Р. К. Сатвалова. Практика реализации суверенитета в федеративном государстве

Р. К. САТВАЛОВА

ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ СУВЕРЕНИТЕТА В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

САТВАЛОВА Римма Каримовна, аспирант кафедры политологии Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (г. Уфа).

Проблемы развития федерализма тесно связаны с вопросом о суверенитете. Современное федеративное государство — единое, но и многосоставное образование. Идея федерализма актуальна на протяжении столетий, поскольку воплощает в себе попытку добиться баланса между многообразием и единством, общим и особенным. Исследователи насчитывают порядка 20 федеративных государств¹, занимавших 52 % поверхности земли, жители которых составляют почти 40 % мирового населения².

Проблема суверенитета — одна из наиболее обсуждаемых в сфере гуманитарного знания. Свою точку зрения высказывают политологи, философы, историки, экономисты, юристы. Имеется достаточно много определений категории «суверенитет» и подходов к его исследованию. Так, С. Краснер доказывает, что суверенитет — это не главный принцип международного устройства, а некий «когнитивный скрипт», имеющий всего лишь роль инструмента в руках глав государств³. Из этого следует, что государства желают не только сохранять нормы суверенитета, но и нарушать их, если это отвечает государственным интересам. Этот «инструменталистский» подход оппонирует позиции конструктивистов, убежденных, что государства стремятся в целом следовать общим нормам соблюдения суверенитета⁴. Очевидно, что споры между «инструменталистами» и «конструктивистами» — это отражение дебатов, проходивших еще между сторонниками Ж. Бодена (основателя теории суверенитета) и сторонниками Т. Гоббса. По мнению Ж. Бодена, суверенитет — есть абсолютная и постоянная власть, которую римляне называли величием (достоинством), — высшая власть повелевать⁵. В. Сурков предлагает понимать суверенитет как политический синоним конкурентоспособности. По его мнению, суверенитет — это ни в коем случае «не крепость для государства», напротив — это «открытость и выход в мир»⁶.

Несмотря на различные интерпретации понятия суверенитета как свойства или признака государства, в основных чертах все они сводятся к следующему: суверенитет — это свойство государства, выражающееся в верховенстве и независимости государственной власти, не признающей над собой высшей или конкурирующей на территории данного государства другой власти; суверенитет един, ибо на одной и той же территории не могут сосуществовать две или несколько независимых властей; суверенитет неделим, ибо никакая структура государства не может быть отмечена какой-либо долей суверенитета; суверенитет не отчуждается, ибо отчуждение суверенитета означает исчезновение самого государства.

Различают внешний и внутренний суверенитет. Внешний суверенитет означает, что государство контролирует территорию внутри своих границ и никакое другое государство не может контролировать эту территорию или войти на нее. Внутренний суверенитет означает, что государство должно контролировать все формы внутренней жизни страны. Внутренний суверенитет связан с возможностью государства распоряжаться своей территорией и ресурсами, а также с изданием законов и принуждением подданных к их исполнению. Внешний — с возможностью проводить независимую политику, устанавливать дипломатические отношения с другими государствами, объявлять им войну и заключать мир.

Понятие суверенитета позволяет отличать государственные формирования от негосударственных, или протогосударствен-ных. Там, где обнаруживается властный центр, способный к принятию окончательных решений, суверенитет очевиден, а государство носит унитарный характер, например, Франция. В конфедерациях, напротив, такой центр отсутствует, либо решения принимаются от случая к случаю, либо идет борьба группировок, которые могут только временно удерживать позицию окончательного решения. Типичные примеры конфедераций, носящих протогосударственный характер, — Ахейский cоюз (Древняя Греция), Конфедерация Новой Англии (1643 г.), Американская Конфедерация (1781 г.), Северо-Германский союз (1867 г.), Швейцарская Конфедерация (до 1867 г.).

Иногда в качестве примера конфедеративных объединений приводят различные межгосударственные объединения — НАТО, ЕС, СНГ, Организация африканского единства и др. Однако подобное отнесение вряд ли может считаться обоснованным, поскольку центр принятия решений в данном случае не может указывать одному из своих учредителей, что ему делать на своей суверенной территории. Такого рода объединения необходимо считать межгосударственными союзами, действующими в соответствии с заключенными соглашениями. В том случае, когда комплекс вопросов, затрагиваемых этими соглашениями, превышает некий критический уровень, формирующий центр принятия решений, можно говорить о протогосударственной структуре. Такое положение дел сложилось в Европейском Союзе.

Важным аспектом понятия «суверенитет» является разделение независимых и зависимых государств, вассальных, колониальных образований. Несуверенные государственные образования лишены суверенитета, хотя и могут по ряду вопросов имитировать, насколько это позволяется метрополией, поведение суверенного государства. Поэтому они в полной мере не могут считаться государствами.

Суверенитет делят на позитивный и негативный, что связывается обычно с идеями негативной и позитивной свободы. Свобода принадлежит индивиду, суверенитет — государству. При негативной свободе индивида человек не подвергается влиянию со стороны других. Это «свобода от»: от вмешательства со стороны других, от их давления. При этом человек для обладания негативной свободой должен осознавать себя свободным и быть на определенном уровне самоидентификации. Позитивная свобода — это «свобода в»: способность быть хозяином самому себе в своих действиях, выборе, реализации своих целей. Позитивная свобода предполагает, что часть индивидов, которые могут быть свободными, не обладает ресурсами для ее реализации (образование, способности, деньги) и, соответственно, не в состоянии прочувствовать преимущества позитивной свободы. В качестве негативного суверенитета стали признавать свободу от внешнего вмешательства, а под позитивным суверенитетом — свободу удовлетворять нужды населения. При этом, как и в случае с негативной свободой, негативный суверенитет предполагает, что субъект осознает себя именно как субъект. Если этого осознания нет, нет четкой самоидентификации. В этом случае можно говорить о незрелости субъекта для восприятия даже негативного суверенитета.

В современной российской юридической науке проблеме суверенитета уделено значительное внимание⁷. Дискутируется вопрос: может ли суверенитет Российской Федерации быть разделен между федерацией и ее субъектами, и могут ли быть признаны республики в составе Федерации суверенными? Актуальность вопроса обусловлена тем, что проблема суверенитета в федеративном государстве — важнейший аспект практической политики, так как от концептуального его решения зависит характер властных отношений федерации и ее субъектов, а также характер и способы разделения власти по вертикали.

Будучи единым, суверенитет внутренне делится между федеральными и региональными органами государственной власти. В этом плане особый интерес представляет теория разделенного суверенитета. Разделенный суверенитет определяет все существенные свойства федерализма. Федерация образуется на договорных началах. Иными словами, в ее основе лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Так, например, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны были самостоятельны.

Возможен также вариант формирования федеративного государства, при котором до подписания соглашения федерированные территории собственной государственности не имели. Однако сам факт участия в распределении власти между союзным государством и его частями подразумевает признание их политической правосубъектности. Например, до создания Австрийской федерации ее земли не были государствами. Но если их участие в образовании союза оказалось необходимым, то и право земли на политический выбор очевидно. Преобразование единого государства в федерацию означает признание народа субъектом федерации или восстановление когда-то утраченного им суверенного состояния.

Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например, Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (Конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и т. д.). Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства, на который распространяется общефедеральный суверенитет.

Некоторые союзные государства властвуют не только на пространстве, занимаемом субъектами федерации, но имеют территории, где их суверенитет не ограничен правами членов союза. Это подтверждает политическую самостоятельность федерации. До недавнего времени Бразилия состояла не только из штатов, но включала в свой состав федеральные территории. В Пакистане, помимо четырех провинций, имеются также зоны племен под управлением федерального правительства. Впоследствии федеральные территории могут преобразоваться, стать субъектами федерации. Так, в 60-х гг. ХХ в. Аляска стала североамериканским штатом.

Коль скоро в федерациях на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников — разграничены. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым членом союза.

Раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между законодательными органами федерации и ее субъектов. Кроме того, разграничивается компетенция между главами государств, администрациями и судебными органами обоих уровней. Применяют различные принципы разграничения компетенции.

Во многих федерациях весь объем государственных полномочий делится на две основные части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.

Характеристика федерации в качестве политически единого государства является либо результатом ошибки, либо попыткой страны приобрести федеративную внешность, при сохранении унитарной структуры управления, и здесь мы напрямую сталкиваемся с проблемой несоответствия формы и содержания. Иногда, сознавая привлекательность конституции, далекие от демократии режимы провозглашают конституционный строй. Подобным же образом титул федерации, снабженный несвойственными ему признаками, используется в таких псевдофедерациях, как Нигерия.

Примечателен тот факт, что в России основу официальной политики федерального центра составляет утверждающее теорию единого суверенитета представление⁸. Особенно ярко эта позиция проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ.

Официальная позиция субъектов РФ отражает теорию разделенного суверенитета, на которой основаны передовые федерации в мире, такие как США и Швейцария. Например, Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан — в своем запросе в Конституционный Суд РФ просил дать толкование взаимосвязанных положений ст. 5, 11, 71, 73, 76 и 78 Конституции РФ⁹.

Суверенитет понимается в свете теории разделения власти и компетенций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов. Государственный суверенитет делится между федерацией и ее членами, соответственно закрепленной в Конституции доле государственной власти. Федерация суверенна в отношении своих полномочий, а субъекты в отношении своих. В обоснование такого взгляда указывалось, что политико-правовой статус субъектов федерации не может быть изменен никем из них в одностороннем порядке¹⁰.

Республики в составе России в период с 1991 г. и до начала реформ В. В. Путина исходили из тезиса о верховенстве республиканского законодательства перед федеральным (например, ст. 15 Конституции Республики Башкортостан в редакции 1998 г.). Такое понимание суверенитета тяготело к теории государств-членов. Согласно ей, государственный суверенитет принадлежит субъектам федерации, которые имеют права нуллификации и даже сецессии.

Считается, что Конституция РФ не допускает какого-либо другого носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо другого суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет изначально, исторически принадлежит федерации в целом¹¹.

В конституциях республик, основанных на Декларациях о государственном суверенитете, до перестройки системы федерализма провозглашалось, что они — суверенные государства: ст. 1 Конституции Башкортостана, ч. 2 ст. 1 Конституции Республики Ингушетия, ст. 1 и 61 Конституции Татарстана и т. д. Однако процессы унитаризации и централизации заставили республики убрать из своих конституций эти положения и заменить их формулировками в русле теории разделенного суверенитета. Так, в ст. 1 Конституции Республики Татарстан провозглашается, что «суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан…».

В Конституции Российской Федерации вопросы суверенитета (ст. 3, 5) раскрываются и интерпретируются несколько по-иному. В соответствии с ч. 1 ст. 3 носителем и единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ. Эта норма позволила официальным властям (например, Конституционному Суду РФ) занять позицию, согласно которой суверенитет РФ един и неделим.

Ситуация с определением роли и значения суверенитета и его составляющих осложняется усиливающимися процессами глобализации. В частности, нарастает тенденция к пересмотру базовых принципов категории суверенитет как неотъемлемого атрибута государства. А. С. Кузнецов отмечает, что в последнее десятилетие в западной политологии появилось понятие «per-forated sovereignty», которое он достаточно метко переводит как «надкушенный суверенитет» (было бы более корректным перевести «девальвированный суверенитет»). Это выражение отражает положение национального государства, оказавшегося ввергнутым в процесс регионализации и глобализации. Оба

этих явления, как отмечает А. С. Кузнецов, «откусили» завидные куски полномочий в разных областях, до последнего момента монопольной государственной деятельности, включая и сферу международных отношений¹². В свете подобных тревожных тенденций, пожалуй, федеральному центру стоит больше внимания уделять проблемам укрепления внешнего суверенитета России.

По мнению многих ученых и публицистов, именно федеративная идея может стать решением многих проблем планеты, переживающей в настоящее время определенную напряженность вследствие противоборства между двумя противоположными тенденциями: стремлением к глобализации и развитием национальной, региональной самобытности во всех ее проявлениях.

Естественной потребностью устойчивого развития любого государства вообще, и российского, в частности, является построение модели реального федерализма, отвечающего историческим традициям и современному состоянию страны, позволяющей установить гармоничные отношения между субъектами РФ и федеральным центром на основе справедливого и демократичного разделения государственной власти, разделения суверенитета.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Карапетян Л. М. Федерализм и права народов. М., 1999.

² Freikel M. Federal Theory. Canberra, 1986. P. 6.

³ См.: Goldsmith J. UW expanded Academic ASAP // Essay for Stanford Law Review. 2000. Vol. 52. Issue 4.

⁴ См.: Pavlakovic V., Ramet S. Albanian and Serb rivalry in Kosovo — De facto states. The quest for sovereignty. NewYork, 2004.

⁵  Цит. по: Болтенкова Л. Ф. Суверенитет в истории российской государственности. М., 2007. С. 10.

⁶ Сурков В. Стенограмма выступления заместителя Руководителя Администрации Президента — помощника Президента РФ В. Суркова перед слушателями Центра партийной учебы и подготовки кадров ВВП «Единая Россия» // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.edinros.ru/news. html?id=111148].

⁷  См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994; Бар-циц И. Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской Федерации. М., 1995; Крылов Б. С. Понятие суверенитета. Суверенитет государства и суверенитет народа // Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.

⁸   Гимаев И. Р. Государственный суверенитет и некоторые проблемы развития в России федеративных отношений // Правовое государство. ¹ 3(5). 2006. С. 14.

⁹ Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. ¹ 250-0 «По запросу Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации».

¹⁰  Федерализм: энциклопедический словарь. М., 1997. С. 247.

¹¹  Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. и Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. «По запросу группы депутатов государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан».

¹²  Кузнецов А. С. «Надкушенный суверенитет»: проблема категории «суверенитет» при исследовании субнациональной дипломатии // Электрон. ресурс [режим доступа: http://politex.info/content/view/231/40].

Поступила 06.02.08.