В. А. Нечаев, Т. Е. Изосимова. Информационные системы и ресурсы как факторы социально-экономического развития региона

В. А. НЕЧАЕВ, Т. Е. ИЗОСИМОВА

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ И РЕСУРСЫ КАК ФАКТОРЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

НЕЧАЕВ Виктор Анатольевич, заместитель Председателя Правительства Республики Мордовия, доктор технических наук, профессор.

ИЗОСИМОВА Татьяна Евгеньевна, соискатель отдела социально-экономического развития Республики Мордовия НИИ Гуманитарных наук при Правительстве Республики Мордовия.

Решение многих вопросов в области экономики, образования, социальной сферы, политики невозможно без массового внедрения и использования информационно-коммуникационных технологий. На обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами и хозяйствующими субъектами направлено большинство проектов информатизации Республики Мордовия, различающихся как по конечному результату, на которые они нацелены, так и по техническим и программным подходам к их реализации. Особое место среди них занимают социально-ориентированные проекты («Создание системы персонального учета населения Республики Мордовия», «Создание электронного социального регистра населения Республики Мордовия», «Создание системы мониторинга социально-экономического развития Республики Мордовия» и др.). Эти проекты призваны удовлетворить потребности граждан в информационных ресурсах и государственных услугах, а также обеспечить социальную ответственность государства перед населением.

В Мордовии в настоящее время имеется большое количество разноуровневых и разнофункциональных информационных ресурсов и систем, в том числе по учету населения, составляющих значительный потенциал. Однако его использование пока недостаточно эффективно, так как имеются и проблемы, например, дублирование отдельных показателей. Орган, производящий первичный сбор информации, вынужден в целях однозначной идентификации заносить определенный набор данных, содержащийся в документе, представленном гражданином в качестве удостоверения личности. Остальные собираемые персональные данные являются информацией, необходимой для реализации социально-экономических задач и других функций, возложенных на конкретный государственный орган. Имеет место несовместимость баз данных. В различных информационных системах используются разные форматы представления данных, собственные классификаторы и справочники, что приводит к усложнению информационного взаимодействия в автоматизированном режиме и требует разработки специальных средств автоматического перекодирования.

Невозможность однозначного соотнесения записей о физическом лице из-за несовместимости баз данных различных ведомств иногда ведет к ошибочным решениям при оказании услуг гражданам, а также при разработке и реализации социально-экономической политики органами государственной власти и местного самоуправления. Невозможность полного охвата всех групп населения, подлежащих обязательному учету по тем ли иным основаниям из-за отсутствия эффективного межведомственного информационного взаимодействия, что связано с реализацией соответствующих функций министерств и ведомств и необходимостью решения широкого круга задач, связанных с проведением социально-экономической политики и оказания услуг гражданам.

Неэффективность использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на нужды государственного управления, связана с дублированием различными органами функций в области сбора персональных данных. Имеет место несовместимость программно-технических платформ различных информационных систем, что предполагает дополнительные сложности при автоматизированном межведомственном обмене. Не улучшает ситуацию несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы сбора, хранения, использования, распространения и уничтожения персональной информации. Отсутствуют стандартизированные общероссийские системы справочников и классификаторов, используемых при формировании персональных данных.

Указанные проблемы значительно сдерживают повышение качества и эффективности обслуживания населения. Это, в частности, касается неполного охвата населения, низкого уровня автоматизации, невозможности своевременного получения полной, достоверной и актуальной информации о населении. Более того, наличие этих проблем демонстрирует разобщенность информационных систем в стандартах функциональности и технологий. В ряде случаев присутствует разработка собственных стандартов обмена и управления информацией, ибо соответствующих регламентирующих этот процесс документов просто нет. При этом технологические решения обычно довольно удачны с точки зрения решения локальных задач. Однако подавляющее число внедренных информационных систем спроектировано без учета единой функциональной модели государственной деятельности. Узкая целевая направленность существующих систем, как правило, порождает низкую степень поддержки межфункционального взаимодействия ведомств.

Таким образом, можно констатировать необходимость обеспечения единого порядка сбора и использования персональных данных, а также создания некоей системы, обеспечивающей интеграцию существующих автоматизированных систем учета населения в рамках единого информационного пространства.

Создание такой системы в Мордовии началось с 2003 г. в рамках ФЦП «Электронная Россия 2002—2010 годы» совместно с Минэкономразвития России. Работы продолжаются и сегодня. Участие республики в качестве пилотного региона в реализации этого проекта позволило привлечь из средств федерального бюджета более 30 млн руб., из средств республиканского бюджета выделено около 30 млн рублей. Система персонального учета населения (СПУН) создается как территориально распределенная информационная система на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, обеспечивая взаимодействие автоматизированных систем учета органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций в части сбора, хранения, передачи и использования персональных данных граждан¹.

Основными источниками данных для систем персонального учета стали службы, ответственные за регистрацию событий естественного жизненного цикла человека и миграции населения. В разработанной в 2006 г. Концепции системы персонального учета населения Республики Мордовия, определяющей роль и место системы в структуре государственных и муниципальных информационных систем Мордовии и их ресурсов, цели, архитектуру, структуру, функции и основные этапы создания и развития системы, в республике в качестве таких служб выступают органы ЗАГС, органы паспортных столов ЖЭО, органы ЖКХ, а также органы местного самоуправления.

Наиболее массовое распространение и внедрение в республике получила АИС «САО». Это обусловлено рядом причин, в том числе и наибольшим количеством объектов автоматизации (городские и сельские администрации муниципальных районов республики, формирующие свой информационный ресурс на местах). Общее по республике количество объектов, автоматизированных АИС «САО», более 400. Развертывание АИС «САО» происходило в несколько этапов. Положительный результат и опыт, накопленные при внедрении системы в пилотных зонах (всего 7 сельских администраций 5 муниципальных районов республики), позволили за короткое время внедрить систему по всей республике. Основной задачей, решаемой при внедрении АИС «САО», является 100 % создание электронных баз данных похозяйственных книг в каждой сельской и городской администрациях и агрегирование этой информации на муниципальном и республиканском уровнях.

Сопоставимые по объемам и значимости результаты достигнуты при внедрении в Республиканской службе ЗАГС, а именно МАИС «ЗАГС». Система внедрена с 2003 г. и функционирует на региональном (в Архиве Республиканской службы ЗАГС) и муниципальном уровнях (в отделах ЗАГС, Дворцах бракосочетания, Дворцах торжественной регистрации рождений, отделах ЗАГС по регистрации смерти, филиалах отделов ЗАГС). Информация, созданная в районных отделах ЗАГС, передается для использования в регулярном режиме в налоговую инспекцию (по рождению и смерти), пенсионный фонд (по смерти), систему «ГАС Выборы» (по смерти), районные отделы социального обеспечения (по рождению и смерти), фонды медицинского страхования (по рождению и смерти), паспортно-визовую службу МВД Республики Мордовия (по рождению и смерти), военкомат (по смерти). Кроме того, в регулярном режиме формируются 52 вида справок и отчетов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. ¹ 1274. В рамках формирования данного элемента СПУН в основном создан республиканский информационный ресурс. Главная задача в настоящее время — создание агрегированного информационного ресурса и его сопряжение с другими информационными ресурсами, например, МВД РМ (миграционной службы, паспортно-визовой службы), органов социальной защиты населения РМ.

Необходимо отметить масштабы внедрения систем. АИС САО и МАИ ЗАГС внедрены на соответствующих объектах по всей республике, включая сельские и городские поселения муниципальных районов. При этом налажены взаимосвязи подсистем низшего и верхнего подуровней, так, в частности, информация сельских филиалов отделов ЗАГС, где регистрируются отдельные акты гражданского состояния, передается отделу ЗАГС муниципального уровня посредством электронных административных регламентов (ЭАР).

Как показывает практика, внедрение информационных систем на отдельных объектах автоматизации не дает целостной картины и часто приводит к коллизиям. Полномасштабная реализация проекта дает полную социально-значимую агрегированную информацию о каждом жителе республики. Безусловно, все это требует значительных капитальных вложений, однако руководству республики, понимая важность вопроса и осуществляя грамотную политику информатизации и социально-экономического развития региона, удается из года в год обеспечивать всестороннюю поддержку и соответствующее финансирование данного проекта. Способствует этому и развитая программно-техническая и телекоммуникационная инфраструктура. Можно также говорить об определенной образовательной инфраструктуре, поскольку сотрудники администраций муниципальных районов прошли обучение, в том числе общей компьютерной грамотности и работе со специализированными приложениями. В связи с постоянной сменой кадров на муниципальном уровне персонал проходит дополнительное обучение. На текущий момент обучение прошли более 500 специалистов.

В рамках АИС «ЖЭО» автоматизирована в основном работа паспортных столов ЖЭО городского округа Саранск, начаты работы по массовому внедрению АИС на муниципальном уровне. В 12 муниципальных районах республики система уже сдана в опытную эксплуатацию. АИС «Паспортный стол ЖЭО» имеет две модификации: собственно для паспортного стола (участка), а также для объединенного паспортного стола муниципального и городского уровней, и функционально обеспечивает регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания; ведение жилищного фонда и лицевых счетов; информационно-справочное обслуживание граждан и организаций; информационное взаимодействие с АИС ПВС и органами жилищно-коммунального хозяйства; информационное взаимодействие с налоговыми органами, органами ЗАГС, статистики, социальной защиты населения, с АИС «Паспортный стол ЖЭО» верхнего (нижнего) уровня; интеграцию с системой персонального учета населения, муниципальным регистром населения.

Для обеспечения взаимодействия различных автоматизированных информационных систем, контроля обмена данными между ними создаются интеграционные компоненты, которые настраиваются в каждом конкретном случае в зависимости от прогнозируемых объемов загрузки, требований по обеспечению производительности и информационной безопасности взаимодействия. Для каждой вновь подключаемой региональной тематической информационной системы разрабатываются модули интеграции. В случае невозможности создания модуля интеграции с соответствующей ведомственной информационной системой, рассматривается вариант модернизации используемой информационной системы. С внедрением такого механизма к создаваемой системе учета подключается АИС органов социальной защиты населения республики.

Авторизация и исполнение информационных запросов пользователей, доставка персональных данных из раз-

личных автоматизированных систем учета населения до пользователя, актуализация содержащихся в них данных на основе утверждаемых регламентов их взаимодействия, присвоение и хранение идентификатора персональных данных (ИПД) вместе с соответствующими им первичными идентификационными сведениями в СПУН осуществляются посредством отдельного информационно-коммуникационного компонента — репозитория СПУН.

Репозиторий СПУН создается на федеральном и республиканском уровнях и включает в себя регистр населения, содержащий ИПД и соответствующие им первичные идентификационные данные; метабазу, размещающую сведения о наличии персональных данных в отдельных автоматизированных системах учета населения на всех уровнях, условиях и процедурах доступа к ним, способах и интерфейсах их взаимодействия между собой; систему реализации ЭАР (сервисов) (исполнения запросов) для получения персональных сведений в рамках СПУН в соответствии с административными регламентами, утверждаемыми нормативными правовыми актами; единую систему справочников и классификаторов; портал СПУН; подсистему информационной безопасности СПУН. Кроме того, в репозитории федерального уровня хранятся все идентификаторы персональных данных с соответствующими им первичными идентификационными данными.

При наличии каналов связи, обеспечивающих непрерывный доступ (on-line), и соответствующих Web-интерфей-сов, возможно подключение к репозиторию регионального уровня информационных систем и баз данных служб муниципального уровня. Это в первую очередь касается информационных систем и баз данных ЗАГСов, ПВС, ЖКХ, военкоматов. В связи с этим особое внимание уделяется вопросу защиты персональных данных на всех уровнях в соответствии с категорией информации, а также использованию современных методов защиты информации. В рамках этих работ в Мордовии разработана Концепция информационной безопасности системы персонального учета населения республики.

Репозиторий в Мордовии внедряется на республиканском и муниципальном уровнях. Основная цель такого разделения — реализация принципа децентрализации хранения информации, уменьшение риска несанкционированного доступа ко всем персональным данным при осуществлении различных типов транзакций.

Репозиторий обеспечивает выполнение следующих видов сервисов (электронных государственных услуг, предоставляемых системой): сервисы межсистемного взаимодействия; сервисы обращений граждан к системе персонального учета населения; сервисы по ведению регионального регистра населения; аналитические (управленческие) сервисы (сервисы по сбору и хранению агрегированных аналитических данных о населении России в целом или в различных разрезах).

Сервисы системы персонального учета населения, в частности обращений граждан к системе персонального учета населения, обеспечивают реализацию целей создания системы. Основными целями при этом являются защита конституционных прав и свобод граждан; реализация государственной политики и правоустанавливающей деятельности, планирование деятельности органов власти и контроль ее результативности на основе анализа комплексной и агрегированной информации о социально-демографической структуре и составе населения; выполнение органами государственной власти контрольно-надзорных функций, а также правоприменительных функций, включая предоставление государственных услуг населению; улучшение информационного обслуживания населения и сокращение потерь времени при обращении граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

За счет создания информационной системы персонального учета населения и обеспечения в ее рамках регламентированного доступа уполномоченных органов власти к данным о населении возможно проведение анализа развития территорий в целях формирования социально-экономической политики республики, в том числе проведение государственной политики в части мониторинга и планирования социально-экономического развития Мордовии и ее муниципальных районов, а также планирование и реализация мероприятий по социальной защите и охране здоровья населения, проведение политики в области создания и поддержания социальной инфраструктуры в сфере образования, здравоохранения и др.

Кроме того, учет показателей естественного движения населения на основе достоверных и актуализированных персональных данных позволит прогнозировать демографические процессы, что будет способствовать выработке мер государственной политики в этой области. Обеспечение учета временных и постоянных иммигрантов в рамках системы и доступа к этим данным уполномоченных органов власти позволит осуществлять эффективную государственную миграционную политику.

Обеспечение эффективного контроля за экономической деятельностью граждан в рамках системы персонального учета поможет проводить взвешенную и сбалансированную фискальную политику, совершенствовать системы сбора налогов и распределения доходов бюджета, повысить эффективность мер в области борьбы с коррупцией и экономическими преступлениями. Создание системы и обеспечение учета граждан позволит составить достоверные списки избирателей, сформировать списки призывников для военкоматов, а также более эффективно решать задачи социального обеспечения, трудоустройства, образования и охраны здоровья граждан. Обеспечение мотивированного доступа к персональным данным населения правоохранительных органов повысит эффективность проводимых ими оперативно-розыскных мероприятий.

В настоящее время имеется возможность значительно расширить функции системы и использовать программно-аппаратную и телекоммуникационную составляющие для решения других важных вопросов. В последнее время особенно актуальны вопросы консалтингового сопровождения национальных проектов. В связи с этим по инициативе Правительства РМ принято решение о создании в республике Инжиниринго-консалтингового центра (ИКЦ), деятельность которого предполагает предоставление широкого спектра услуг: инжиниринговых, консалтинговых, информационных. В настоящий момент ведется совместная работа с администрациями муниципальных районов республики с целью открытия представительств (филиалов) в районах, городских, сельских поселениях и организации адресной работы ИКЦ. На персонал администраций районов (операторов комплексов средств автоматизации СПУН) возлагаются функции представителей ИКЦ. Важным положительным аспектом при этом является наличие достаточной квалификации персонала, что особенно важно для сельской местности.

Однако проблема широкого доступа населения к ИКТ до сих пор полностью не решена и приобретает социальное значение. Большая часть населения не имеет доступа к информационным системам и ресурсам, что приводит к так называемому «цифровому неравенству», а оно, как и социальное неравенство, может дестабилизировать нормальное функционирование взаимосвязей государства и общества. С целью достижения «цифрового равенства» необходимо обеспечить возможность доступа населения к персональным компьютерам, в том числе в общественно доступных местах (почта, публичные библиотеки и т. п.).

В Мордовии готовится к реализации проект по внедрению технологии Wi-Max, обеспечивающей универсальный беспроводной доступ к услугам информационных и коммуникационных технологий. Посредством широкого спектра устройств (рабочих станций, портативных устройств и мобильных телефонов, бытовой техники «умного дома») и их логического объединения, локальных сетей появится дополнительная возможность доступа граждан к предоставлению государственных услуг.

Вместе с тем проблема «цифрового неравенства» заключается не только в трудностях физического доступа к технологиям, но и в уровне компетентности в области информационных технологий широких масс населения. Поэтому важным становится создание образовательных и просветительских программ и центров для обучения широких кругов населения использованию ИКТ. В Мордовии эту задачу предполагается решать посредством реализации программы «e-Citizen-Электронный гражданин», в рамках которой человек, прошедший обучение и успешно сдавший тест, получает международный сертификат — «Паспорт Электронного гражданина», подтверждающий, что знания и навыки обращения с персональным компьютером и основными программными приложениями его обладателя соответствуют мировому стандарту. К реализации такой программы приступили в Ханты-Мансийском автономном округе, Нижнем Новгороде, ряде других субъектах России, а также в Великобритании, Финляндии, Норвегии и других странах Европы.

Таким образом, в Республике Мордовия идет активный процесс формирования и интеграции информационных систем и ресурсов на основе применения новых информационных технологий. Координация этого процесса и его участников осуществляется на уровне органа власти, реализующего государственную политику в области информатизации. Важное значение при этом имеют создание новых и эффективное использование имеющихся систем. Созданы и совершенствуются основы правовой поддержки процесса формирования и использования информационных систем и ресурсов на федеральном и региональном уровнях. Особое внимание уделяется системе информационной безопасности СПУН. Осуществляется постоянная подготовка и повышение квалификации персонала, ответственного за формирование и использование информационных систем и ресурсов. Обеспечиваются постоянные сопровождение и программно-техническая поддержка функционирования СПУН Республики Мордовия специалистами республиканских компаний.

Система персонального учета населения Мордовии как совокупность информационных систем и информационных ресурсов республики может и должна стать катализатором социально-экономического развития региона.

ПРИМЕЧАНИЕ

¹ Здесь и далее использовано Технико-экономическое обоснование создания СПУН.

Поступила 11.02.07.