Е. С. Романовская. Внедрение конкурсных механизмов расходования бюджетных средств в социальной сфере региона

Е. С. РОМАНОВСКАЯ

ВНЕДРЕНИЕ КОНКУРСНЫХ МЕХАНИЗМОВ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ РЕГИОНА

РОМАНОВСКАЯ Елена Сергеевна, заведующая кафедрой социального управления Магаданского института Санкт-Петербургской академии управления и экономики, кандидат социологических наук.

Предоставление социальных услуг за счет бюджетных средств оказывалось исключительно на основе сметно-бюджет-ного финансирования государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, эти учреждения обладали свое-образной монополией на расходование бюджетных ресурсов в реализации социальных программ. Практика привлечения муниципалитетами сил некоммерческих общественных организаций, коммерческих структур, а также частных лиц для оказания социальных услуг населению за счет средств бюджета отсутствует. Государственный и негосударственный сектора функционируют раздельно, результатом этого стало недостаточно эффективное использование и без того ограниченных ресурсов, низкое качество предлагаемых услуг.

Стратегия реформирования социальной сферы предполагает ее децентрализацию и демонополизацию, она нацелена на расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг через диверсификацию форм их предоставления на основе активного привлечения негосударственного сектора. Стратегия предполагает переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов¹.

Сегодня в России применяются две схемы конкурсного финансирования социальных услуг из средств бюджета муниципального образования. Одна из них предполагает целевую поддержку проектов, осуществляемую в виде бюджетного финансирования негосударственных учреждений, например, в форме целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных организаций. Такое финансирование может проводиться, например, в виде грантов на социальные проекты, реализуемые силами общественных организаций. Вторая предусматривает заключение возмездного договора между органом местного самоуправления и любыми физическими или юридическими лицами. В зависимости от характера задания договор будет относиться либо к виду договоров подряда, если предполагается создание некоторого материального результата, продукта, либо к виду договоров возмездного оказания услуг, если предполагается осуществление определенной деятельности, услуг, не воплощающихся в материальном результате. В социальной сфере чаще всего будут использоваться договоры на возмездное оказание услуг. Данный механизм стал основой муниципального социального заказа².

Основные отличия муниципального социального заказа от целевой поддержки социально значимых проектов (грантов) в следующем: социальный заказ направлен на реализацию конкретной задачи в социальной сфере, выполнять которую могут любые организации и учреждения, поэтому он включает конкретное техническое задание, задает количественные и качественные параметры работы и определяет соответствующие расценки; при целевом финансировании социально значимых проектов конкурс может проходить по номинациям и адресовать участников к определенной проблеме. Техническое задание конкурса на получение целевого муниципального гранта лишь определяет круг рассматриваемых проблем, оставляя простор участникам конкурса для самостоятельной разработки методов работы.

Целевые муниципальные гранты предоставляются с учетом ст. 17 ФЗ об общественных объединениях и являются средствами, выделяемыми муниципалитетом (как грантодателем) либо на реализацию предложенных «извне» программ или проектов, либо на целевую поддержку деятельности какой-либо общественной организации. Средства для проведения конкурса по поддержанию социально-значимых проектов должны быть заложены в бюджет соответствующего года отдельной строкой в виде целевой программы по разделу «социальная политика». Решение об использовании средств целевой программы через организацию конкурса муниципальных социальных грантов принимается органами местного самоуправления в соответствии с росписью бюджета (ст. 85 Бюджетного Кодекса). Финансирование проектов-победителей осуществляется на договорной основе.

Существуют две наиболее распространенные схемы финансирования победителей. Средства могут быть первоначально выделены, например, Управлению социальной защиты населения на реализацию целевой программы. Управление в свою очередь организует конкурс, администрирует его, заключает с победителями договоры о предоставлении гранта, проводит мониторинг и оценку исполнения проектов. Средства также могут быть выделены через субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам. Причем целевые субсидии предоставляются физическим или юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов, а целевые субвенции его не предусматривают. Однако субвенция может быть предоставлена только юридическому лицу. Использование целевых субсидий и субвенции позволяет переводить средства грантов получателям как напрямую из финансово-экономического отдела или казначейства, так и через другие муниципальные структуры.

Муниципальный социальный заказ — это совокупность муниципальных контрактов (договоров подряда или возмездного оказания услуг) на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств бюджетного раздела «Социальная политика» и других отраслей социальной сферы, предусмотренных бюджетом муниципального образования.

Правовые рамки муниципального социального заказа определены Гражданским и Бюджетным Кодексами Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. ¹ 305, а также Федеральными законами «О государственной социальной помощи», «Об основах социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и др. В муниципальном заказе могут участвовать бюджетные учреждения, некоммерческие и коммерческие организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью (например, по социальному обслуживанию населения) без образования юридического лица.

Договор может быть заключен органами местного самоуправления и бюджетным учреждением или организацией, уполномоченными органами местного самоуправления действовать от имени муниципального образования. Договор, заключенный в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета, является муниципальным контрактом.

При формировании социального заказа обычно задаются перечень и спецификация конкретных работ и услуг, выставляемых на конкурс; требуемый результат и качество обслуживания; квалификационные стандарты для исполнителя; расценки — удельная стоимость обслуживания. Поэтому конкурс муниципального заказа на социальное обслуживание населения отличается от конкурса грантов, так как является конкурсом наиболее эффективных исполнителей конкретной работы, а не конкурсом поддержки проектов.

Наиболее приемлемая организационная форма, через которую реализуется социальный заказ, — целевая социальная программа, разработанная в соответствии с общими требованиями Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. ¹ 594.

В настоящий момент в Магадане отсутствуют законодательные акты по внедрению социального заказа. Однако в городе действуют Постановление Администрации г. Магадана от 4 августа 1997 г. «Об утверждении „Положения о муниципальном заказе города Магадана”» и «Положение о конкурсе». В положении «О муниципальном заказе города Магадана» установлено, что «муниципальный заказ — это форма хозяйственно-договорных отношений между администрацией города Магадана и предприятиями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами, определяемая городской администрацией с целью наиболее выгодного использования средств города и создания равных исходных условий для потенциальных исполнителей, независимо от форм их собственности». Это определение полностью соответствует основополагающим принципам муниципального заказа, так как, во-первых, к участию в конкурсе допускаются организации всех форм собственности; во-вторых, направлено оно на наиболее эффективное использование бюджетных средств.

«Положение о конкурсе» достаточно четко оговаривает порядок организации конкурсных процедур, определяет круг возможных участников конкурса и критерии отбора победителей. Единственным упущением положения можно считать отсутствие пункта, оговаривающего состав экспертной комиссии конкурса, что может привести к возникновению конфликта интересов.

Опыт разработки нормативно-правовой базы, определяющей существование муниципального заказа в г. Магадане, может быть использован и при составлении пакета документов, необходимых для социального муниципального заказа.

По данным Минюста РФ по Магаданской области, в г. Магадане зарегистрировано 269 общественных объединений. Это профессиональные союзы (166), общественно-политические объединения (47), спортивные объединения, национально-культурные, благотворительные и другие организации, имеющие статус некоммерческих. Однако число фактически действующих организаций не совпадает с количеством зарегистрированных. Так, из 55 объединений, зарегистрированных в период с 1995 по 1997 г., подтвердили свою деятельность только 18. По оценке мэрии, на данный момент реальную работу в городе ведут порядка 100 некоммерческих организаций. При этом около 70 из них в той или иной мере работают с вопросами социальной сферы. Это в первую очередь различные детские и молодежные объединения, женские организации, союзы инвалидов, благотворительные фонды и объединения, филиалы международных общественных организаций.

Среди основных направлений деятельности НКО в области социальной защиты населения можно выделить оказание адресной помощи нуждающимся категориям населения, организацию благотворительных акций, оказание психологической и информационно-консультативной помощи.

НКО часто внедряют новые инициативы при решении проблем социальной сферы и уже смогли добиться некоторых результатов, например, проведение благотворительных марафонов, сборов и распределение гуманитарной помощи, участие в открытии социальной столовой. Однако наличие инициативы недостаточно для ведения эффективной деятельности. Перед НКО много проблем финансового, материально-технического и организационного характера. Проблема, на которую чаще всего ссылаются сами НКО, — недостаток финансирования. Для финансирования деятельности НКО, согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. ¹ 7-ФЗ, могут быть использованы регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; другие, не запрещенные законом поступления.

В Магадане спонсорская помощь некоммерческим организациям со стороны бизнеса весьма незначительна и носит разовый характер. Население оказывает НКО материальную помощь в виде пожертвований или бесплатного труда добровольцев. Безусловно, поддержка со стороны населения чрезвычайно важна для НКО, однако этой помощи недостаточно для решения проблем финансирования общественных и благотворительных организаций. Ряд организаций, в первую очередь филиалы международных и всероссийских некоммерческих объединений, работают за счет грантов от международных благотворительных фондов. Однако большинство НКО в благотворительные фонды не обращаются, так как не знают об их существовании и основных принципах работы, не умеют писать заявки или относятся с недоверием к деятельности этих организаций.

Многие НКО получают поддержку со стороны мэрии, в первую очередь через предоставление помещений. Так, порядка 9 тыс. м² площади переданы мэрией в безвозмездное пользование НКО. Именно вопрос государственного финансирования оказался основной причиной непонимания, возникающего между НКО и органами местного самоуправления. НКО нередко рассматривают властные структуры только как источник финансирования. Однако они, безусловно, не могут поддерживаться посредством прямого сметно-бюджетного финансирования из средств городского бюджета.

Согласно федеральному законодательству, органы местного самоуправления могут осуществлять экономическую поддержку НКО лишь в следующих формах: предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; предоставление иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку; целевое финансирование проектов.

Проблемы функционирования НКО не могут объясняться только недостаточностью материально-технического обеспечения. Причины многих неудач — низкий уровень организационного развития. По оценкам специалистов мэрии, только 20 % руководителей городских НКО имеют квалификацию, необходимую для организации успешной и эффективной работы. Безусловно, такая оценка может быть субъективной, однако она характеризует позицию потенциального заказчика. Работа многих НКО носит хаотичный характер, мало внимания уделяется повышению квалификации специалистов и руководителей организаций. Отсутствует стратегическое планирование деятельности, недооценивается важность работы по созданию имиджа организации, работа со СМИ не имеет системного характера. В результате население города слабо информировано о деятельности НКО, неактивно участвует в их работе и редко пользуется предоставляемыми ими услугами.

Важная задача НКО города — повышение координации их деятельности, что является одним из основных условий эффективной работы третьего сектора в целом. На данный момент степень координации НКО города различна: есть положительные примеры, например, при мэрии города действует координационный совет по работе молодежных общественных организаций и учебных заведений. Однако действия многочисленных городских объединений инвалидов недостаточно согласованы между собой, а порой противоречат друг другу.

В городе действует Магаданская областная общественная информационно-просветительская организация «Живущая Арктика», выполняющая функции ресурсного центра по развитию третьего сектора города. Организация работает с НКО и социально активными гражданами города, осуществляет деятельность по поддержке общественных объединений и гражданских инициатив, а также по развитию социального партнерства и укреплению международных партнерских связей. «Живущая Арктика» имеет опыт работы с благотворительными фондами, проведения тренингов и консультаций и может сыграть важную роль в консолидации усилий всех некоммерческих организаций города.

В мэрии нет структурного подразделения, координирующего связи с НКО. Однако рассматривается возможность создания органа взаимодействия мэрии и НКО, который поставил бы сотрудничество НКО и органов местного самоуправления на постоянную основу.

В городе отсутствует практика лицензирования деятельности НКО по социальному обслуживанию населения. Лицензирование НКО — важное условие внедрения муниципального социального заказа. В связи с этим мэрии города совместно с администрацией области необходимо разработать областное положение о лицензировании на основе «Положения о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения» от 7 декабря 2000 г. ¹ 933.

Сегодня уровень развития некоммерческого сектора города недостаточен для исполнения НКО социального заказа в соответствии с установленными законодательством стандартами и спецификациями. Чтобы внедрение механизма муниципального социального заказа стало возможным, необходима работа по повышению потенциала городских НКО в социальной сфере. Здесь можно обратиться к опыту сотрудничества органов местного самоуправления и третьего сектора, накопленному в других городах.

Важным шагом к росту потенциала некоммерческих организаций города, а также к развитию сотрудничества между НКО и органами местного самоуправления, может стать проведение конкурса малых грантов на реализацию социально-значимых проектов, в который, помимо номинаций по социальным проблемам, можно включить номинацию по организационному развитию НКО. Например, средства подобных грантов могут быть использованы на обучение персонала организации, ее лицензирование, улучшение материально-технического, методологического и информационного обеспечения, на прочие нужды, которые будут способствовать развитию организации как службы социальной поддержки.

Для обеспечения максимальной эффективности программ развития третьего сектора важно согласовывать работу, проводимую муниципалитетом и ресурсным центром. Например, в случае проведения конкурса малых грантов ресурсный центр может быть нанят для консультирования заявителей (по оформлению заявок, составлению проектов, получению лицензий, юридическим вопросам и т. д.).

В целом некоммерческий сектор г. Магадана находится на этапе становления. Имеется много организаций, занимающихся реальной деятельностью, в том числе деятельностью по социальной поддержке населения. Для многих из них характерно наличие инициативы и желания работать. Однако это желание зачастую не подкреплено ни необходимой квалификацией, ни должной методологической базой. Крайне низка степень их включения в социальную сферу города.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года // «Коммерсантъ». 2000. 12 мая.

²  См.: Толмасова А. Социальный заказ в регионах России: проблемы и перспективы. М., 1998.

Поступила 29.03.07.