связано с техническими, материальными сложностями, временными затратами. Становление информационного общества, особенно развитие гуманитарной компоненты информационных технологий, Интернета, дает новые возможности для установления дискурса между органами государственной власти и населением, способствующие трансформации политических коммуникаций, а в итоге и демократизации власти.

Информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, Интернета получило устойчивое наименование «электронное правительство» (e-Govern-ment). Прямой перевод словосочетания «e-Government» не вполне раскрывает сущность этого явления. Точнее было бы говорить об «электронной инфраструктуре государственного и муниципального управления, включающей в себя технологии интернет-взаимодействия между органами власти, с одной стороны, и гражданами, институтами гражданского общества, бизнес-структурами и общественными объединениями — с другой»⁵.

Выделяются, как правило, три области задач, связанных с реализацией целей электронного правительства, которые направлены на различные сферы взаимоотношений: G2G (government to government) — между различными государственными органами и уровнями государственного управления; G2B (government to business) — между государством и частными компаниями; G2C (government to citizen) — между государственными службами и гражданами. Именно на последнюю сферу взаимоотношений концепция электронного правительства, на наш взгляд, окажет наиболее благотворное влияние, поскольку это является важнейшим каналом демократизации общества.

Процесс становления системы электронного правительства можно условно разделить на три стадии-направления: публичность, участие и онлайн-транзакции⁶. Каждая из этих стадий характеризуется различным состоянием процессов политической коммуникации.

Публичность предполагает использование новейших коммуникационных технологий для расширения доступа граждан и институтов гражданского общества к интересующей их информации органов государственной власти и местного самоуправления. Это, прежде всего, информационное присутствие в Интернете, создание сайтов органов власти. На этом этапе процесс коммуникации однонаправлен: органы власти информируют население о своих действиях, но при этом не могут узнать реакцию общественности, не имеют обратной связи.

Участие подразумевает расширение возможностей участия граждан в управлении государственными и общественными делами на всех уровнях власти: от подготовки до принятия политических решений. Эта стадия предполагает публикацию на сайтах органов власти контактных адресов, электронной почты, а также форм для обратной связи. Таким образом, население включается в дискуссию и становится субъектом коммуникации. Однако в перспективе субъекты гражданского общества будут реализовывать не только функцию соучастия, но и функцию гражданского контроля.

Онлайн-транзакции предполагают предоставление услуг государственных и муниципальных учреждений через Интернет. Что касается политических коммуникаций, то увеличивается их скорость, а также расширяется перечень вопросов, возможностей для вступления в коммуникацию. Органы власти и общественность взаимодействуют друг с другом на основе технологий электронного правительства, при этом они являются равными субъектами, ведущими диалог.

Коммуникативные процессы можно представить в виде линейной модели, состоящей из пяти звеньев: кто сообщает, что сообщает, по какому каналу, кому сообщает, с каким эффектом. Используя эту модель, иформационно-коммуника-ционный процесс, основанный на технологиях электронного правительства, приобретает следующий вид: органы власти (кто сообщает) передают информацию о своей деятельности, проводимых реформах, происходящих событиях, предоставляют доступ к различным базам данных (законодательные акты, справочная информация и т. д. (что сообщает)) при помощи информационных технологий, например, сайтов (по какому каналу). Доступ к этой информации есть у населения, различных институтов гражданского общества, коммерческих организаций, СМИ и т. д. (кому сообщает), которые, используя интерактивные сервисы электронного правительства, могут высказать свое мнение о тех или иных изменениях, принять участие в подготовке государственных решений, а органы власти получают обратную связь (с каким эффектом) и в соответствии с полученной информацией корректируют свои действия.

Таким образом, благодаря возможности предоставлять обратную связь, вести диалог с населением использование технологий электронного правительства поднимает на качественно новый уровень взаимодействие государственных структур с гражданским обществом, способствует трансформации политических коммуникаций, совершенствованию демократических процедур. Население становится субъектом коммуникации, а это повышает качество государственного управления.

Реализация концепции электронного правительства в России началась в 2002 г. с принятия ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 гг.)». В результате на федеральном уровне обеспечено информационное присутствие в Сети практически всех органов государственной власти. Но в основном речь идет только об информировании населения, а не об организации обратной связи или оказании государственных услуг при помощи Интернета. Реализация программы подверглась резкой критике со стороны руководства страны. Поэтому в настоящее время предпринимаются действия по корректировке действующей программы и разработке новой.

Однако отдельные регионы достигли некоторых успехов в реализации концепции электронного правительства. Преимущества использования интернет-технологий для взаимодействия с населением можно проследить на их примере, например, Чувашской Республики, где внедрение концепции электронного правительства началось 15 лет назад в рамках проекта «Интранет-Чувашия», который заложил основу единого информационного пространства для власти и общества, позволил правительству контактировать с гражданами, СМИ, муниципальными образованиями в режиме онлайн. В 1996 г. был создан сайт Администрации Президента Чувашской Республики, который положил начало порталу органов власти⁷. В настоящее время портал представляет собой интернет-ресурс, объединяющий более 500 сайтов органов власти всех ветвей и уровней и иных организаций. Ежедневно на портале размещается более тысячи записей: на каждом сайте формируется отраслевая нормативно-правовая база; предоставляются анонсы мероприятий, событий и отчеты об их проведении, отраслевые новости; выставляются проекты для всеобщего обсуждения, итоги деятельности органа власти за отчетный период. С января 2010 г. начал действовать раздел «Видеоновости», посвященный главным событиям республики. Посещаемость портала высокая: в 2009 г. — 2 784,7 тыс. посетителей с количеством посещений 27 147 тыс. (в среднем 232 тыс. посетителей в месяц), а в январе 2010 г. — более 321 тыс. посетителей с количеством посещений 3 192 тыс.

Таким образом, портал органов власти Чувашии является крупнейшим информационным ресурсом региона. Но он выполняет не только функцию информирования общественности, но и предоставляет возможность осуществлять обратную связь руководства республики с населением в режиме онлайн, способствует диалогу власти и общества. Взаимодействие между органами власти, с одной стороны, и гражданами, институтами гражданского общества, бизнес-структурами и общественными объединениями, с другой стороны, осуществляется при помощи специальных разделов на сайтах портала.

С точки зрения установления и поддержания политических коммуникаций, взаимодействия власти и населения можно выделить несколько направлений реализации концепции электронного правительства: информирование, предоставление услуг, организация обратной связи.

Для информирования населения о деятельности органов власти на портале существует ряд разделов: новостная лента (ежедневно размещается около 1 000 записей), видеоновости (представлены видеозаписи главных событий), календарь (размещена информация об основных мероприятиях), публикации (статьи федеральных СМИ о республике), законодательство (портал органов власти Чувашии является официальным публикатором нормативно-правовых актов республики), баннерная зона (формируется в зависимости от актуальности мероприятий).

Кроме вышеперечисленного, в специальных разделах на портале представлена различная информация об истории республики, чувашской диаспоре, динамике развития основных отраслей, показателях социально-экономического развития, а также приводятся справочные данные. Также на сайтах портала представлена структура органов государственной власти, указаны телефоны и электронные адреса должностных лиц.

Все эти разделы обеспечивают открытость органов власти для населения. Но преимуществами новых интернет-технологий могут воспользоваться не все. Это связано с технической оснащенностью граждан, наличием у них соответствующих средств для пользования Сетью. Кроме того, существует еще одна проблема, связанная с медленным освоением новых возможностей массовым сознанием. Поэтому пользователями портала являются узкоспециализированные группы населения. В связи с этим возрастает роль традиционных СМИ как трансляторов информации, связующего звена между властью и населением.

Журналисты СМИ Чувашской Республики используют портал органов власти как информационный ресурс для подготовки материалов, статей, сюжетов. По их словам, на портале представлено много справочных сведений, которые помогают быстро найти цифры, телефон, фамилию или должность нужного человека, справки о районах и городах республики. В новостной ленте содержится самая разнообразная информация, используемая радиостанциями, печатными СМИ, телевизионными журналистами. Кроме того, им не надо обзванивать ежедневно пресс-службы органов власти: вся информация (планы, пресс-релизы по итогам мероприятий) представлена на сайтах. СМИ информируют читателей, слушателей и зрителей практически обо всем. Работникам радиостанций зачастую вообще нет необходимости выезжать на мероприятия, так как информация уже есть, а подробности можно узнать по телефону. Таким образом, информация, представленная на сайтах портала, доводится до населения.

Для повышения доверия населения к власти концепция электронного правительства предусматривает оказание государственных услуг в электронном виде. Первоначально в Чувашии на портале был создан раздел «Сервисы», в котором размещались сведения об услугах органов государственной власти и местного самоуправления, формы документов. С января 2010 г. в тестовом режиме начал работать портал государственных и муниципальных услуг Чувашской Республики⁸. Однако в настоящее время портал выполняет только информационную функцию.

Более успешно в Чувашии развивается организация обратной связи при помощи технологий электронного правительства. Значительная часть коммуникаций власти с населением осуществляется при помощи раздела «Гостевая книга», который первоначально создавался для того, чтобы посетители портала высказывали свои мнения, замечания по поводу содержания, оформления сайта, вносили предложения по его улучшению. Но постепенно он трансформировался в интерактивную общественную приемную, в которой граждане задают вопросы, обращаются со своими проблемами непосредственно к органам власти, высказывают мнения, вносят предложения по поводу политики, проводимой руководством республики, а также принимаемым управленческим решениям, основным направлениям развития республики. Так, принятие руководством республики решений по строительству дорог до сельских населенных пунктов, развитию улично-дорожной сети городских округов вызвало немедленную реакцию посетителей сайтов портала: в гостевых книгах появились вопросы по принимаемым мерам, рекомендации, просьбы сельских жителей о включении их поселений в программу, а также предложения по совершенствованию дорожного обеспечения. В дискуссии были задействованы жители городов, сел, республики и других регионов. Активно работать с такого рода обращениями стали с 2007 г. В результате количество записей в гостевых книгах существенно возросло. Гостевая книга также используется для проведения тематических интернет-конференций, в ходе которых органы власти в режиме онлайн принимают предложения, отвечают на вопросы граждан, дают разъяснения по наиболее волнующим проблемам.

С 2007 г. в связи с увеличением количества обращений граждан через гостевую книгу на всех сайтах портала начал действовать раздел «Обращения граждан». В разделе разъяснен порядок обращения граждан в органы власти, представлен график приема населения должностными лицами, дан обзор обращений граждан, указаны координаты приемных органов власти и адреса электронной почты. Кроме того, на отдельных сайтах органов власти созданы интерактивные общественные приемные.

Еще один раздел портала, созданный для получения обратной связи, — форум «Мое мнение», предназначенный для обсуждения наиболее актуальных тем, важных решений, принимаемых руководством республики, а также для внесения предложений по разработке нормативно-правовых актов. Так, в марте 2008 г. состоялось обсуждение проекта «Стратегии развития образования в Чувашской Республике до 2040 года». Ход обсуждения проекта Стратегии транслировался в режиме онлайн на портале органов власти республики. Жителям республики и гражданам, проживающим за пределами Чувашии, была предоставлена возможность внести предложения к проекту Стратегии в форуме «Мое мнение», а также в гостевой книге.

Для того чтобы пользователи принимали участие в подготовке программных документов, активно используется баннерная зона портала. Примером этому может служить подготовка Послания Президента Чувашии, с которым он ежегодно обращается к Государственному Совету республики. Для этого на сайтах размещался баннер «К Посланию Президента Чувашии Государственному Совету Чувашии». В нем представлены все необходимые координаты, в том числе адреса электронной почты, по которым граждане могут направить свои предложения. Регулярно на сайтах ведется баннер по проводимому властями так называемому «Единому информационному дню», где размещаются ответы на вопросы граждан, поступающие в ходе этого мероприятия. Ответы на наиболее часто задаваемые вопросы представлены также в разделах «Вопросы и ответы», «Прямая линия» и новостной ленте. Кроме вышеперечисленного, узнать общественное мнение позволяет имеющаяся на портале система голосования.

Результаты мониторинга всех разделов дают возможность органам власти принимать управленческие решения, выявлять проблемы, проводить соответствующую информационную политику. Но в республике еще не в полной мере используются возможности информационных технологий для взаимодействия с населением, так как внедрение в органы государственного управления интернет-технологий — сложный процесс, обусловленный рядом факторов. Для воплощения в жизнь идей электронног о правительства необходимо учитывать множество составляющих: политическую волю и усилия руководства республики; сложнейшие экономические, социальные, правовые проблемы, возникающие при внедрении информационных технологий, и т. п. Кроме того, внедрение новшеств связано со сложившимися традициями развития общества. Однако особо следует подчеркнуть, что для эффективной реализации концепции электронного правительства необходимо изменить общественное сознание и общественную психологию, подготовить население к использованию новых технологий взаимодействия с властью. Иначе возникнут новые угрозы: цифровое неравенство, формирование новой элиты, внедрение новшеств приведут к прямо противоположным результатам. Между властью и народом вырастет «стена из компьютеров».

Таким образом, развитие информационных технологий, Интернета и создание электронного правительства являются важнейшими этапами демократизации российского общества. Но при внедрении этих разработок необходимо учитывать несколько факторов. С одной стороны, важно достичь понимания населением эффективности внедрения технологий электронного правительства, а для этого нужно организовать информационное сопровождение внедрения инструментов электронного правительства, реализовать меры по разъяснению особенностей реформы, их преимуществ, вести мониторинг общественного мнения⁹. С другой стороны очевидно, что электронное правительство будет тем, чем его сделает власть. Если руководители страны опираются в своей деятельности на демократические принципы, стремятся внедрить их во все сферы деятельности общества, обеспечивают граждан соответствующими свободами, то и власть посредством внедрения информационных технологий в государственное управление будет демократизироваться, народ станет равноправным партнером в управлении страной. Но если органы власти не будут заинтересованы в демократизации, то и электронное правительство превратится в закрытую структуру, отражающую недемократическую систему управления, создающую видимость демократии. Для «развития народной демократии» в России, создания «демократической парадигмы власти» важно использовать «информационные ресурсы» на уровне государства, элиты, интеллигенции, государственной службы, медиасообщества, а главное, гражданского общества¹⁰. Для этого важно, чтобы у всех этих субъектов появилась востребованность в научных разработках по проблемам информационной политики¹¹, в области социальной информациологии, информационной теории и практики управления.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Смирнов А.И. Информационная глобализация и Россия: вызовы и возможности. М.: Издат. дом «Парад», 2005. С. 28.

² См.: Социальная информациология: словарь / сост. Л.И. Мухамедова / под общ. ред. В.Д. Попова. Изд-е второе. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 15.

³ См.: Луман Н. Власть. М.: Праксис, 2001. 256 с.

⁴ См.: Попов В.Д. Информационные процессы в обществе и модели управления ими // Управление общественными отношениями: учебник. М., 2005. С. 34—37.

⁵ Ирхин Ю.В. Возможности и пределы «электронного правительства» (на примере Великобритании и России) // Соц.-гуманит. знания. 2005. № 6. С. 16.

⁶ См.: Демпси Дж. Электронное правительство и его выгоды для широких масс // Государственное управление в переходных экономиках: ежеквартальное издание программы «Инициатива реформирования местного самоуправления и государственных услуг» // Институт открытого общества. 2003. С. 24.

⁷ См.: Портал органов власти Чувашской Республики. URL: http://www. cap.ru (дата обращения: 13.05.2010).

⁸ См.: Портал государственных услуг Чувашской Республики. URL: http://www.gosuslugi.cap.ru (дата обращения: 14.05.2010).

⁹ См.: Попов В.Д. Социальная информациология и журналистика: учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 73—84.

¹⁰ См.: Его же. Полет птицы Феникс (историко-коммуникативный анализ систем власти). М., 2007. 252 с.

¹¹ См.: Его же. Информация: как открывается ящик Пандоры (информация в системе управления). М.: Изд-во РАГС, 2009. 110 с.

Поступила 16.06.10.