И. В. Бахлов. Политико-правовая конструкция советской федерации

И. В. БАХЛОВ

ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БАХЛОВ Игорь Владимирович, заведующий кафедрой всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук, доцент.

Становление советской федерации как особого типа территориальной организации государства происходило в русле адаптации концептуальных установок, сформулированных В. И. Лениным и руководством партии большевиков, к реальным условиям. Практическое формирование федеративных отношений в России началось в конце 1917 г., когда о своей автономной связи с Россией заявили Латвийское советское правительство и I Всеукраинский съезд Советов. В 1918 г. частями Советской России стали Туркменская, Терская, Кубанско-Черноморская, Донская, Таврическая Советские Республики. Во второй половине 1918 г. наряду с автономными республиками формируются трудовые коммуны, а с 1920 г. — автономные области. Процесс формирования автономных образований в РСФСР в основном завершился к концу 1922 г. Впрочем, как отмечает А. Г. Вишневский, создание новых национальных образований продолжалось, их число все время увеличивалось. Поскольку достигнуть однородного этнического состава в рамках более или менее крупных территориальных образований было невозможно, в 1919 г. выдвинута идея предоставить возможность национальным группам создавать мелкие административно-территориальные образования — уезды, районы, волости и даже сельские советы. Итогом «всей кипучей, длившейся полтора десятилетия деятельности по созданию мелких национальных образований», стало признание их «искусственно созданными» с последующей в конце 1930-х гг. ликвидацией¹.

Конституция РСФСР 1918 г. установила трехуровневую систему национально-государственного устройства: автономная республика — автономная область — национальная трудовая коммуна, однако в дальнейшем, как подчеркивает А. И. Терюков, шло постепенное уравнивание правового и административного статуса этих образований. Но этот процесс не был простым, так как уже в июле 1919 г. власти столкнулись с активностью в области самостийного решения своего административного статуса, в связи с чем Совет народных комиссаров был вынужден передать полномочия по образованию административно-территориальных единиц НКВД РСФСР, а в декабре 1919 г. VII съезд Советов вообще передал эту проблему исключительно в ведение СНК².

Одновременно с автономной линией в советском федерализме развивается союзная линия, связанная с восстановлением нарушенных в годы революции и гражданской войны связей центра с национальными окраинами. В этот период возникают государственные образования по российской советской модели. Закрепление советской власти в ходе завершения гражданской войны и военной интервенции, а также создание в этот период достаточно тесного военно-политического союза советских республик стали объективными предпосылками для установления новой, более тесной формы отношений, не международно-правового, а государственно-правового характера.

В конце 1922 г. съезды Советов РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказской федерации (Грузия, Армения, Азербайджан; 12 марта 1922 г. эти республики заключили договор об образовании Федеративного Союза Социалистических Советских Республик Закавказья, впоследствии преобразованного в ЗСФСР) вынесли постановления о необходимости создания единого союзного государства и избрали полномочных делегатов для выработки Декларации и Договора об образовании Союза ССР. Конференция полномочных делегаций советских республик 29 декабря приняла проект Декларации и Договора, а 30 декабря I съезд Советов СССР, собравшийся в Москве, утвердил эти акты³.

В Декларации говорилось, что СССР является добровольным объединением народов, доступ к которому открыт всем республикам «как существующим, так и имеющим намерение возникнуть в будущем», при этом за каждым участником сохранялось право выхода из Союза. Договор определял основы объединения, в нем оговаривались предметы ведения сторон, высшие органы власти и управления и т. п. Декларация и Договор об образовании СССР положены в основу первой союзной Конституции. Декларация составила первый раздел Конституции Союза, принятой 6 июля 1923 г. 2-й сессией ЦИК СССР и окончательно утвержденной 31 января 1924 г. II Всесоюзным Съездом Советов. Конституция конкретизировала заложенную в Договоре систему конструирования высших органов власти Союза. Компетенция федеральных органов власти определялась достаточно широко⁴.

Столкновение автономной и союзной линий проявилось вокруг споров о характере организации будущего объединения. Группа высших партийных деятелей и должностных лиц РСФСР во главе с наркомом по делам национальностей И. В. Сталиным предложила в 1922 г. план «автономизации», предполагавший объединение всех советских республик в РСФСР на началах автономии. В окончательном виде идея автономизации оформилась летом 1922 г. в подготовленном И. В. Сталиным проекте резолюции ЦК РКП (б). 10 августа 1922 г. Политбюро образовало комиссию под председательством Сталина с заданием подготовить проект о принципах новой системы отношений между республиками, который был вскоре разослан в ЦК компартий республик. Этот план встретил сопротивление со стороны партийно-государственного руководства Грузии и Украины. Однако, несмотря на возражения, утвержден соответствующей резолюцией комиссии ЦК РКП (б) 24 сентября 1922 года⁵.

Против идеи автономизации выступил В. И. Ленин. В письме членам Политбюро от 26 сентября и в итоговой работе «К вопросу о национальностях или об «автономизации» он отметил «торопливость и административное увлечение» Сталина, а также его озлобление против пресловутого «социал-национализма», и специально подчеркнул, что при создавшемся положении «следует оставить и укрепить союз социалистических республик»⁶. Состоявшийся 6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП (б) принял следующее постановление об объединении республик: «Признать необходимым заключение договора между Украиной, Белоруссией, федерацией Закавказских республик и РСФСР об объединении их в Союз Советских Социалистических Республик с оставлением за каждой из них права свободного выхода из состава Союза»⁷. Таким образом, в советском федерализме сохранились две линии, заставившие советских правоведов типологизировать две формы советской федерации — союзную (договорную) федерацию применительно к СССР и ЗСФСР и федерацию, основанную на национально-территориальной автономии, применительно к РСФСР.

Советская теория федерализма, опирающаяся на марксистско-ленинское понимание федерации, разработала сложные конструкции, доказывающие, что советская федерация является новым, «высшим» типом устройства сложного государства. Развиваясь в русле государственного права, она, естественно, использовала правовые формулировки для обоснования специфики советской федерации. При этом, на наш взгляд, выделяются несколько основных проблем, характеризующих советскую теорию федерализма: принципы советской федерации, выступающие в роли ее правового и идеологического каркаса; советская автономия как субъект федерации; связанная с этим специфика РСФСР в качестве особого типа федерации; организация уровней власти и характер отношений между ними.

Отмечая, что единой классификации принципов между советскими учеными так и не сложилось, все же их наиболее детальную градацию и характеристику дает А. М. Халилов. Он выделяет следующие принципы: диктатура пролетариата и общенародная власть, так как «только диктатура рабочего класса способна обеспечить правильное разрешение национального вопроса» путем обеспечения фактического равенства и сближения национальностей»; добровольность объединения субъектов федерации, предполагающая право на самоопределение вплоть до отделения; взаимопомощь и братское сотрудничество субъектов федерации; национально-территориальный принцип с учетом экономической целостности; равноправие субъектов федерации; при этом автор не признает статуса субъектов РСФСР за другими автономиями (кроме республик) ввиду отсутствия у них признаков государственности; демократический централизм, который означает, что «наиболее принципиальные вопросы, имеющие общее значение для всей федерации, решаются общефедеральными органами, а вопросы, имеющие республиканское, национальное значение и наиболее затрагивают повседневные интересы трудящихся, — субъектами федерации»⁸.

Следующая проблема, ставшая ведущей в теории советского федерализма, — обоснование статуса автономии в качестве субъекта советской федерации. Развернутую характеристику советской автономии и ее форм дает Б. Л. Железнов. По его мнению, советская автономия как государственно-правовое явление обладает рядом юридических особенностей, отличающих ее, с одной стороны, от института административно-территориального устройства, с другой — от суверенной советской государственности. Эти особенности не могут быть в равном объеме распространены на все без исключения формы автономии, но, применительно к тому или иному ее виду, для советской автономии характерны следующие признаки: особое регулирование правового статуса (конституции АССР, законы об автономных областях и автономных округах); специфика государственной организации и правосубъектности; наличие ограниченной учредительной власти; представительство в органах федерации; особый характер отношений с союзной республикой, Союзом ССР и их органами; особый характер и специальные организационно-правовые гарантии юридических актов; элементы территориального верховенства⁹.

Б. Л. Железнов подчеркивает, что в СССР сложилась автономия двух видов — государственная и административная. Государственная охватывает лишь одну форму автономного образования: автономную республику. Ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г. закрепила статус автономной республики следующим образом: «Автономная республика есть советское социалистическое государство, находящееся в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», она «вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению», а также «имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики»¹⁰.

Административная автономия представлена двумя формами — автономной областью и автономным (ранее национальным) округом. Автономная область — не государство, а национальное административно-территориальное образование, осуществляющее государственную власть на началах самоуправления, позволяющих ей совместно с союзной республикой на основе законодательной инициативы в ее высшем органе государственной власти установить и конкретизировать свой правовой статус. Автономный округ также является национальным административно-территориальным образованием, но, в отличие от автономной области, его Совет народных депутатов не обладает ни учредительной властью, ни особыми гарантиями юридической силы своих актов¹¹.

Особый вид советской автономии представляла трудовая коммуна, причем, как отмечает О. И. Чистяков, ее статус был определен недостаточно четко, так как в 1918—1923 гг. этим термином назывались три совершенно различные формы территориальной организации: Петроградская (Северная) трудовая коммуна — объединение г. Петрограда и губернии, была особой административной единицей, неавтономным областным объединением; Карельская и Немцев Поволжья как особые автономные образования; Эстляндская трудовая коммуна — независимая советская республика. Впрочем, в качестве формы автономии можно рассматривать лишь Карельскую и Немцев Поволжья трудовые коммуны. С точки зрения О. И. Чистякова, трудовая коммуна обладала промежуточным статусом, между губернией и автономной областью, но приближенным к статусу последней¹². Поэтому не случайно, после упразднения трудовых коммун в 1923 г. они получили статус автономных республик.

Определение статуса автономных образований связано с решением еще одной проблемы теории советского федерализма — характеристикой РСФСР как особого типа советской федерации. Большинство исследователей определяет его как федеративное государство с автономными образованиями, однако основную дискуссию вызывал вопрос о его субъектах. Некоторые авторы признавали субъектом федерации только автономную республику, другие — в качестве таковых еще и автономную область и автономный округ¹³. Так, О. И. Чистяков придерживается концепции РСФСР как федеративного государства с автономными включениями, называя его основные признаки: субъектами федеративных отношений в нем являются автономии и само государство в целом; автономные единицы не связаны между собой какими-то специальными, многосторонними узами по горизонтали; они выступают лишь как части единого целого, каждая из которых связана с ним по вертикали двусторонней связью; оно образуется в силу предоставления некоторым частям государства автономии, т. е. путем выделения этих частей и предоставления им особых прав, при сохранении государственного единства; сумма территорий автономных включений всегда меньше общей территории; различие правового режима отдельных его частей, во всяком случае между автономными и неавтономными элементами; в то же время сохраняется равноправие автономий одной формы; меньшая, чем у субъекта союзного государства, правосубъектность автономного образования¹⁴.

Однако, как справедливо замечает А. М. Халилов, в этом случае нарушается такой признак федерации, как равноправие ее субъектов (ссылку на сохранение равноправия автономий одной формы он считает не вполне убедительной), поэтому в качестве субъектов РСФСР выделяет лишь автономные республики как форму государственной автономии. Отсюда он определяет специфику РСФСР, которая отличает ее от иных федераций, в том числе и иных форм советской федерации. Она заключается в следующем: автономные республики образуют не всю федерацию, а состоят в ней; в составе верховного органа РСФСР нет второй палаты (двухпалатная структура Верховного Совета создана лишь в 1990 г.), в которой были бы представлены члены федерации — автономные республики. Однако федеративную природу государства отражает Президиум Верховного Совета (заместители председателя — представители республик); она образована не на основании договора, а закона; возникнув как унитарное государство, она затем провозглашена федеративным государством, а лишь после этого стали образовываться субъекты федерации; субъекты РСФСР (автономные республики) являются государствами, не обладающими суверенитетом; отсутствие у субъектов РСФСР особого законодательства; отсутствие у ее субъектов права принимать в гражданство (за исключением периода становления федерации); РСФСР входит в состав другой Советской федерации (СССР), являясь ее субъектом, т. е. это федерация в составе другой федерации¹⁵.

Наконец, еще один важный вопрос в теории советского федерализма — организация уровней власти и распределение компетенции между ними. Сложный, многоуровневый характер власти обязывал создавать особую структуру властных органов и разграничивать предметы ведения и полномочия в отношении них с большей осторожностью (по крайней мере, вначале). Выстраивались следующие звенья организации государственной власти (не считая местных органов власти): Союз — союзная республика — автономные образования (автономные области и автономные (национальные) округа).

Разграничение компетенции между Союзом и союзными республиками осуществлялось по общей схеме: Конституция закрепляла вопросы, находящиеся в исключительном ведении высших органов власти федерации (при этом нужно отметить, что в Конституциях 1922 г. (гл. 1) и 1936 г. (ст. 14) перечень предметов ведения был закрытым, тогда как в Конституции 1977 г. п. 12 ст. 73 закреплял за Союзом «решение других вопросов общесоюзного значения»), оставляя за союзными республиками решение вопросов, остающихся вне пределов компетенции союзных органов власти, т. е. по остаточному принципу. Исключительная компетенция союзных республик определялась самими республиками и закреплялась в их Конституциях¹⁶.

Аналогично решался вопрос с распределением компетенции на уровне РСФСР (при этом, в отличие от предыдущих российских конституций, Конституция 1978 г. в ст. 72 закрепляла открытый перечень предметов, находящихся в ведении республиканских органов власти). К исключительной компетенции РСФСР относились принципиальные, основные вопросы, которые могли решаться лишь органами РСФСР, а к совместной компетенции РСФСР и АССР относились вопросы, при решении которых требовалось учитывать национальные особенности народов АССР. Автономная республика принимала свою Конституцию, соответствующую Конституции союзной республики, и имела собственную компетенцию, пределы которой определялись не автономной республикой, а при ее участии Союзом СССР и союзной республикой. Компетенция АССР имела производный от компетенции союзной республики характер. Ст. 83 Конституции СССР 1977 г. определяла, что автономная республика участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР и союзной республики, через высшие органы государственной власти и управления соответственно Союза ССР и союзной республики. Автономная область не имела компетенции, а обладала лишь правомочиями осуществлять государственную власть на местах в пределах, определенных союзной республикой. Аналогичным было положение автономных округов, так как основная функция их органов — проведение в жизнь решений вышестоящих органов¹⁷.

Подводя итог анализу теории советского федерализма, можно сделать некоторые выводы.

Между советскими учеными не сложилось единого мнения по многим вопросам концептуализации советской федерации, при этом расхождения основаны на признании особого типа РСФСР как федерации с автономными образованиями или же особой разновидности союзного государства. Соответственно, спорным оставался вопрос о федеративной правосубъектности автономных образований (автономной области и автономного округа).

Все исследователи отмечали главную особенность советской федерации в том, что она выступала совершенно новым явлением в теории и практике федерализма не столько с позиций государственно-правовой природы (хотя и это имело большое значение), сколько исходя из признания ее социалистического и советского характера (как основы федеративного устройства). В связи с этим особо подчеркивалась роль и значение коммунистической партии в реализации главного структурного принципа советской федерации — демократического централизма.

Процесс развития советской федерации, по мнению ученых, проходил в русле унификации форм автономии и систематизации законодательства в сфере федеративного устройства, например, в сфере определения статуса субъектов федерации, разграничения компетенции и т. д.

Можно отметить специфические характеристики советской федерации.

Во-первых, закрепление федеративной формы территориального устройства российского государства было мерой не столько объективно закономерной, сколько вынужденной. Новая власть вынужденно использовала декларируемый федерализм как удобный инструмент, позволяющий первоначально балансировать между стремлением усилившихся в период революции и гражданской войны национальных элит к сепаратизму и желанием сохранить территориальную основу государства, а затем вполне сознательно применяла его для реализации принципа демократического централизма.

Во-вторых, советский федерализм имел явно выраженную социальную составляющую, заключающуюся в приспособлении теории классовой борьбы как основы марксистского учения к российским реалиям. Объединение пролетариата, а затем и трудящегося крестьянства (и интеллигенции в качестве социальной прослойки), на классовой, а не национальной основе, идеологически оправдывало формирование единой советской нации. Однако в дальнейшем эта идеологема трансформировалась применительно к новым условиям и социальная сущность (социалистический базис, как писали советские юристы) советской федерации рассматривалась лишь как необходимый идеологический компонент, наряду с другими, имеющими уже вполне государственно-правовую природу.

В-третьих, в развитии советского федерализма четко просматриваются две линии, связанные с различным характером Советского Союза (имеющего договорную природу) и РСФСР как особого типа федерации с автономными включениями. Если союзная линия во многом соответствовала мировой теории федерализма, то автономная имела отличную от нее теоретическую основу, придающую всему советскому федерализму совершенно специфический характер. Признание автономии в качестве субъекта федерации в значительной степени предопределило унитаризм советской федерации с формальной, правовой точки зрения.

В-четвертых, следует подчеркнуть многослойность организационной структуры советской федерации, которую можно отобразить в виде «ступенчатой пирамиды». СССР как федеративное государство включал наряду с унитарными республиками (например, Белоруссией), унитарными республиками с автономными образованиями (Грузией и др.) еще и федеративные государства (РСФСР, правда, также на основе автономии; первоначально Закавказскую СФСР, имеющую союзную природу). В свою очередь в РСФСР устанавливалась сложная иерархия автономных образований, а автономные области и автономные округа входили в нее опосредованно, через административно-территориальные единицы — края и области. Кроме того, особенно в начальный период, уже автономные образования имели сложный характер, включая в себя другие национальные единицы с определенной автономией (речь идет о Туркестанской АССР и Горской АССР).

В-пятых, в становлении и существовании советской федерации огромную роль играл внешне- и геополитический

фактор. Враждебность окружения, поражение и распад континентальных империй, сложившаяся после Первой мировой войны Версальско-Вашингтонская система международных отношений и др., объективно подталкивали участников советской федерации (как государств с особой социально-политической системой) к более тесной интеграции, тем самым способствуя повышению роли центра в рамках данной территориальной системы.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  Вишневский А. Г. Серп и рубль: Консервативная модернизация в СССР. М., 1998. С. 340.

²  Россия и Финляндия в XVIII—XX вв. Специфика границы. СПб., 1999. С. 226.

³ Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922—1936) / Под ред. И. П. Трайнина. М., 1940. С. 6.

⁴ Там же. С. 9, 19—20, 41—43.

⁵ См.: Нежинский Л. Н. У истоков большевистско-унитарной внешней политики (1921—1923 гг.) // Отечественная история. 1994. ¹ 1. С. 89—105; Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. С. 16—17.

⁶ Ленин В. И. Полное собрание сочинений. В 55 т. Изд. 5-е. М., 1958— 1970. Т. 45. С. 360—361.

⁷ Плимак Е. Г. Политическое завещание В. И. Ленина: Истоки, сущность, выполнение. М., 1989. С. 53.

⁸ Халилов Л. М. РСФСР — социалистическое федеративное государство. Казань, 1967. С. 35—54.

⁹  Железнов Б. Л. АССР — высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 10—16.

¹⁰  Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г. Конституции (Основные Законы) АССР, входящих в состав РСФСР. М., 1979. С. 24—25.

¹¹  Железнов Б. Л. Указ. соч. С. 18—20.

¹²  Чистяков О. И. Национально-государственное строительство РСФСР в годы гражданской войны (1918—1920). М., 1964. С. 88—89.

¹³   Халилов Л. М. Указ. соч. С. 74—75; Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917—1922). М., 1966. С. 24—25.

¹⁴  Чистяков О. И. Становление Российской Федерации... С. 25—26.

¹⁵  Халилов Л. М. Указ. соч. С. 84—86.

¹⁶  Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики (конституционные вопросы). М., 1968. С. 158.

¹⁷   Железнов Б. Л. Указ. соч. С. 44—56; Федерализм: Энциклопедия. С. 26—32; Халилов Л. М. Указ. соч. С. 87—88.

Поступила 13.06.07.